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Antes de comenzar con nuestra historia deben formalizarse algunas definiciones
operacionales provisionales, que cobran relevancia en el contexto de lo expresado
anteriormente respecto de la paradoja de historiar las relaciones internacionales de
Estados que, en el momento en que comienza el relato, eran embrionarios y de ningún modo
representaban auténticas nacionalidades diferenciadas. A medida que en los capítulos
siguientes desarrollemos nuestra temática, perfeccionaremos estas definiciones.
Definiremos provisoriamente a una "nación" como una
población asentada en un territorio, casi siempre unida por un lenguaje y una cultura,
con un sentido de identidad diferenciado de otras "naciones". A veces, una
nación puede comprender sólo parte de un Estado, o puede extenderse más allá de las
fronteras de un Estado individual (2). Si seguimos esta definición, que es la más
tradicional y la presentada por todas las enciclopedias y diccionarios de relaciones
internacionales, en los hechos la mayoría de los países no pueden considerarse
"naciones" (3), y es por ello que en capítulos venideros de este primer tomo
continuaremos reflexionando sobre este paradojal tema (insatisfactoriamente tratado por
uno de nuestros coautores, Carlos Escudé, en su obra El realismo de los Estados
débiles).
Por "país" entenderemos una unidad territorial
inter-"nacionalmente" reconocida que se gobierna a sí misma. No es lo mismo que
"nación", al menos si nos ajustamos a la definición de "nación" de
arriba. Sin embargo, la prosa de los mismos diccionarios de relaciones internacionales que
definen "nación" en estos términos, emplea el vocablo "país" como
sinónimo de "nación" contradiciendo sus propias definiciones en su discurso
cotidiano. En realidad, si se exigiera coherencia la palabra "internacional"
debería abolirse y sustituirse por "interestatal".
Por "ciudadanía" o "pueblo" entenderemos a la
población que reside legalmente en un país, independientemente de que el país dado
coincida o no con una "nación". Ciudadanía es un concepto jurídico vinculado
a la filosofía liberal del contrato social, mientras "nación" es un concepto
antropológico.
Por "Estado" entenderemos el conjunto de instituciones
públicas que regulan la vida de un país, con el monopolio de la fuerza armada legítima
y de la acuñación de moneda.
Por "gobierno" entenderemos una administración transitoria
del Estado. Por lo tanto, nación, Estado y gobierno no son la misma cosa, aunque la
convención (y confusión) lingüística lleve a las mismas Naciones Unidas a utilizar los
términos como sinónimos.
Por "interés nacional" entenderemos los intereses de largo
plazo de la ciudadanía de un país.
Por "intereses del Estado" entenderemos los intereses de
largo plazo del conjunto de instituciones que conforman al Estado.
Por los "intereses del gobierno" entenderemos los intereses
de corto plazo de una administración, que por momentos pueden coincidir, pero también
pueden divergir sustancialmente de los intereses de la ciudadanía, o aún de los
intereses del mismo Estado (que se miden en un plazo más largo). Y este concepto se
distinguirá de otro aún más estrecho, el de "los intereses del estadista",
que no siempre coinciden con los del pueblo, la ciudadanía, o el Estado.
Puede pensarse que éste es un extraño modo de comenzar un estudio
sobre la historia de las relaciones internacionales de la Argentina, pero en realidad es
la única manera razonable de hacerlo, ya que al comienzo de nuestra historia la Argentina
no era una nación ni existía aún una cosa tal como el Estado argentino. Comenzaremos
con nuestra investigación histórica a principios del siglo XIX, cuando los países que
eventualmente se convertirían en la Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Paraguay y Uruguay
apenas si tenían un mercado, carecían de un Estado consolidado, y se encontraban muy
lejos de configurar verdaderas "nacionalidades" diferenciadas, cualquiera sea el
significado de esto último. No obstante ello, la mayoría de los autores que han tratado
el tema escriben sobre "las nuevas naciones sudamericanas", dando por sentado
que existían tales naciones. Al hacer esto, abandonan quizá sin quererlo el necesario
rigor politológico, para plegarse a mitologías funcionales al Estado que fueron
surgiendo en estos países a lo largo de su historia. En términos históricos, una
mitología puede servir como dato, pero difícilmente como basamento para un desarrollo
científico sostenible.
Tomemos por caso a la Argentina. En 1810, cuando el primer gobierno
autónomo se estableció en Buenos Aires (encabezado por Cornelio Saavedra, un boliviano),
el actual territorio argentino no sólo estaba dividido en cuatro jurisdicciones (las
Intendencias de Buenos Aires, Córdoba y Salta, más la Gobernación de Misiones), con
grandes diferencias entre sí en términos de sus intereses políticos y económicos, sino
que éstas pronto iban a participar de una continua lucha entre sí e incluso al interior
de sí mismas. A lo largo de estas luchas que durarían media centuria, subdividiéndose
en unas quince provincias que a partir de 1820 comenzaron a ser reconocidas legalmente.
Como se verá en mayor detalle en nuestro Capítulo 1, el derecho hispanoamericano
reconocía soberanía a la Corona y, de un modo subsidiario, a las ciudades con cabildo,
formalmente fundadas (los "pueblos", en el lenguaje de los documentos de la
época). Quebrado el poder de la Corona, las capitales de Intendencia rehusaron reconocer
el derecho de Buenos Aires a liderarlas y, a su vez, las ciudades subordinadas a las
capitales de Intendencia rechazaron el derecho de éstas a mandarlas.
Surgió una verdadera crisis de legitimidad y de legalidad. Por
ejemplo, en 1811 Jujuy y Tucumán se rebelaron contra Salta, y Mendoza se rebeló contra
Córdoba; en 1824 Santiago del Estero se independizó de Salta, y en 1826 La Rioja hizo lo
propio frente a Córdoba. El Estado y la Nación, tal como hoy los concebimos, claramente
no existían. Pero para recordar esto, es preciso tener presente qué queremos decir con
"Estado" y qué queremos decir con "nación".
Por otra parte, como lo señalara el coronel Rómulo Félix Menéndez
(4), de un total de 2,8 millones de kilómetros cuadrados que tiene hoy la Argentina, en
1810 por lo menos 1,8 millones eran dominados por tribus indígenas que no reconocían la
autoridad de ningún Estado, federal ni provincial. Además, Formosa, Candelaria
(Misiones) y Santo Tomé (Corrientes) eran parte de la jurisdicción del Paraguay, a la
vez que todo el Sur más allá de la línea de fortines en la provincia de Buenos Aires, y
más allá del río Bío-Bío en Chile, era territorio indígena, res nullius (es
decir, abierto a la conquista) desde la perspectiva de los Estados europeos. Durante
muchas décadas, pues, no sólo no existía un Estado supraprovincial que vinculara
institucionalmente a las provincias, sino que la jurisdicción territorial del conjunto de
las provincias estaba en duda y en un permanente flujo. La Argentina competiría con Chile
por los territorios indígenas del Sur, y con Paraguay por territorios toba-guaraníticos
del Noreste, a la vez que Chile competiría con Bolivia y Perú por territorios del
litoral del Pacífico.
Como veremos en el Capítulo 3, y también en posteriores tomos de esta
obra, en la conquista de los territorios del Sur, Chile ganó una temprana ventaja sobre
la Argentina, debido a su rápida organización nacional, que le permitió colonizar el
Estrecho de Magallanes en 1843, en tiempos en que la desunión argentina impedía toda
competencia, como así también una expansión hacia el Sur. Sin embargo, entre 1860 y
1880 esta ventaja fue descontada por la Argentina gracias al brillante doble gambito de
Mitre y Roca. Requisito fundamental fue la unión de las provincias alcanzada después de
Pavón. Luego, en su expansión y consolidación territorial hacia el Noreste, producto de
la guerra de Mitre contra el Paraguay, la Argentina se adelantó a la expansión de Chile
hacia el Norte, producto de la Guerra del Pacífico. Al producirse ésta, Roca aprovechó
para lanzar su Conquista del Desierto cuando el grueso de las fuerzas chilenas estaban
concentradas en el Norte. Resultado: un tratado de límites que repartió los territorios
sureños de una manera que se aproximaba a la percepción de lo que debía ser su
división natural cordillerana en la década de 1820, antes de que–con la fundación
de Fuerte Bulnes (luego Punta Arenas) en la década de 1840–Chile se adelantara a la
Argentina en su proceso de expansión hacia el Sur.
El desenlace resuena a justicia salomónica, aunque fue el producto de
la más fiera competencia, hecho inevitable en los asuntos de Estado. Recién entonces
estuvo consolidado el Estado argentino tal como hoy lo concebimos. Recién a partir de
entonces dejamos de tratar con una temática embrionaria, al estudiar las relaciones
inter-"nacionales" del Estado argentino. El resultado, sin embargo, fue
excepcional porque se evitó la guerra entra la Argentina y Chile, convirtiendo a estos
países en los únicos en el mundo entero que, compartiendo una frontera tan extensa,
nunca libraron una guerra entre sí.
De este modo, en un lento proceso que culminó hacia 1881 con el
tratado de límites, los territorios del Sur fueron colonizados exitosamente por la
Argentina y Chile, en lo que fue la continuación del proceso de la Conquista comenzado
por España, pero esta vez bajo la autoridad y el poder de estos dos nuevos Estados
hispano-parlantes del continente americano. El Mapa A, extraído
del atlas histórico Anchor (5), nos muestra con claridad los exitosos procesos de
expansión territorial argentino, brasileño y chileno, a expensas de Estados contiguos y
de los dominios indígenas. A su vez, el Mapa B,
"Las Conquistas Territoriales de las Provincias Unidas del Río de la Plata hasta
junio de 1816", nos retrotrae a los orígenes, para ilustrar la magnitud de la
epopeya que condujo a la consolidación del Estado argentino que hoy conocemos. Este fue
el punto de partida real, muy poco auspicioso y muy diferente a las mitologías
grandilocuentes difundidas en nuestras aulas escolares.
Porque nosotros abordamos nuestra temática en estado embrionario,
cuando el Estado no era un Estado y la nación no era una nación, debemos manejar nuestro
vocabulario con mucho cuidado si es que nuestro discurso va a tener un significado
sustantivo. De ahí la importancia de comenzar con definiciones operacionales que
encorsetan nuestro pensamiento dentro de la lógica propia de la ciencia social
positivista. Este punto de partida metodológico, además, será un eje normativo que nos
permitirá recordar siempre la diferencia entre una política exterior diseñada para
servir al ciudadano, y una diseñada para servir a un Estado deshumanizado y hambriento de
poder (casi siempre a expensas de la gente).
La Argentina no siempre tuvo una política exterior
ciudadano-céntrica. En realidad, no la tuvo casi nunca hasta 1989. Pero como hemos visto,
esto no quiere decir que no se hayan cosechado grandes éxitos en períodos anteriores. La
lucha por la consolidación del Estado, que como dije culminó hacia 1881 con la firma del
tratado de límites con Chile y la conquista de la parte argentina de la Patagonia, fue
muchas veces cruel y sacrificó vidas, bienes y también valores morales, pero fue exitosa
en términos de los objetivos que se propuso, y además nos dio el punto de partida a
partir del cual podemos pensarnos a nosotros mismos como comunidad. La derrota del
indígena y el paraguayo no fue humanitaria ni loable, pero es irrevocable y es sólo a
partir de ella que ser "argentino" puede significar lo que hoy significa. Sin
esos sucesos no tendríamos identidad, de la misma manera en que nosotros, los argentinos
actuales, no existiríamos siquiera sin la conquista española de América y los
posteriores procesos inmigratorios que fueron forjando nuestra identidad actual.
No podemos ni queremos condonar crímenes de lesa humanidad, ni mucho
menos elevarlos al nivel de conductas deseables, pero tampoco podemos caer en la
mitología pueril que niega la obvia y cruel verdad de que los norteamericanos,
brasileños, chilenos y argentinos actuales existimos en parte, y somos como somos,
gracias a luchas como ésas. Describiendo esta secuencia dialéctica, Charles Tilly elevó
al nivel universal de la política y de la organización de las sociedades, un axioma
brillante: la guerra hizo al Estado y el Estado hizo la guerra.
Asumir estos hechos es propio de la madurez intelectual sin la cual no
conseguiremos ser un pueblo grande y maduro. Finalmente, una nación.Y este pueblo grande
y maduro, que como todos es hijo del pecado, está ahora en condiciones de contribuir a la
paz del planeta, y lo ha hecho ya desnuclearizando un continente con la política exterior
posmoderna adoptada a partir de 1989. Así son las paradojas propias de la condición
humana. El pecado original no inhabilita para la virtud futura, pero a eso ya lo sabían
Adán y Eva.
En esta materia seguiremos a C. Escudé, El realismo de los Estados comerciales: bases teóricas de la política exterior argentina bajo el presidente Menem, Buenos Aires, GEL, 1995, cap. 1.
Véase J.C. Piano y R. Olton, The International Relations Dictionary, New York, 1969.
W. Connor, Ethnonationalism, Princeton: Princeton University Press, 1994, se presentan cifras que demuestran que menos de un 10% de los países del mundo actual se ajustan a la definición tradicional del concepto de nación.
Rómulo Félix Menéndez, Las Conquistas Territoriales Argentina, Buenos Aires: Círculo Militar, 1982.
The Anchor Atlas of World History, Vol. II, Nueva York: Anchor Press/Doubleday, 1978, pág. 92.
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