• La búsqueda de entendimientos

La llegada del presidente general Agustín Pedro Justo (1932-1938), con Carlos Saavedra Lamas al frente del Ministerio de Relaciones Exteriores, implicó la búsqueda de relaciones estrechas con Gran Bretaña y de una política proteccionista respecto de Estados Unidos. Según Tulchin, esta política proteccionista de Justo respecto de las exportaciones norteamericanas procuró ser en realidad un instrumento de presión para lograr negociaciones en torno de un tratado comercial recíproco con Estados Unidos. (1)
    Conviene entonces situar estos intentos en el contexto de las relaciones bilaterales en su conjunto, las cuales estuvieron teñidas, en el plano político, por la rivalidad argentino-norteamericana en torno a las cuestiones interamericanas.  En efecto, durante la gestión de Agustín P. Justo, las posibilidades de acercamiento bilateral se vieron obstaculizadas por la persistencia de divergencias en temas sensibles de la agenda tales como el alcance de la Doctrina Monroe y de la intervención norteamericana en la región, la política comercial y la paz mundial.  Así, en septiembre de 1933, en ocasión de renovar su condición de miembro de la Sociedad de las Naciones, la Argentina reiteró sus objeciones a la Doctrina Monroe considerada como compromiso regional. (2)
    Por su parte, la polémica sobre intervención o no intervención volvió a estar sobre el tapete con motivo del estallido de la revolución popular de agosto de 1933 en Cuba, que derrocó la dictadura de Gerardo Machado, quien estaba en el poder desde 1925. Ante el temor de una posible intervención norteamericana en la isla, el gobierno argentino dejó expresamente sentada su postura antiintervencionista, aunque respondió con entusiasmo a la política de Franklin Delano Roosevelt de consultar a los diplomáticos latinoamericanos y respetar la soberanía cubana. (3) 
    En el tema de la paz mundial, la Argentina intentó retomar la iniciativa en los asuntos internacionales y un liderazgo a nivel regional a través del Pacto Antibélico o Pacto de no Agresión y Conciliación gestionado por el canciller del gobierno de Justo, Carlos Saavedra Lamas. El Pacto Antibélico estuvo abierto a la adhesión universal de las naciones y era un mecanismo de paz alternativo al esfuerzo norteamericano de panamericanizar los conflictos a través de la Comisión de Neutrales -formada por Estados Unidos, Colombia, Cuba, México y Uruguay- para solucionar la Guerra del Chaco desatada entre Bolivia y Paraguay. (4)
    El Pacto Antibélico de Saavedra Lamas pretendió coordinar los engranajes esenciales de la paz de cinco convenciones existentes: el Tratado Gondra de Conciliación (Chile, 1923), el pacto Briand-Kellogg (París, 1928), los Tratados Interamericanos de Conciliación y Arbitraje (Washington, 1929) y el Pacto de la Liga Covenant. Este pacto presentado por Saavedra Lamas, que recibió las adhesiones de los gobiernos de Brasil, Chile, Uruguay y Paraguay,  condenaba las "guerras de agresión", negaba asimismo la validez de las adquisiciones territoriales obtenidas por la fuerza y prohibía el derecho de intervención. (5)
    Saavedra Lamas procuró incluir la consideración de su proyecto de fortalecimiento de mecanismos pacíficos en la agenda de la Séptima Conferencia Internacional de Montevideo a celebrarse en diciembre de 1933, asegurándose así una nueva oportunidad para atacar la posición norteamericana sobre la intervención con el respaldo de los países de la región. Además, el canciller argentino gestionó contactos con personalidades chilenas y aseguró la firma del gobierno de Brasil y de otras cinco naciones. Con este tratado concreto, Saavedra Lamas se preparó para enfrentar en Montevideo al secretario de Estado norteamericano Cordell Hull.
    A medida que se acercaba la inauguración de la Conferencia de Montevideo (diciembre de 1933), Saavedra Lamas comenzó a considerar la real conveniencia de celebrarla. En su opinión, las tensiones engendradas por los disturbios políticos en Cuba y Uruguay y por las disputas fronterizas vinculadas a los territorios de Leticia y Chaco, parecían recomendar la conveniencia de aplazar la reunión panamericana. (6) De este modo, y cuando faltaban apenas cinco semanas para la Conferencia, Saavedra Lamas procuró interesar a los gobiernos de Brasil, Chile y Perú en un aplazamiento.
    En Washington también existieron serias reservas sobre la conveniencia de celebrar la Conferencia de Montevideo. El gobierno de Roosevelt no deseaba sufrir un revés en Montevideo. La aplicación de la “doctrina del buen vecino” en América Latina debía hacer frente a numerosos obstáculos: el nacionalismo económico, el rechazo al intervencionismo norteamericano y el generalizado resentimiento de los países latinoamericanos contra los Estados Unidos. (7)  
    No obstante estas reservas, el Secretario de Estado Cordell Hull resistió la tendencia de altos funcionarios de Washington y del canciller argentino de querer aplazar la Conferencia. Hull opinaba que a menos que la política del buen vecino demostrara su eficacia en el hemisferio occidental, no tendría ocasión de moderar tensiones en otras partes del mundo. El gobierno norteamericano debía retomar el liderazgo regional, y demostrarle a los países de la región que sus resentimientos hacia Estados Unidos podían ser superados. (8) Finalmente, el deseo de Hull de celebrar la conferencia se impuso y entre el 3 y el 26 de diciembre de 1933 tuvo lugar la Séptima Conferencia Internacional en Montevideo.
    Comprendiendo el sentido de la estrategia del canciller argentino y el resentimiento imperante en la región por las políticas comerciales y de intervención norteamericanas, Hull resolvió edificar su plan de acción en Montevideo en torno a dos resoluciones amplias: una atacaría el problema de las elevadas tarifas aduaneras y las restricciones al comercio; la otra recomendaría la ratificación universal del Pacto Antibélico de Saavedra Lamas y de los restantes instrumentos de paz. En lo concerniente a la política de intervención norteamericana, Hull estaba dispuesto a aceptar el punto de vista latinoamericano. (9)  
    En torno de los sensibles problemas de la recuperación económica y los mecanismos de paz, el secretario Hull persuadió al canciller Saavedra Lamas de patrocinar en forma conjunta las resoluciones presentadas. La estrategia de Hull surtió efecto, ya que ante la invitación del representante norteamericano, el Ministro de Relaciones Exteriores argentino respondió con entusiasmo: "Seremos las dos alas de la paloma de la paz, usted la económica y yo la política". (10)
    Saavedra Lamas cumplió con su promesa de cooperar con Hull. El 12 de diciembre de 1933 apoyó en forma entusiasta la propuesta norteamericana de llevar un amplio ataque contra las perjudiciales barreras comerciales y las elevadas tarifas aduaneras por medio de acuerdos comerciales recíprocos. En retribución, Hull respaldó el 15 la propuesta argentina de que cada delegación comprometiera a su gobierno a suscribir los cinco instrumentos existentes para la organización de la paz. Ambas resoluciones fueron aprobadas en forma unánime por los delegados ante la Conferencia de Montevideo. (11) 
    En los puntos críticos, susceptibles de acusar división, Saavedra Lamas mantuvo la palabra empeñada a Hull. Por ejemplo, cuando se trató la espinosa cuestión de la intervención, la delegación argentina dejó que fueran los representantes de otros países los que dirigieran sus ataques a los norteamericanos. Y cuando la delegación mexicana presentó un vasto programa sobre deudas y problemas monetarios, Saavedra Lamas estuvo junto a Hull en la posición de aplazar tal propuesta para una próxima conferencia. Asimismo, al no obtener de los delegados de la Conferencia el respaldo a su proposición de que los países limítrofes censuraran la Guerra del Chaco, el canciller argentino respaldó la resolución de Hull que recordaba a los gobiernos de Bolivia y Paraguay las obligaciones contraídas con el Pacto de la Sociedad de las Naciones y les solicitaba que arreglaran sus divergencias por la vía jurídica. (12)  
    La Séptima Conferencia Internacional de Montevideo fue en consecuencia la más exitosa de todas las conferencias panamericanas, en gran medida debido a la mutua actitud adoptada por las delegaciones argentina y norteamericana. Saavedra Lamas abandonó la tradicional actitud de oposición respecto de las propuestas norteamericanas por la de agente catalizador de las mismas. A cambio, obtuvo la receptividad de Washington a su Pacto Antibélico, la seguridad de Hull de que no habría intervención norteamericana en la región y un prometedor programa de reciprocidad bilateral. Además, el canciller argentino recibió el voto de su colega norteamericano para recibir el Premio Nobel de la Paz. (13)
    No obstante, la imagen de cordialidad y mutuas concesiones que caracterizó la gestión de las delegaciones argentina y norteamericana en la Conferencia de Montevideo de 1933 resultó tan sólo una máscara que ocultó la esencial rivalidad entre ambos países. Uno de los ámbitos donde se manifestó a las claras la competencia argentino-norteamericana fue el de las negociaciones que la diplomacia de una y otra nación llevaron a cabo para terminar la Guerra del Chaco (1932-1935) entre los gobiernos de Bolivia y Paraguay. Finalmente, se impuso el criterio argentino ya que la Conferencia de Paz se celebró en Buenos Aires y no en Washington.
    Otro ámbito de competencia bilateral fue la Conferencia Interamericana de diciembre de 1936 en Buenos Aires, donde tuvo lugar un verdadero duelo entre un Saavedra Lamas en el pináculo de su prestigio internacional y el secretario de Estado norteamericano Cordell Hull. En efecto, a principios de ese año, el presidente Roosevelt escribió una carta personal a su colega Justo, proponiéndole la reunión de una conferencia interamericana extraordinaria, con el objetivo de tratar los problemas del hemisferio, y sugiriendo que Buenos Aires fuera la sede de dicha reunión. Con esta iniciativa, el mandatario norteamericano procuró convertir a América en un bloque cerrado, protegido de la agresiva Italia de Mussolini y la recuperada Alemania nazi.
    Roosevelt estaba convencido, como muchos de sus colegas en la región, de que el evidente fracaso operativo de la Sociedad de las Naciones daba lugar a la necesidad de construir una liga americana, reeditando el viejo proyecto del Presidente uruguayo Baltasar Brum. Roosevelt obraba inspirado por su Secretario de Estado Cordell Hull, quien procuraba repetir la jugada de aparente acercamiento con la Argentina efectuada en Montevideo, proponiendo que Buenos Aires fuese sede de la conferencia panamericana. Alimentando el amor propio del gobierno argentino, las autoridades de Washington procuraban extinguir la actitud de oposición argentina a los proyectos norteamericanos. (14)
    Pero la aparente cooperación de la Conferencia de Montevideo entre los representantes argentinos y norteamericanos no se repetiría en Buenos Aires. A pesar de que la opinión pública y los medios de prensa porteños -excluyendo los nacionalistas y los germanófilos- recibieron con bombos y platillos la llegada del presidente Roosevelt a Buenos Aires para inaugurar la Conferencia, Cordell Hull se encontró con que la actitud de Saavedra Lamas ya no era la misma que la demostrada en la conferencia anterior. La actitud obstruccionista que asumiría el gobierno argentino estuvo vinculada a algunos hechos importantes ocurridos desde la reunión de Montevideo, tales como la firma del Tratado Roca-Runciman, que fortaleció la conexión anglo-argentina, y la imagen de prestigio internacional que poseía en ese momento Carlos Saavedra Lamas, quien había obtenido el Premio Nobel de la Paz y había sido triunfalmente recibido en la Sociedad de las Naciones. El canciller argentino, además, había logrado obstaculizar la influencia norteamericana en las tratativas de paz entre Bolivia y Paraguay. Era prácticamente imposible que la actitud de Saavedra Lamas fuera otra que de oposición a Hull. Las dos primeras propuestas del delegado norteamericano -compromiso obligatorio de asistencia recíproca en caso de ataque por una potencia no americana y un nuevo mecanismo interamericano para cumplir esa promesa- se oponían a la política exterior argentina de ese momento, identificada por los vínculos con Europa. Por su parte, la tercera propuesta de Hull (panamericanización de la legislación sobre neutralidad con el objetivo de mantener la región fuera del alcance de la guerra europea) consistía en una neutralidad aislacionista, que habría expuesto a la Argentina a pérdidas económicas dada la enorme dependencia argentina del mercado europeo. El gobierno argentino se pronunció por la neutralidad, pero no por la clase de neutralidad aislacionista propuesta por las autoridades norteamericanas, que implicaba para la Argentina una renuncia a sus tradicionales lazos con Europa. (15) 
    Al comienzo de las deliberaciones de la Conferencia, Hull introdujo un amplio plan que aseguraría la solidaridad interamericana frente a la guerra europea o en caso de amenaza a la seguridad continental. El plan del Secretario de Estado norteamericano comprendía tres proposiciones específicas: 1) consulta obligatoria entre los Estados americanos en caso de amenaza a la paz del hemisferio; 2) comité de consulta permanente de todos los ministros de relaciones exteriores para determinar la naturaleza de la acción común; 3) extensión a América Latina de los principios de neutralidad vigentes en Estados Unidos. (16)  
    Por su parte, Saavedra Lamas redactó su propio proyecto para el mantenimiento de la paz, que establecía: 1) estrecha cooperación interamericana con la Sociedad de las Naciones; 2) consulta únicamente para la negociación directa a través de los canales diplomáticos regulares; 3) no intervención absoluta, incluyendo la "intervención diplomática excesiva". La posición de Saavedra Lamas durante la Conferencia de Buenos Aires demostró la resistencia argentina a una organización regional extensiva, que en su óptica era como "crear dentro del mundo una gran isla de Robinson Crusoe”. Así pues, el canciller argentino y Premio Nobel de la Paz sostuvo la universalización de la organización de la paz frente a la idea norteamericana de un derecho internacional regional americano. (17)
    Una vez que el proyecto de Hull se dio a conocer, Saavedra Lamas arremetió contra él. Atacó el proyecto norteamericano de generar un organismo de consulta permanente entre los estados americanos como una tentativa de crear una versión panamericana de la Sociedad de las Naciones. El canciller argentino argumentó que este organismo se opondría a la Sociedad, la presencia de este organismo le otorgaría funciones políticas a la Unión Panamericana. Saavedra Lamas bombardeó también las sugerencias de Hull de consulta y colaboración obligatorias, argumentando que privarían a los estados americanos de su libertad de acción. Asimismo, se opuso a la difusión continental de los principios de neutralidad, que implicaban embargos de créditos y de armas. La propuesta norteamericana, en la opinión del ministro argentino, estaba en contradicción con la política de la Sociedad de las Naciones que permitía exportar armas a las naciones víctimas de la agresión. (18)  En síntesis, el canciller argentino se opuso en la Conferencia de Buenos Aires a toda propuesta de Hull. Sostuvo que sólo aceptaría principios de carácter universal, no restringidos a América, y siempre que los organismos dependiesen de la Sociedad de las Naciones, organismo que el gobierno de Estados Unidos percibía como inoperante para resolver la amenaza de las fuerzas totalitarias en Europa. (19)
    Como consecuencia de los ataques de Saavedra Lamas, la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz aprobó sólo una sombra de lo que era el proyecto original de Hull. El Convenio de Coordinación, Extensión y Cumplimiento de los Tratados Existentes entre los Estados Americanos firmado en la conferencia de Buenos Aires no ordenó en concreto ninguna acción ni creó ningún organismo permanente. Se limitó a hacer una referencia acerca de la política de neutralidad común como un objetivo deseable para los países americanos. Además, Saavedra Lamas le ganó la pulseada al representante norteamericano en otros dos aspectos importantes.
    En primer lugar, en el Convenio para Mantener, Preservar y Restablecer la Paz, Saavedra Lamas logró que sus colegas eliminaran toda mención a la agresión de una potencia no americana, como puede apreciarse en el contenido de su parte dispositiva, que dice lo siguiente:

“Art. 1º- En caso de verse amenazada la paz de las Repúblicas Americanas, y con el objeto de coordinar los esfuerzos para prevenir dicha guerra, cualquiera de los Gobiernos de las Repúblicas Americanas signatarias del Tratado de París de 1928, o del Tratado de No Agresión y de Conciliación de 1933, o de ambos, miembros o no de otras instituciones de paz, consultará con los demás Gobiernos de las Repúblicas Americanas y éstos, en tal caso, se consultarán entre sí para los efectos de procurar y adoptar fórmulas de cooperación pacifista.
Art. 2º- En caso de producirse una guerra, o un estado virtual de guerra entre países americanos, los Gobiernos de las Repúblicas Americanas representadas en esta Conferencia efectuarán, sin retardo, las consultas mutuas necesarias, a fin de cambiar ideas y de buscar dentro de las obligaciones emanadas de los Pactos ya citados y de las normas de la moral internacional, un procedimiento de colaboración pacifista; y, en caso de una guerra internacional fuera de América, que amenazare la paz de las Repúblicas Americanas, también procederán las consultas mencionadas para determinar la oportunidad y la medida en que los países signatarios, que así lo deseen, podrán eventualmente cooperar a una acción tendiente al mantenimiento de la paz continental”. (20) 

De acuerdo con Hull, la frase "que así lo deseen" fue una estratagema argentina destinada a desvirtuar la resolución. (21)  
    En el Protocolo Adicional Relativo a la No Intervención, nuevamente Saavedra Lamas logró imponer el criterio argentino, favorable a la no intervención. Dicho protocolo establecía: 

“Art.1º- Las Altas Partes Contratantes declaran inadmisible la intervención de cualquiera de ellas, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos interiores o exteriores de cualquiera otra de las partes.
La violación de las estipulaciones de este artículo dará lugar a una consulta mutua, a fin de cambiar ideas y buscar procedimientos de avenimiento pacifista”. (22)

No obstante, el hecho de que los Estados Unidos aceptaran este artículo era indicativo de que estaban de acuerdo con una interpretación más amplia del principio de no intervención, sin las reservas que habían hecho en Montevideo, aunque amparados por la expresión “cualquiera de ellas” que no excluía ciertas acciones colectivas. (23)
    También en el debate en torno a la Declaración sobre Solidaridad y Cooperación Interamericana la delegación argentina impuso sus criterios. El proyecto original del Tratado sobre Solidaridad, redactado por las naciones centroamericanas, incluía explícitamente un artículo previniendo el ataque extracontinental a cualquier país del hemisferio a través de la común reacción regional:

“Art. 2º- Todas las naciones americanas considerarán como agravio propio el que fuera inferido por naciones extracontinentales a los derechos de cualesquiera de ellas, debiendo originar aquel agravio una reacción uniforme y común. En ese evento, las cancillerías de América procederán a un acuerdo inmediato para determinar las medidas que la situación demande”. (24)

Ante la oposición de la delegación argentina, a este artículo 2º se le extirpó la alusión al ataque extracontinental y se agregó la referencia a los agravios inferidos por países del hemisferio, en obvia alusión al intervencionismo norteamericano en el área del Caribe. Tales cambios, impulsados por la diplomacia argentina, se pueden apreciar en la versión remozada que se presentó a la Primera Comisión, la cual decía:

“Art. 2º- Todas las naciones americanas considerarán como agravio propio el que fuera inferido por cualquier nación a los derechos de otra, debiendo en cada caso originarse un acuerdo o consulta entre las cancillerías a los efectos de determinar la actitud a asumir o, en su caso, las reglas para una neutralidad concertada”. (25)

A su vez, este artículo 2º modificado no fue del agrado de la delegación argentina. El asunto llevó a que debiera renunciarse al tratado y firmar sólo una declaración. Los argentinos finalmente aceptaron una cuarta versión del debatido artículo cuyo contenido y sentido desvirtuaban el espíritu del proyecto original. Esta última versión decía:

“Art. 2º- Que todo acto susceptible de perturbar la paz de América las afecta a todas y a cada una de ellas y justifica la iniciación de los procedimientos de consulta previstos en la Convención para el Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz, suscripta en esta Conferencia”. (26)

Otros párrafos de la declaración proclamaron como principios de la comunidad americana la proscripción de la conquista territorial, la condena de la intervención, la ilicitud del cobro compulsivo de las deudas y el sometimiento a la conciliación y al arbitraje.
    De esta manera, las alternativas de la conferencia y el desempeño de Saavedra Lamas convencieron al secretario Hull de que la Argentina no era un aliado confiable, factor que perturbó las relaciones interamericanas en años posteriores. Además, el gobierno norteamericano dio por supuesto un factor de reciprocidad en los documentos firmados: había aceptado el principio de no intervención en la creencia de que los latinoamericanos aceptaban el principio de la responsabilidad colectiva. Sin embargo los últimos no reconocieron ninguna obligación de reciprocidad. (27)  
    Como resultado, la opinión en Estados Unidos respecto de la actitud opositora argentina en la Conferencia de Buenos Aires tendió a polarizarse en dos tesis, igualmente erróneas según la opinión de Whitaker, respecto de lo que se dio en llamar “el problema argentino”. Una sostuvo que la actitud hostil del gobierno argentino hacia el panamericanismo no era representativa del conjunto de los argentinos. Si se les daba tiempo y oportunidad para expresarse, éstos presionarían sobre el gobierno, obligándolo a modificar su actitud hostil hacia Washington hasta convertirlo en un buen vecino. El tiempo demostró lo errado de este punto de vista. La otra tesis norteamericana señaló que el gobierno argentino respondía al nazifascismo. El autor citado sostiene que la evidencia documental publicada años más tarde demuestra que esta actitud oficial filonazifascista no comenzó en realidad hasta 1940 (incluso es polémica a partir de esta fecha). En el ínterin, el gobierno de Buenos Aires siguió una política tradicionalmente argentina, guiada por móviles enraizados en su identificación política, económica y cultural con Europa y lo hizo con el respaldo de la mayor parte del pueblo argentino.
    Como consecuencia de este criterio rector de la política exterior argentina, luego de 1936 sus representantes continuaron participando en las conferencias panamericanas, pero hacia 1943 el escaso compromiso de los mismos se reflejó en el hecho de que la Argentina había ratificado sólo cuatro de las cincuenta y seis convenciones y tratados adoptados hasta esa fecha, convirtiéndose en la mayor nación no ratificadora de todos los tiempos. (28)  
    Paralelamente, se realizaban gestiones comerciales que tendrían consecuencias sobre las relaciones económicas bilaterales. No obstante la actitud del gobierno de Justo de acercamiento a Londres -confirmada con la firma de los acuerdos Roca-Runciman (1933) y su renovación, el acuerdo Malbrán-Eden (1936)-, dicha gestión no cerró la puerta a la posibilidad de mejorar los vínculos comerciales con Washington. En julio de 1932, el canciller Saavedra Lamas sugirió al embajador norteamericano en Buenos Aires Robert W. Bliss que si Estados Unidos concedía reducir sus derechos aduaneros para algunos productos argentinos en 50%, la Argentina haría lo mismo con varios productos manufacturados norteamericanos. Probablemente el canciller argentino buscaba con este ofrecimiento mejorar el margen de maniobra de su país frente a la Conferencia de Ottawa, ya que no hubo petición formal a través de canales diplomáticos. (29)
    La victoria electoral del demócrata Franklin Delano Roosevelt en 1932 hizo que las autoridades argentinas tuvieran ciertas esperanzas. Pesaban en el gobierno argentino los buenos recuerdos de las bajas tarifas Underwood-Simmons, aprobadas en 1913 por otro líder demócrata, Woodrow Wilson, que habían colocado cerca de 90% de los productos argentinos en la lista libre de derechos aduaneros, incluyendo carne, lana y maíz, y reducido los de otros productos, como el caso de la semilla de lino. (30)
    Apenas  días después de la llegada de Roosevelt a la presidencia norteamericana -y con la misión Roca  en Londres- el gobierno de Justo lanzó una iniciativa con el objeto de mejorar los vínculos comerciales con Estados Unidos. Las autoridades de la Casa Rosada estimaron, utilizando argumentos de la diplomacia norteamericana, que el tratado de 1853 era obsoleto y no se adecuaba a la complicada realidad económica de la década de 1930. (31)  Durante el resto del año 1932 y 1933 se dieron una serie de contactos entre el canciller argentino Saavedra Lamas, el embajador argentino en Washington Felipe A. Espil y los representantes del Departamento de Estado, con el fin de negociar un acuerdo comercial recíproco. El 5 de octubre de 1933, Espil entregó un memorándum que señalaba la disposición de las autoridades argentinas a entablar negociaciones con sus pares norteamericanas a cambio de que el gobierno de Washington se aviniera a restablecer los índices aduaneros de las tarifas Underwood-Simmons de 1913, a modificar las restricciones sanitarias y de otro tipo y a otorgar mayores seguridades contra futuras medidas discriminatorias.
    El encargado de negocios norteamericano en Buenos Aires tuvo sospechas de que el canciller Saavedra Lamas intentaba atrapar a las autoridades norteamericanas con el arma de la reciprocidad. Pero el presidente Roosevelt y el Secretario de Estado Cordell Hull, abrumados por múltiples problemas internos y mundiales, no estuvieron dispuestos a seguir el juego propuesto por el canciller argentino. Deseaban proceder con mucha mayor lentitud y negociar con un contenido más amplio que el propuesto en el memorándum del embajador Espil. Hull planteó al embajador argentino la conveniencia de posponer los arreglos sobre reciprocidad comercial hasta que la Conferencia Económica Mundial primero, y la Conferencia Interamericana después, hubiesen liberado de trabas al comercio internacional. Y a pesar de que en el mes de julio de 1933 el Presidente Roosevelt aseguró a Espil que el gobierno norteamericano iniciaría conversaciones exploratorias con su colega argentino, lo concreto fue que el Departamento de Estado postergó en forma indefinida la propuesta del embajador Espil. (32)
    En el transcurso de las frustradas negociaciones por un acuerdo comercial bilateral, Cordell Hull manifestó su antipatía por el lobby de la carne en su país. A fines de 1936 Hull dijo a Saavedra Lamas que temía a "ciertos intereses (que podrían) promover en el Congreso una legislación en contra de nuestro propósito". (33) La causa del fracaso del gobierno de Justo en obtener de las autoridades de Washington un tratado comercial residió en la oposición de las fuerzas internas de las cuales dependía Roosevelt para apoyar su programa de desarrollo, que no admitirían el ingreso de los productos agropecuarios argentinos. Durante la década de 1930, los productores o farmers norteamericanos atravesaron una crítica situación económica tanto en el mercado interno como en el internacional. Su situación había empeorado notoriamente respecto de la década anterior. En el momento que el presidente Roosevelt asumió la presidencia norteamericana, los farmers estaban en una situación cercana al colapso debido a fuertes deudas personales, precios internos muy bajos, altos costos de producción, excedentes en algunas mercaderías y merma de las exportaciones. La situación en la región del Medio Oeste, productora de semillas de lino, maíz y ganado, fue particularmente crítica. La respuesta inicial de Roosevelt a través de su política del New Deal fue la de estabilizar los mercados internos para los productos agropecuarios a través del organismo llamado Administración de Ajuste Agrícola (Agricultural Adjustment Administration, AAA). (34)  
    Los reclamos argentinos en favor de un tratado comercial con Estados Unidos hallaron cierto eco en el presidente Roosevelt, en el secretario de Estado Cordell Hull y en los funcionarios latinoamericanos del Departamento de Estado, encabezados por Sumner Welles, partidarios de una política comercial liberal. Pero el lobby de los farmers presionó en el Congreso en contra de estos reclamos, y ni el Presidente Roosevelt ni las autoridades del Departamento de Estado procuraron pagar el costo político de enfrentar al Congreso.
    Durante las severas inundaciones de 1935 y 1936 que afectaron la producción agrícola norteamericana, el embajador argentino en Washington Espil intentó la colocación de maíz en Estados Unidos. Los miembros del Departamento de Comercio y de Estado aceptaron la propuesta argentina, pero el Departamento de Agricultura, sensible a los intereses de los farmers, se opuso tenazmente. Los constantes choques entre el Congreso y el Departamento de Agricultura en torno a una flexibilización de la política comercial norteamericana respecto de la Argentina hicieron que el Departamento de Estado, aún receptivo a las demandas argentinas, optara por esperar hasta el momento en que el gobierno norteamericano concluyera los acuerdos comerciales con los países industriales, que demostrarían a los agricultores estadounidenses las ventajas de una política comercial liberal. Este momento, tan deseado por las autoridades y los productores agropecuarios argentinos, en realidad nunca llegó. Las necesidades de los productores argentinos sólo podrían haber sido satisfechas si el gobierno norteamericano hubiera dado la espalda a las presiones de los farmers, afectando el programa de desarrollo granjero y comprometiendo una fuerte presencia del Presidente Roosevelt en el Congreso y en el proceso burocrático de formulación de políticas. Pero esta alternativa tenía un costo político interno tan alto que la hacía imposible. 
    En definitiva, entre 1934 y 1941 una serie de obstáculos en las relaciones argentino-norteamericanas como la sanción de la Tarifa Hawley-Smoot, los efectos del control de cambios en el intercambio bilateral, las dificultades económicas norteamericanas y el poder político de los Estados granjeros –principalmente, los ubicados en el Medio Oeste norteamericano- frustraron los intentos por resolver los problemas comerciales. (35) 
    Asimismo, los obstáculos existentes entre la Argentina y Estados Unidos para cerrar un acuerdo comercial bilateral fueron muy bien aprovechados por los rivales comerciales de Estados Unidos en el mercado argentino, principalmente, Gran Bretaña y Alemania. Durante la década de 1930, mientras las exportaciones norteamericanas declinaron hasta llegar a cifras anteriores a la Primera Guerra Mundial, las naciones que habían firmado acuerdos comerciales bilaterales con la Argentina recobraron rápidamente su posición comercial anterior a la depresión. Este fue claramente el caso de Inglaterra, que en 1931 recobró su posición de liderazgo en las importaciones argentinas y retuvo hasta el estallido de la guerra dicha superioridad. Asimismo, cobraron importancia las importaciones argentinas de productos manufacturados provenientes de Alemania, particularmente maquinaria y vehículos, hierro y artículos de hierro manufacturado, papel y cartón y productos químicos y farmacéuticos. (36)  
    Recién en agosto de 1939, exactamente ocho días antes de la invasión de Polonia que hizo estallar la Segunda Guerra Mundial, el Departamento de Estado norteamericano hizo el anuncio formal de su intención de negociar su propio acuerdo bilateral con el gobierno argentino. La propuesta de Washington incluyó concesiones comerciales respecto de una variedad de productos argentinos pero excluyó de las mismas a las carnes enfriadas. Las negociaciones para cerrar este convenio propuesto por la Casa Blanca prosiguieron hasta enero de 1940, pero sin éxito.
    En el comunicado conjunto referente a la suspensión de las negociaciones entre los gobiernos de Washington y Buenos Aires, las autoridades norteamericanas subrayaron la falta de disposición argentina para aceptar la proposición de Estados Unidos de cupos aduaneros para productos tales como la semilla de lino y las carnes envasadas. Los negociadores norteamericanos se sintieron impulsados a proteger a sus productores, mientras que los argentinos objetaron esta limitación pensando en la probable expansión de sus exportaciones. Pero detrás de las razones oficiales del fracaso de las negociaciones se ocultaron las divergencias existentes entre las filosofías comerciales básicas de la Argentina y Estados Unidos y la incertidumbre financiera derivada de los desequilibrios generados por la guerra. (37)  
    En síntesis, los altibajos en el comportamiento del comercio argentino-norteamericano evidenciaron la  insuficiencia del tratado de 1853. Los gobiernos de uno y otro país se embarcaron en una lógica de competencia económica y mutua discriminación, que impidió el logro de un intercambio comercial estable. La incompatibilidad económica entre la Argentina y Estados Unidos, sumada a la creciente amenaza proveniente de las potencias totalitarias durante la década de 1930, tuvo efectos que fueron más allá de la arena económica: dificultó la búsqueda de bases políticas para la seguridad hemisférica por parte de los líderes panamericanos. (38)

• NOTAS

1. Joseph S. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza, Buenos Aires, Planeta, 1990, p. 143.

2. Alexander Weddell, embajador en la Argentina, al secretario de Estado, 28 de septiembre de 1933, National Archives, Department of State, 500.C001/817, cit. por H.F. Peterson, II, op. cit., p. 102. 

3. Ministerio de Relaciones Exteriores argentino al Departamento de Estado, 8 de septiembre de 1933, FRUS, 1933, V, p. 409, cit. en ibid., II, p. 102. 

4. Ver al respecto Alberto Conil Paz y Gustavo Ferrari, Política exterior argentina, 1930-1962, Buenos Aires, Huemul, 1964, pp. 39-45. 

5. Ver texto del Pacto Antibélico o Pacto de No Agresión y Conciliación citado en La Nación, 10 de octubre de 1933, p. 1; en Carlos Alberto Silva, La política internacional de la Nación Argentina, Buenos Aires, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1946, pp. 272-275; y en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria presentada al Honorable Congreso Nacional correspondiente al período 1933-1934, Primera parte: Relaciones Exteriores, Anexo A: Política internacional, Buenos Aires, Kraft, 1934, pp. 176-194.

6. Weddell a Hull, 28 de octubre de 1933, FRUS, 1933, IV, 34, cit. por H.F. Peterson, op. cit., II, p. 104. 

7. Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, Nueva York, 1948, volumen I, 308-309, cit. en ibid., II, p. 104. 

8. C. Hull, op. cit., I, pp. 317-318, cit. en ibid., II, pp. 104-105. 

9. C. Hull, op. cit., I, pp. 318-324, cit. en ibid., II, p. 105.

10. C. Hull, op. cit., I, pp. 327-329; memorándum de las conversaciones entre el secretario y miembros de diversas delegaciones, sin fecha, FRUS, 1933, IV, 178-182, cit. en ibid., II, p. 105. 

11. Séptima Conferencia Internacional de los Estados Americanos, Minutes and Antecedentes with General Index, cap. I, 20-23; cap. IX, 90-92; C. Hull, op. cit., I, pp. 331-333; Departamento de Estado, Report of the Delegates of the United States of America to the Seventh International Conference of American States, pp. 7-10, 54-57, 195-198, cit. en ibid., II, p. 106. 

12. Minutes and Antecedents, cap. II, 107-115, 121-122, C. Hull, op. cit, I, pp. 333-336, fuentes citadas en ibid., II, p. 106. 

13. Ibid., II, pp. 106-107. Ver también Miguel Angel Scenna, ¿Cómo fueron las relaciones argentino-norteamericanas?, Buenos Aires, Plus Ultra, 1970, pp. 148-149.

14. M.A. Scenna, op. cit., pp. 153-154.

15. M.A. Scenna, op. cit., p. 154; Arthur P. Whitaker, La Argentina y los Estados Unidos, Buenos Aires, Proceso, 1956, p. 125. 

16. El Departamento de Estado publicó el texto del plan. Ver Press Releases, XV, 12 de diciembre de 1936, Nº 375; C. Hull, op. cit., I, pp. 498-500, cit. por H.F. Peterson, op. cit., II, p. 114.

17. Draft of a Convention for the Maintenance of Peace, pp. 1-16. El canciller Saavedra Lamas expuso en extenso su propuesta en su obra titulada La Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz (celebrada en Buenos Aires, del 1º al 23 de diciembre de 1936), Buenos Aires, 1938, fuentes citadas por H.F. Peterson, op. cit., II, p. 114; A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 51. 

18. C. Saavedra Lamas, La Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz, op. cit., pp. 115, 135-136, 159-166, 199, 283-288, 327, 426, 734-736, cit. por H.F. Peterson, op. cit., II, p. 115. 

19. M.A. Scenna, op. cit., p. 156.

20. Texto de los artículos 1º y 2º de la parte dispositiva de la Convención sobre Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz, cit. por A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 53. 

21. Ibid., p. 53.

22. Texto del artículo 1º del Protocolo Adicional Relativo a la No Intervención, citado en ibid., p. 54 y por M.A. Scenna, op. cit., p. 156.

23. Gordon Connell-Smith, Los Estados Unidos y la América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 1977, p. 196.

24. Artículo 2º del proyecto original del Tratado sobre Solidaridad y Cooperación Interamericana, presentado por las naciones centroamericanas, citado por A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 54. 

25. Artículo 2º modificado, citado en ibid., p. 55. 

26. Cuarta versión modificada del artículo 2º citado en las dos notas anteriores, aprobado por la delegación argentina, y citado en ibid., p. 56. 

27. G. Connell-Smith, op. cit., pp. 196-197.

28. A.P. Whitaker, op. cit., pp. 126-127.

29. D.R. Sweet, op. cit., p. 203.

30. Los benéficos efectos de las tarifas Underwood-Simmons no tardaron en manifestarse en la balanza comercial argentino-norteamericana, ya que las exportaciones argentinas a Estados Unidos se duplicaron en el año fiscal de 1914 respecto de los niveles de 1913. El producto que registró un crecimiento espectacular en este sentido fue el de la carne congelada, cuyo volumen pasó de 7.161.000 libras en 1913 a 132.806.000 libras. Ver al respecto D.R. Sweet, op. cit., p. 19.

31. Bliss al Departamento de Estado, 20 de septiembre de 1927, FRUS, 1927, 1, 421-422, cit. por H.F.  Peterson, II, op. cit., p. 79.

32. FRUS, 1933, IV, pp. 510-511, 642-643, 650, 661-681; Memorándum del Secretario de Estado interino, 12 de julio de 1933, FRUS, 1933, IV, p. 646, fuentes citadas en ibid., II, pp. 79-80.

33. FRUS, 1936, V, cit. por J.A. Tulchin, op. cit., p. 143. 

34. Benedict, Can We Solve the Farm Problem? An Analysis of Federal Aid to Agriculture, New York, The Twentieth Century Fund, 1955, pp. 227-231; Theodore Saloutos and John D. Hicks, Agricultural Discontent in the Middle West, Madison, University of Winconsin Press, 1951, pp. 435-470; Theodore Saloutos, "The New Deal and Farm Policy in the Great Plains", Agricultural History, Vol. XLIII, Nº 3, July 1969, pp. 345-347; Leonard J. Arrington, “Western Agriculture and the New Deal”, Agricultural History, Vol. XLIV, Nº 4, October 1970, p. 352, fuentes citadas por D.R. Sweet, op. cit., pp. 195-196.

35. J.A. Tulchin, op. cit., pp. 144-148 y D.R. Sweet, op. cit., p. 216. 

36. Cámara de Comercio de los Estados Unidos en la República Argentina, Trade Relations between Argentina and the United States of America, pp. 40-41, 44-45, 80-81, cit. por H.F. Peterson, II, op. cit., p. 82. 

37. Ibid., II, pp. 82-83. Peterson cita las siguientes fuentes: Departamento de Estado, Bulletin, II, 13 de enero de 1940, 42. Para las observaciones efectuadas por el embajador Armour, ver el despacho que éste envió al Secretario de Estado, 29 de enero de 1940, FRUS, 1939, V, 294-302. Para la declaración oficial argentina acerca de la terminación de las negociaciones, ver The New York Times, 14 de enero de 1940. Ibid., II, p. 82.

38. Ibid., II, p. 83.

Aclaración: Las obras citadas (op. cit.) que no se mencionan explícitamente en este listado de citas, se encuentran en las páginas inmediatamente anteriores. Para ello, haga un click en el botón "Anterior". También puede utilizar la opción "Búsqueda" , ingresando el nombre del autor de las obras respecto de las cuales se requiere información.

© 2000. Todos los derechos reservados.
Este sitio está resguardado por las leyes internacionales de copyright y propiedad intelectual. El presente material podrá ser utilizado con fines estrictamente académicos citando en forma explícita la obra y sus autores. Cualquier otro uso deberá contar con la autorización por escrito de los autores.