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Introducción metodológica
Por Andrés Cisneros
Emprender una historia de las relaciones internacionales de la Argentina durante el
siglo XIX plantea un grave problema metodológico grave que es al mismo tiempo un desafío
intelectual. ¿Cómo tratar las relaciones "internacionales" de un país antes
de que sea una "nación" (1) y, más todavía, antes de que tenga siquiera un
Estado, cualquiera sea la definición politológica de éste? Por cierto, no se trata
meramente del hecho formal y jurídico de que comenzamos nuestro relato y recorrido antes
de la Independencia, sino fundamentalmente de que después, y durante décadas, las
provincias argentinas no poseyeron ninguno de los elementos que definen un Estado, ya que
no existía un monopolio de la fuerza legítima ni de la acuñación de moneda.
Por otra parte, tampoco estaba clara la definición de la jurisdicción
territorial del futuro Estado argentino, ni definidas sus fronteras. El espacio
geográfico considerado era, por así decirlo, volátil. El Virreinato del Río de la
Plata, en su antiguo dominio, estaba llamado a desmembrarse, y la extensión de los
Estados resultantes sería en gran medida el resultado del accidente histórico.
Perfectamente pudo haber surgido un Estado mesopotámico incluyendo a la Banda Oriental;
Formosa, Misiones, Chaco y partes de Corrientes pudieron haber sido paraguayas, o por el
contrario, Uruguay y Paraguay pudieron haber sido integrantes del Estado argentino.
Lo que antecede no es un mero razonamiento contrafáctico. En la
práctica, durante décadas resultó prácticamente imposible deslindar las relaciones entre
los Estados hispano-parlantes del Cono Sur, de sus asuntos "internos",
precisamente porque no constituían sociedades suficientemente diferenciadas. El caso más
claro es el del Uruguay y Argentina. Durante mucho tiempo, en las guerras civiles, los
bandos en pugna de un "país" contaron con estrechos aliados en el otro. Un
ejemplo ilustrativo de esta situación lo constituye la muerte de Marco M. de Avellaneda,
el "mártir de Metán", ejecutado en Salta por órdenes del oriental Oribe, al
rebelarse contra Rosas. Estos aliados dependían el uno del otro para su enconada lucha
contra el adversario "interno", de manera que las fronteras entre estos Estados
resultaban irrelevantes en relación a los profundos enfrentamientos políticos internos.
En cierta medida, una situación similar ocurrió con el Uruguay y el
sur del Brasil: ni siquiera entre los mundos luso e hispano-parlante estaba claro el
deslinde. Con tanta más razón, ¿como separar nítidamente los asuntos internos del
Noroeste argentino de los bolivianos durante la dictadura de Santa Cruz en el Altiplano?
¿Y como separar los asuntos internos del Perú de los de Bolivia durante ese período?
Esto a su vez significa que, al menos durante el siglo diecinueve, no
podemos tratar las relaciones "internacionales" de la Argentina en forma
autónoma, desvinculadas del contexto mayor de la realidad histórico-política del Cono
Sur. Cualquier tratamiento del tema que no reconozca que durante décadas después de la
independencia formal, nos encontrábamos aún con Estados embrionarios, que no habían
terminado de conformarse ni gobernaban sociedades que entre sí pudieran diferenciarse con
claridad, adolece de graves defectos. La incomprensión de este fenómeno ha sido en
muchas ocasiones el producto de las mitologías historiográficas que se acuñaron
posteriormente, para legitimar la existencia de cada uno de los futuros Estados como
realidades jurídicas diferenciadas, merecedoras de la lealtad absoluta de sus
poblaciones.
Por consiguiente, la periodización empleada en esta historia de las
relaciones internacionales debe reflejar el lento proceso de gestación de los Estados del
Cono Sur. En algunas instancias, estos Estados embrionarios (o si se quiere, sus caudillos
y/o élites) trataron de dominar a otros, antes de que las partes en conflicto pudieran
ser consideradas verdaderamente como países separados, y menos aú estar cerca de
conformar una "nacionalidad". No obstante, como era de su mayor interés obtener
reconocimiento internacional, aún cuando pocos Estados establecidos los consideraran
seriamente como pares, procedieron a adoptar los símbolos y la retórica de los
Estados-naciones, inculcándolos a sus poblaciones como si fueran sagrados, de tal modo
que los Estados y las "naciones"existieron primero mucho más en un plano
simbólico que en la estricta realidad.
Hacia 1880, muchos de los objetivos de aquellos Estados se habían
alcanzado. Los países de la región habían logrado consolidarse y adquirir algún grado
de estabilidad territorial y política. Así, habían empezado a integrarse con éxito en
la economía mundial a través de lo que Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto llamaron
"desarrollo dependiente" (2). Esta categoría conceptual fue de importancia para
comprender los mecanismos por medio de los cuales esos nuevos Estados de las regiones
periféricas se vincularon con las economías centrales.
Desde 1880 y hasta 1940 los países del Cono Sur avanzaron hacia una
mayor importancia internacional, basada en el esquema descripto. Pero la Segunda Guerra
Mundial trajo aparejado un cambio en la estructura del mundo, que conspiró –en
términos de igualdad formal–contra esa relativa paridad que los tres países más
importantes del Cono Sur estaban logrando frente a las grandes potencias. Por supuesto, no
se intenta afirmar que estos Estados estuviesen alcanzando una efectiva paridad, en un
plano de poder político, con dichas potencias, sino simplemente señalar que por su grado
de organización habían obtenido ya un completo reconocimiento internacional. Estos
países podían interactuar, en la época mencionada, desde una mayor paridad con las
grandes potencias que la que existe hoy, en parte debido a las enormes distancias
geográficas con el resto del mundo, y sobre todo a que la comunicación, el transporte y
la tecnología militar no se habían desarrollado aún lo suficiente como para tornar
irrelevantes a esas distancias.
Con la Segunda Guerra Mundial y más tarde con la Guerra Fría, el
mundo se convirtió en bipolar. En el transcurso de la Guerra, los Aliados (democráticos
y comunistas) se opusieron al Eje nazi-fascista; durante la Guerra Fría, el bloque
capitalista se enfrentó al bloque comunista. Con ambas polarizaciones, los países del
Cono Sur cayeron bajo la órbita del poder hegemónico que les tocaba en suerte en
función de su ubicación geográfica en el Hemisferio Occidental.
En ese contexto, incluso los desafíos al poder hegemónico estuvieron
marcados por una asimetría cada vez mayor entre las grandes potencias y la periferia, de
modo que el costo de las diferencias se agigantó. Prueba elocuente de ello fue el
costosísimo boicot económico y político infligido a la Argentina por los Estados
Unidos, como consecuencia de nuestra neutralidad durante la Segunda Guerra Mundial. Sin
caer en la exageración, puede decirse que dicho boicot arruinó la economía argentina y
causó un gravísimo daño a su sistema político (3). No bastaba con oponerse a la
potencia hegemónica para evitar su dominio. Incluso los desafíos "exitosos"
(así evaluados en tanto impedían el logro de los objetivos norteamericanos) resultaban
con frecuencia victorias pírricas, en las que los costos (para un país como la
Argentina) de conseguir algún fracaso de la política norteamericana, eran muy superiores
a los que debía pagar Estados Unidos por este mismo fracaso.
De lo expuesto se desprende que la situación bipolar necesariamente
impuso algún grado de satelización estructural a estos países, que fue independiente de
la voluntad de sus Estados, pues emergió como consecuencia de la nueva distribución de
poder a nivel planetario. No es lo mismo un mundo con bombas nucleares, satélites espías
y misiles intercontinentales, surcado por sistemas informáticos y de telecomunicaciones,
dominados a lo sumo por un puñado de centros de poder, que el mundo anterior, en el que
no pesaban estas tecnologías.
La nueva subordinación relativa se produjo, además, bajo la
desfavorable circunstancia de que, una vez terminada la Segunda Guerra, la región
latinoamericana entera y especialmente el Cono Sur perdió relevancia para los intereses
estratégicos de la superpotencia occidental, que se concentraron en Europa Occidental.
Los esfuerzos norteamericanos de ayuda al extranjero se dirigieron a esa región clave
para la lucha contra el bloque soviético, y América latina terminó relegada a una
prioridad remota.
En este proceso, Brasil, que fue tradicionalmente un aliado del poder
hegemónico, estaba mucho mejor ubicado que la Argentina, que había sido por lo general
poco amistosa con el país del Norte, mientras que Chile se ubicaba en un lugar
intermedio. Previsiblemente, durante el período que denominamos "de satelización
forzosa", hubo diversas resistencias a las pretensiones del poder dominante, tanto
desde la derecha como desde la izquierda del espectro político de estos países. Pero
como ya se advirtió, la mayoría de estos intentos de resistirse a la hegemonía
norteamericana se caracterizaron por las grandes pérdidas que sufrieron los países
débiles del Cono Sur, que no tuvieron contrapartida en los Estados Unidos, aún cuando el
gobierno de la superpotencia no fuera capaz de imponer su voluntad sobre el país que, en
uno u otro momento, lo desafiaba. Era una típica confrontación de costos desiguales.
Con el fin de la Guerra Fría y la consolidación de los nuevos
regímenes democráticos del Cono Sur, presenciamos lo que podríamos llamar un cambio
cualitativo en las políticas externas de estos países. El liderazgo de los Estados
Unidos tiende a ser aceptado con mucha menor resistencia, justo en el momento en que se
genera una convergencia entre los países del Cono Sur a través de proyectos de
integración económica subregional. Paralelamente, se puede sostener que la importancia
internacional de estos países, que habían sufrido una cierta movilidad descendente desde
1942 (fecha de la bipolarización del mundo, con el ingreso de los Estados Unidos en la
Guerra Mundial), comenzó a aumentar de nuevo a partir de 1989, al punto que el
crecimiento económico y el flujo de capitales, hechos posibles por el MERCOSUR, puso a la
Argentina, Brasil y Chile entre el grupo privilegiado de grandes mercados emergentes. Es
así como, en 1997, los Estados Unidos exportaron más a Brasil que a China, más a la
Argentina que a Rusia y más a Chile que a la India. Los países del Cono Sur recuperaron
una inserción internacional capaz de generar rápidos progresos económicos, a partir de
una novedosa actitud de cooperación entre sí y con el orden mundial existente. Una
política que acepta las reglas del juego, renuncia a las confrontaciones del pasado, y
que en el caso del Brasil se consolidó recién con el advenimiento de la presidencia de
Fernando Henrique Cardoso.
A diferencia de períodos anteriores en los que el poder del Estado
había sido el objetivo primordial de las políticas exteriores, la era posmoderna trajo
consigo políticas exteriores cuyo objetivo último es el desarrollo económico y
–consiguientemente– el bienestar de la gente. Esta revolución en materia de
política exterior puso al Cono Sur de América en los mismos niveles de convivencia
civilizada en que se encuentran los Estados Unidos y el Canadá, por un lado, y las
naciones de la Unión Europea por otro, y muy por encima de la mayor parte del resto de
Europa. En 1998, con las detonaciones nucleares de la India y Pakistán, quedó
dra2máticamente claro que mientras la política exterior argentina había sido la
artífice de la desnuclearización de un continente, otro continente se nuclearizaba,
generando ingentes peligros para la paz mundial (4). Hacia fines del milenio, por lo
tanto, nuestro país pasó a estar en la vanguardia de la paz y la convivencia
internacional.
Este feliz presente fue el producto de los largos y dolorosos procesos
que se describirán a lo largo de esta Historia General de las Relaciones Exteriores
Argentinas, cuya Parte Primera, Las Relaciones Exteriores de la Argentina
Embrionaria, publicamos hoy en seis tomos.
Como veremos, los comienzos de la Argentina naciente no sólo pueden
ser calificados de difíciles: fueron también una aventura hacia lo desconocido. Nuestro
país nació a partir de la voluntad de un Cabildo que sólo se representaba a sí mismo,
en el contexto del vacío de poder producido por la prisión de Fernando VII y la
invasión napoleónica de España, que volvía inexorable un cambio, y que depositaba el
futuro en las manos de quienes tuvieran el coraje, la fuerza y la fortuna de imponerse al
abismo que se abría a sus pies. Esos fueron los hombres y mujeres de Buenos Aires.
Para el desarrollo conceptual e histórico de la problemática de la "nación" y la "nacionalidad", véase Benedict Anderson, Imagined Communities, Londres y Nueva York: Verso, 1983; Ernest Gellner, Nations and Nationalism, Ithaca: Cornell University Press, 1983; y Eric J. Hobsbawm, Nations and Nationalism Since 1780, Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Estos temas serán abordados con mayor profundidad en el Capítulo 1 de esta obra.
F.H. Cardoso y E. Faletto, Desarrollo y Dependencia en América Latina, Buenos Aires: Siglo XXI, 1971.
Carlos Escudé, Gran Bretaña, Estados Unidos y la Declinación Argentina, 1942-1949, Buenos Aires: Belgrano, 1983.
El acierto de esta política de desnuclearizacíon quedó en evidencia en junio de 1998, cuando India y Pakistán generaron un casi unánime repudio internacional por su escalada en ese terreno. El Grupo de los Ocho, reunido en Londres, invitó a Brasil y Argentina–caso excepcional en esa organización–y los presentó formalmente como modelos ante el mundo, dos países vecinos que, a través del cultivo progersivo de la confianza recíproca, generaron un mecanismo de controles mutuos que nos permitió alcanzar–al mismo tiempo–el desarme y la seguridad. Argentina fue líder en ese proceso: al momento de la crisis indo-paquistana, Brasil aún mantenía mecanismos de intercambio nuclear con la India, que inmediatamente suspendió; y todavía hoy no ha terminado el proceso de ratificación parlamentaria del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). El acertar con esta política no fue en su momento muy aplaudido. Durante el oscuro interregno militar la proliferación en todas las materias sensitivas (misilística, nuclear, etc.) fue elevada a la categoría de política "de prestigio" que, naturalmente, aumentaron nuestro aislamiento, desprestigio y no confiabilidad. Entre 1983 y 1989 la actividad se morigeró, pero el concepto "prestigioso" permaneció incólume. En 1994, en oportunidad de ratificar el nuevo alcance permanente del TNP, los partidos de la oposición se negaron a dar su voto. En los debates periodísticos y parlamentarios fundamentaron esa actitud con el recitado puntual de la retórica nuclearista descripta. En menos de dos años, la inmensa mayoría de las naciones del mundo aprobó ese TNP, quedando al margen un escaso puñado de países, liderados por Corea del Sur. A esa clase de compañía nos había condenado la continuidad de esa política de supuesto prestigio.
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