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Conclusión
Las
implicancias de las relaciones económicas de la Argentina con Gran Bretaña y
Estados Unidos en un período tan significativo del desarrollo económico y político
de nuestro país han sido evaluadas desde diferentes perspectivas. Este trabajo
no pretende ser exhaustivo en esta materia, sino sólo recoger aquí algunas de
ellas.
En
principio, en cuanto a las relaciones anglo-argentinas, es necesario aclarar que
las mismas han sido objeto de múltiples caracterizaciones. La misma divergencia
de interpretaciones respecto de este tema, más allá de la relativa validez de
cada una de ellas, es un significativo indicio de su complejidad.
Así,
las interpretaciones revisionistas y anti-imperialistas de la historiografía
argentina se nutrieron de la llamada "teoría de la dependencia", y
caracterizaron a la Argentina primario-exportadora de fines del siglo XIX y
principios del XX como "sexto dominio" o "colonia honorífica"
de Gran Bretaña. (1)
Dichas caracterizaciones parten del ampliamente aceptado supuesto de que un
sistema económico desigual ha definido el balance de poder entre estos dos países
durante el siglo XIX y buena parte del siglo XX. Hasta la Segunda Guerra
Mundial, Gran Bretaña dominó la economía argentina con inversiones en
servicios públicos, ferrocarriles, bancos y finanzas, seguros, navegación,
comunicaciones, la industria de la carne y el comercio de venta al público.
Dada esta omnipresencia británica, es lógico asumir que la Argentina debió
haber experimentado una "anglicanización" de su vida económica y política.
Al
respecto, es preciso reconocer que los nuevos conocimientos aportados por los
registros públicos y privados de la Cámara de Comercio Británica en la
Argentina han otorgado cierto grado de mérito al enfoque de la dependencia y
sus variantes en autores argentinos. Pero, al mismo tiempo, esta Cámara
representó intereses de las empresas británicas en el Río de la Plata muy
heterogéneos entre sí. En la lista de sus miembros figuraron importadores,
manufactureros locales y vendedores al por menor, estancieros y directores de
servicios públicos. Dado este amplio rango de intereses, la Cámara reflejó,
en forma por momentos sorprendente, opiniones divergentes acerca de las
relaciones comerciales anglo-argentinas. Además, los agentes oficiales de esa
entidad, tales como Sir Herbert Gibson, estuvieron extremadamente bien
informados acerca de las complejidades y misterios de la realidad política y
económica argentina. Los papeles privados de Gibson han captado una dimensión
de las relaciones comerciales anglo-argentinas que no puede ser obtenida por
medio de los informes del Foreign Office.
Tomadas en su conjunto, estas fuentes ilustran la heterogénea naturaleza
de la apuesta económica británica en la Argentina. También arrojan valiosas
pistas acerca del modo en que los intereses británicos variaron a lo largo del
tiempo.
Como
sostiene Goodwin, el amplio espectro de puntos de vista que emana de dichas
fuentes ofrece un correctivo sumamente útil para dejar de lado percepciones
excesivamente uniformes acerca de los motivos, deseos, objetivos y temores de
los hombres de negocios británicos en el Río de la Plata que, alimentadas en
la teoría de la dependencia, han resultado simplistas y distorsionadas. De este
modo, una serie de investigaciones respecto de las relaciones anglo-argentinas
han generado importantes interrogantes acerca de la adecuación del enfoque
dependentista para explicar la complejidad de dichas relaciones. (2)
En
primer lugar, resulta inevitable definir con mayor rigor las características de
la hegemonía británica antes de 1914. Londres fue el centro financiero
internacional pero
Skupch aclara que la economía del Reino Unido estuvo ligada más que la
de ningún otro país desarrollado a la economía internacional.
A diferencia de su evidente supremacía en el comercio de rubros
"invisibles" (fletes, créditos financieros), en el rubro de productos
"visibles", la economía británica se volvió crecientemente
dependiente de los productos primarios del exterior, al contrario de lo que
sucedió con los países de la "segunda revolución industrial"
(Estados Unidos, Francia, Alemania, etc.), que sustituyeron importaciones hacia
fines del siglo XIX. El Reino Unido, protagonista de la "primera revolución
industrial" hacia mediados del siglo XVIII, se convirtió, a lo largo de la
centuria siguiente, en un importador de materias primas y alimentos. Esta
creciente dependencia británica del exterior se hizo evidente a partir de la
segunda mitad del siglo XIX, al abolirse la protección a la agricultura. Ya en
la década de 1870, Inglaterra importó la mitad del total consumido de trigo y
harina y comenzó a importar carnes. Es en este peculiar contexto en el que hay
que tomar en cuenta la importancia de la Argentina como proveedora de estas
materias primas vitales –particularmente, de carne- al mercado británico.
A
la vez resulta relevante revisar la tan arraigada idea de una economía
argentina (periférica) unilateralmente dependiente de la británica
(desarrollada o central). No puede
dejar de reconocerse que una economía periférica, exportadora y abierta como
la de la Argentina en el siglo XIX fue particularmente vulnerable a las
oscilaciones del mercado financiero internacional (particularmente el de
Londres), como lo demostraron las recurrentes crisis de 1876, 1890, y 1930. Pero
las cifras demuestran que desde el punto de vista comercial, la relación económica
entre la Argentina e Inglaterra no fue tan unilateral como sostienen los
partidarios del enfoque dependentista.
Es
innegable, como afirman éstos, que las exportaciones argentinas de carnes
tuvieron una fuerte dependencia del mercado británico. En 1929, el 99% de la
carne enfriada argentina, el 54% de la congelada, el 76% del total de las
exportaciones de carne, el 34% de las de trigo y el 10% de las de maíz tuvieron
por destino el Reino Unido. Pero también es igualmente innegable que para Gran
Bretaña estas exportaciones argentinas representaron el 40% del consumo inglés
de carne, el 85% del de lino, el 24% del de trigo y el 75% del de maíz. (3)
De acuerdo con Skupch, la Argentina fue el mercado más importante de América
Latina para Gran Bretaña, absorbiendo en 1913 y 1927, el 44% y el 46% de sus
exportaciones a esta región, respectivamente. (4)
Como
señala O'Connell, el abastecimiento de carnes argentinas resultó crucial para
el Reino Unido a tal punto que éste, a diferencia de Estados Unidos, decidió
mantener las puertas abiertas a las mismas aun a riesgo de contagiar la fiebre
aftosa a sus propios planteles ganaderos. Es más, los funcionarios del
Ministerio de Agricultura y Pesca británico solicitaron al Foreign Office que
recomendara al embajador Robertson no excederse en el uso de la amenaza del
embargo a las carnes argentinas, porque "habría dificultades obvias en
repentinamente privar a los consumidores británicos de la mitad de su
abastecimiento normal de carne". (5)
En consecuencia, el gobierno británico no siguió los pasos del norteamericano
respecto del embargo de carnes refrigeradas argentinas, precisamente por su
enorme dependencia de éstas.
Por
otro lado, un examen cuidadoso de la composición de las exportaciones
argentinas revela, como sostiene Díaz Alejandro, una remarcable capacidad y
flexibilidad para responder a las sucesivas oportunidades que ofreció el
mercado internacional, al menos hasta 1930. Esta relativa flexibilidad se
mantuvo en la medida en que los países industrializados fueron capaces de
mantener sus tasas de crecimiento y su compromiso con el libre mercado.
Como
ejemplo de dicha flexibilidad de la economía argentina, cabe mencionar que, en
1837, dos tercios del total del valor de las exportaciones que salieron del
puerto de Buenos Aires estaban representados por cueros, 9% de las mismas por
tasajo y 7 % por lana. Luego de 1840, las exportaciones del último producto
crecieron rápidamente de menos de 2000 toneladas a 66.000 toneladas en 1870 y
237.000 toneladas en 1899. Entre 1875 y 1879 el valor de las exportaciones de
lana argentina representó la mitad del total. Más tarde, las crecientes
necesidades alimenticias del mercado europeo, sumadas a la expansión de la red
ferroviaria en la Argentina, estimularon el rápido ascenso de las exportaciones
de cereales a partir de 1880. Entre 1880 y 1900 las exportaciones de granos
ascendieron de prácticamente cero a varios millones de toneladas, y luego de
1900, las exportaciones de carne enfriada y congelada comenzaron a cobrar
creciente importancia. (6)
La
tradicional idea de una economía argentina exclusivamente dependiente de su
comercio con el Reino Unido se deriva erróneamente de la extrapolación de la
situación del comercio de carnes a la del conjunto del comercio exterior. No
obstante, incluso en este caso, si bien Gran Bretaña absorbió más del 99% de
las exportaciones argentinas de carne enfriada, éstas representaron, entre 1925
y 1929, sólo el 7,5% del total del conjunto de las exportaciones. Por su parte,
las ventas de carnes congeladas sólo significaron el 3,3% del volumen total,
mientras que rubros provenientes del comercio de granos como el trigo, el maíz
y las semillas de lino representaron, respectivamente, el 22,2%, el 18,5% y el
12,2% del total de las exportaciones.
Además, en términos de ingresos aduaneros, la Argentina obtuvo de la
venta de carne enfriada menos del 10% del total de sus entradas de divisas,
alrededor de 15 millones de libras por año antes de la Depresión. (7)
Asimismo,
de acuerdo con los datos presentados por Díaz Alejandro, ciertos productos de
exportación mostraron un patrón de comportamiento más diversificado y menos
ligado al mercado británico que el de las carnes enfriada y congelada. De este
modo, las exportaciones de cueros y pieles argentinos en 1929 tuvieron como los
dos principales clientes a Estados Unidos (44% de las exportaciones argentinas)
y Alemania (21%). Si tomamos los casos
de la lana, el trigo, el maíz y la semilla de lino la diversificación de las
exportaciones argentinas en términos de mercados de colocación fue aún mayor.
En 1929, Alemania adquirió 23% de las exportaciones de lana, el Reino Unido 18%
y Bélgica 17%. En el caso del trigo y para ese mismo año, el Reino Unido
absorbió 34% de las exportaciones de trigo, Bélgica 14% y Holanda 11%. Para el
maíz, Bélgica importó 16%, Italia 11% y Francia 10%; y en el caso de la
semilla de lino, Estados Unidos adquirió en 1929 35% de las exportaciones
argentinas, Holanda 23% y el Reino Unido tan sólo 10%. (8)
En
el caso de las importaciones argentinas, Díaz Alejandro sostiene que la economía
argentina se benefició de la aguda competencia entre los países industriales.
La presencia del capital británico sufrió embates del capital norteamericano
(cuyo avance fue arrollador en rubros tales como automóviles y maquinarias agrícolas,
donde los británicos no pudieron ofrecer resistencia) y de los capitales alemán
y francés (en ítems tales como maquinarias agrícolas, armamentos, servicios
eléctricos e incluso en un bastión tradicional británico como el
ferrocarril). En síntesis, la economía exportadora argentina mostró un
panorama comercial bastante diversificado, que fue señal de su exitosa
adaptabilidad a las necesidades de los mercados externos, hasta la crisis de
1929-1930.
No
obstante este comportamiento diversificado del comercio exterior argentino, en
algunos de sus rubros -como el ganadero y, especialmente, aquel vinculado a la
producción y comercialización del chilled beef o carne enfriada- se apostó al mantenimiento del vínculo
con Gran Bretaña, principal mercado de colocación para este producto. En otras
palabras, la apuesta probritánica de los ganaderos y del gobierno argentino fue
una decisión que reflejó los poderosos intereses de la Sociedad Rural y la
realidad del comercio de carnes argentino, pero no la del conjunto del comercio
exterior, más diversificada. Como
sostienen Fodor y O'Connell, la dependencia de la Argentina de la suerte económica
de Gran Bretaña fue la consecuencia de la identificación del comercio de carne
enfriada como el interés nacional prioritario. (9)
Sin embargo, la dependencia de la Argentina respecto de Gran Bretaña se limitó
al comercio de carnes. Como hemos visto, el comercio de granos tuvo mercados
alternativos al británico y estuvo monopolizado por empresas multinacionales no
británicas.
En
concordancia con los argumentos expuestos, Roger Gravil y Rory Miller también
denuncian la falencia del enfoque dependentista de plantear una suerte de
omnipresencia británica en el conjunto del comercio exterior argentino, pasando
por alto las características distintivas del comercio de carnes y de granos
argentinos. Para ambos autores las compañías exportadoras de granos fueron
tempranos ejemplos de empresas multinacionales, donde la presencia británica
fue mucho más débil que en el caso de los frigoríficos. Es más, las
diferencias de estructura entre el comercio argentino de granos y el de carnes
llevaron a que la política de listas negras, empleada por el gobierno británico
contra la presencia alemana en la Argentina, tuviera diferentes resultados en
uno y otro caso: exitosa en el comercio de granos (donde la presencia alemana
superó a la británica), y contraproducente en el caso del de carnes (donde
Gran Bretaña tuvo un claro predominio y donde, además, su competidor fue,
paradójicamente su aliado en la guerra, Estados Unidos). (10)
Junto
a la presencia imperial británica, constante a lo largo de la historia
argentina, otro elemento de análisis crucial en los autores nacionalistas o
antiimperialistas argentinos vinculados al enfoque dependentista es la
caracterización de la élite o sector dominante como una "oligarquía
anti-nacional" dependiente del imperialismo británico. Autores como Raúl
Scalabrini Ortiz y José María Rosa perciben esta dependencia como el producto
de la interacción entre un poder imperial y una élite dependiente que acepta
dicho poder.
En efecto, este fenómeno existió, pues se trató de una élite
ganadera que "decidió" ser dependiente respecto de la economía británica,
ante el cierre de los mercados norteamericano y europeo. Existió una
"decisión consciente de ser dependiente" de los gobiernos y ganaderos
argentinos respecto de Gran Bretaña, decisión vinculada a
dos tendencias de poderosa presencia en la mentalidad de los círculos
dirigentes argentinos de la época: la creencia en la perdurabilidad del vínculo
comercial argentino-británico y la
tendencia al desafío respecto del gobierno de Estados Unidos.
La tendencia filo-británica llevó a la Argentina a apostar todas sus
cartas de negociación a un vínculo que ya en la década de 1920 mostraba síntomas
de decadencia. Incluso esta actitud le permitió al Reino Unido obtener
concesiones que a largo plazo debilitaron la posición comercial argentina en el
mundo. A la vez, la tendencia a desafiar a Estados Unidos -país en franco
ascenso- privó al mercado argentino de un socio esencial para su futuro económico.
Ambas
tendencias eran reflejo, entre otros muchos ejemplos, de la lectura equivocada
que a partir de fines de 1926 los ganaderos y las autoridades argentinas
hicieron respecto del embargo norteamericano de carnes refrigeradas y de la
actitud británica de seguir comprando carnes aun a riesgo de estar infectadas
con aftosa. O'Connell se refiere a este doble error argentino de la siguiente
manera:
“En
la Argentina el embargo norteamericano fue exclusivamente interpretado como un
procedimiento proteccionista. (...) existió (en realidad) una genuina razón
sanitaria de base científica para la aplicación del embargo, aunque éste
fuera conveniente para los intereses proteccionistas. Las autoridades británicas,
en posesión de las mismas pruebas científicas (que las norteamericanas), se
negaron a poner en práctica un embargo similar sólo por el temor a sus efectos
sobre el costo de vida. La amenaza de un posible embargo, no obstante, fue
eficazmente utilizada para negociar concesiones por parte de la Argentina. Al
negarse a reconocer la base científica del embargo, los productores y las
autoridades argentinos sólo mucho después y con gran retraso han tomado
medidas para combatir la enfermedad, con lo que se colocó a la política
comercial del país en una posición muy débil”. (11)
Como
sostienen Fodor y O'Connell, la poderosa presión de los sectores ganaderos
involucrados en la comercialización de la carne -básicamente, los
invernadores- hizo que los sucesivos gobiernos argentinos reflejasen los
intereses de este sector e identificasen el comercio de carne enfriada con el
"interés nacional", aun mucho después de que este producto dejara de
ser un camino para la expansión de la economía argentina. (12)
La estrecha vinculación entre la élite terrateniente-exportadora argentina y
los agentes económicos y políticos británicos fue descripta por David Rock de
la siguiente manera:
“…
existía una estrecha complementariedad de intereses entre los sectores más
poderosos de la élite (argentina) y los comerciantes e inversores británicos.
Esto no significa que no hubiera por momentos discrepancias y conflictos entre
ellos; pero lo que se cuestionaba en tales casos no era la relación en sí
misma, sino la distribución de los beneficios. (...) Pero la élite
terrateniente no cuestionaba, en principio, ni las propiedades extranjeras, ni
el control extranjero de importantes sectores de la economía o la transferencia
de una parte de la riqueza del país al exterior por las compañías
extranjeras. Esto era aceptado como algo necesario para garantizar las
inversiones futuras, que eran el objetivo básico y primario”. (13)
Sin
embargo, tanto David Rock, como Peter Smith, Rory Miller y Ricardo M. Ortiz
cuestionan, en sus respectivos trabajos, la caracterización dependentista de
una élite ganadera argentina totalmente subordinada a los intereses británicos.
Como sostienen Smith y Miller, el hecho de que los ganaderos argentinos
(representados en la Sociedad Rural) tuvieran intereses comunes con los frigoríficos
británicos instalados en la Argentina no implicó que los primeros compartiesen
la preocupación de los últimos respecto de la competencia con las firmas
frigoríficas norteamericanas, la que tuvo lugar durante las tres guerras de las
carnes. Por el contrario, los ganaderos locales, fervientes partidarios del laissez
faire, se vieron inicialmente beneficiados por la situación de competencia
anglo-norteamericana al recibir buenos precios de los frigoríficos
norteamericanos. (14)
En coincidencia con los autores mencionados, Ortiz señala que los ganaderos
argentinos exhibieron, durante los años de las guerras de las carnes, un tono
de amarga crítica al monopolio anglo-argentino en la industria frigorífica y
de profunda esperanza en las actividades de las empresas norteamericanas. Esta
última se reflejó en las propias palabras del Ministro de Agricultura
argentino, quien expresó que "la acción de los frigoríficos
norteamericanos, lejos de perjudicar los intereses de nuestra industria
ganadera, los ha favorecido, desde que ha provocado una gran valorización en el
precio de nuestras vacas y novillos (...)". (15)
Esta opinión contó con el respaldo de la mayoría de los ganaderos
argentinos quienes, según Ortiz, tuvieron además la cándida percepción de
que el capital británico presentaría una férrea resistencia al avance
norteamericano en la industria frigorífica, y que en esa titánica lucha, los
capitales norteamericanos y británicos se despedazarían en favor del ganadero
criollo.
En
consecuencia, puede afirmarse que la actitud de los ganaderos argentinos fue
esencialmente pragmática, adaptándose a los cambios de coyuntura. Así, la
Sociedad Rural pasó de una actitud de pragmática neutralidad frente a la
primera y segunda guerra de carnes entre frigoríficos británicos y
norteamericanos, a causa de que la competencia anglo-norteamericana benefició
inicialmente a los ganaderos, a un perfil claramente pro-británico (y
anti-norteamericano) desde 1927, reflejado en el lema "comprar a quien nos
compra" y motivado por el crecimiento del proteccionismo norteamericano y
europeo que afectaba a las exportaciones argentinas.
A
la vez, respecto del Pacto D'Abernon, percibido por los autores dependentistas
como el prolegómeno de la actitud "entreguista" de la élite
argentina en el polémico Pacto Roca-Runciman de la década de 1930, Goodwin Jr.
y Ferrer Jr. demuestran que el acuerdo Oyhanarte-D'Abernon tuvo interesantes móviles
de política interna que el enfoque dependentista pasa por alto. Es cierto que,
como sostiene dicho enfoque, este pacto reflejó la estrecha vinculación entre
los ganaderos y el mercado británico. Pero, como señalan Goodwin Jr. y Ferrer
Jr., el Pacto D'Abernon también puede ser visto como el producto de la
habilidad política de Yrigoyen quien, a cambio de un gesto amistoso hacia
Londres sin costos políticos internos (pues el Senado rechazó dicho pacto),
logró una mejoría de su imagen en el Reino Unido, objetivo clave para obtener,
a su vez, un empréstito del mercado londiense.
Otro
punto que debe aclararse es la clásica imagen, tan cara al enfoque
dependentista y/o nacionalista, según la cual el gobierno británico presionó
ante las autoridades argentinas en favor de los intereses particulares de sus
residentes en la Argentina. En este caso debe remarcarse la actitud de no
intervención del Foreign Office o del mismo gobierno del Reino Unido respecto
de medidas que afectaron intereses económicos británicos en la Argentina
(tales como ferrocarriles, bancos,
frigoríficos, o
compañías petroleras). Contra estos míticos supuestos, H.S. Ferns señala
con claridad la actitud no intervencionista del Foreign Office durante la crisis
de Baring de 1890-1891. El Foreign Office decidió no intervenir a favor de los
inversores británicos en la Argentina, al consultar con expertos legales de la
Corona y comprobar que las medidas de emergencia adoptadas por el gobierno
argentino, tales como el impuesto establecido por el gobierno argentino sobre
depósitos en bancos extranjeros en la Argentina, estuvieron dentro de la
legalidad, dado que al ser aplicado el impuesto equitativamente a todos los
bancos extranjeros y no sólo a los británicos, no tuvo carácter
discriminatorio. En consecuencia, las medidas del gobierno argentino no violaron
las cláusulas del tratado anglo-argentino de 1825 y las autoridades del Foreign
Office expresaron que el arreglo de las finanzas argentinas no era de la
incumbencia del gobierno británico. (16)
Si
bien en muchos casos las autoridades británicas tomaron contacto con agentes
económicos británicos en la Argentina, no existió una completa identidad de
intereses entre ambos actores en contra de los "intereses nacionales
argentinos". El panorama resulta más matizado de lo que suponen los
autores nacionalistas. Smith señala que, en el transcurso de la guerra de las
carnes, el ministro de Su Majestad criticó las ganancias de los frigoríficos
británicos y que, además, el Foreign Office no los respaldó en su competencia
contra los norteamericanos. Lejos de lo supuesto por lecturas
"conspirativas" tan comunes en la historiografía argentina, el
gobierno británico vio con buenos ojos la competencia anglo-norteamericana en
la industria frigorífica en la Argentina, pues proporcionaba carne barata a los
consumidores en el Reino Unido. (17)
Asimismo, Goodwin Jr. sostiene que las compañías ferroviarias británicas no
desearon involucrarse en la política interna argentina, aun en períodos de
crisis tarifaria. Incluso, se molestaron cuando la disputa tarifaria llegó a
ser discutida en la Cámara de los Comunes. Contra lo sostenido por muchos
autores dependentistas, Goodwin afirma que las compañías ferroviarias
respetaron en la década de 1920 la soberanía argentina. (18)
En congruencia con los autores anteriormente citados, Skupch sostiene que una
constante de la política oficial británica fue la de no intervenir en los
asuntos internos de los países latinoamericanos. (19)
Cabe
destacar, por último, que los argumentos anteriormente expuestos no tienen por
objeto erradicar por completo el enfoque de la dependencia. Simplemente busca
matizar algunos de sus simplificados supuestos. Es preciso reconocer que los
autores vinculados a este enfoque aciertan al caracterizar a la élite
gobernante argentina como "dependiente" de Gran Bretaña, si bien
hemos señalado algunos límites a dicha situación. Sin embargo, los argumentos
anti-imperialistas, nacionalistas o dependentistas fallan al otorgarle un poder
incontrastable a la presencia británica en la Argentina, viendo a Gran Bretaña
como si fuese un actor unificado y coherente que ejerce sin restricciones su
poder imperial. El examen detenido de ciertos sectores del mercado argentino
fuera de la industria de la carne, tales como el comercio de granos, e incluso
aquellos tradicionalmente considerados como baluartes del imperialismo británico
-ferrocarriles, bancos y empréstitos- revelan una importante presencia de
capitales franceses, alemanes y belgas, que impidieron una total primacía de
los británicos en estos rubros. Incluso en la misma industria de la carne, el
capital británico, con una presencia pionera desde la década de 1880, sólo
tuvo un control hegemónico entre 1900 y 1902, los llamados años de oro de la
industria frigorífica. A partir de esa fecha, y especialmente desde 1907 o
1908, el capital norteamericano compitió con el inglés en este rubro, y terminó
desplazándolo. Los únicos rubros en donde los británicos tuvieron un dominio
absolutamente indisputado fueron la marina mercante -la Argentina nunca tuvo
flota propia para sus embarques de carnes y granos- y el suministro de carbón
-clave en las necesidades energéticas del mercado argentino aun en fecha tan
tardía como la década de 1940.
A
beneficio de los argumentos dependentistas, cabe reconocer que dicho control le
permitió a las autoridades británicas contar con un enorme poder de negociación
sobre las argentinas. Los autores de raíz dependentista o nacionalista también
aciertan al marcar la enorme vulnerabilidad de la economía argentina. Como señala
justamente O'Connell, la Argentina tuvo las debilidades propias de una economía
excesivamente abierta: la dependencia del sistema fiscal argentino de los
ingresos aduaneros, el control oligopólico de las divisas del comercio exterior
argentino por parte de unas pocas firmas cerealeras locales y multinacionales y
un grupo de frigoríficos británicos y norteamericanos, la fluctuación de los
volúmenes y precios de exportación de los productos agropecuarios argentinos,
derivada de factores tanto internos -condiciones climáticas cambiantes (sequías,
pérdida de cosechas) o cambios en el consumo interno- como externos -oferta de
productos agropecuarios por parte de otros países-, el contraste entre esta
inestabilidad de los ingresos de divisas y la inflexibilidad de las
importaciones y servicio de la deuda (que representaron una carga fija,
originada en los ciclos de auge del comercio exterior y exacerbada por el
aumento de emisión monetaria) y, por último, la vulnerabilidad argentina
vinculada a su delicada posición en el triángulo con Estados Unidos y Gran
Bretaña. (20)
Por
cierto, la dañina efectividad de la política británica de listas negras y
embargos a empresas alemanas y a las que colaborasen con ellas fue una dramática
prueba de la vulnerabilidad económica argentina. Al cercenar las posibilidades
de colocar los cereales argentinos en los mercados de Alemania y países
neutrales durante los años de la guerra, la ofensiva británica marcó a fuego
el destino de la economía argentina, vinculándola más estrechamente a los
aliados y particularmente a Gran Bretaña, rumbo que en la década de 1920
adoptaron los ganaderos y las autoridades argentinas ante el cierre del mercado
norteamericano y europeo-occidental. La Argentina sufrió el boicot a su
comercio de granos durante los años de la guerra. Pagó muy caro su intento por
comerciar con Alemania y países europeos neutrales y su dependencia de la flota
británica para sus embarques de granos y carnes. Pagó también el precio de su
dependencia de insumos importados claves para su desarrollo industrial, tales
como el carbón, el petróleo, implementos agrícolas y equipos de transportes,
cuyos abastecedores primordiales fueron Gran Bretaña y Estados Unidos. En el
caso del comercio de carnes, la vulnerabilidad económica argentina se reflejó,
como ya se señalara, en el rubro de carne enfriada.
Pero
la aceptación de esta vulnerabilidad de la economía argentina no implica -como
hacen autores nacionalistas vinculados a lecturas de enfoque dependentista-
caracterizarla apresuradamente con los rasgos propios de una economía
monoexportadora, como si la Argentina hubiera tenido una economía poco
diversificada y su comercio dominado en forma exclusiva por el
"imperialismo" británico. Como sostiene acertadamente Díaz
Alejandro, el comercio argentino de exportación de granos -y aun el de carnes-
revela, entre mediados del siglo XIX y la crisis de 1929, una economía
altamente exitosa en términos de ofrecer rubros cambiantes de exportación de
acuerdo con condiciones también cambiantes en la demanda mundial de materias
primas. Decir que la economía exportadora argentina fue altamente exitosa no
implica negar que fue también muy vulnerable. La vulnerabilidad e inestabilidad
económica fueron rasgos permanentes de dicha economía, que se evidenciaron en
su falta de anticuerpos respecto de cada una de las crisis recurrentes del
capitalismo mundial. El modelo primario-exportador argentino, aun con las
vulnerabilidades propias de toda economía abierta, demostró ser exitoso hasta
1929, mientras se mantuvieron las reglas de juego que permitieron su gestación
y maduración y que reflejaron la hegemonía mundial británica -el sistema
multilateral de pagos basado en el patrón oro y la división internacional del
trabajo. Ya años antes de la crisis de 1929, las reglas que habían permitido
la inserción exitosa de la Argentina en el mercado mundial, comenzaron a
cambiar. Indicios de este cambio fueron el avance del capital norteamericano en
detrimento del británico, la crisis del sistema multilateral de pagos y del
patrón oro y la incapacidad de Gran Bretaña para conservar el liderazgo como
abastecedor de manufacturas y capital a la economía argentina.
Ahora
bien, en lo que respecta a Estados Unidos, se observa que entre la llegada de
Roca a la presidencia de la Argentina en 1880 y la crisis económico-política
de 1930, las relaciones económicas argentino-norteamericanas se caracterizaron
por la existencia de múltiples dificultades y al mismo tiempo un crecimiento de
las inversiones norteamericanas en el mercado argentino.
Las
dificultades y obstáculos que afectaron la relación bilateral estuvieron
generados por factores económicos, políticos y culturales. Entre los factores
económicos, se pueden mencionar el carácter competitivo de las economías
argentina y norteamericana, la adopción de mutuas barreras comerciales debido a
este carácter no complementario de ambas economías, la falta de un servicio
marítimo adecuado por parte de Estados Unidos que impidiera el alto costo del
transporte de mercancías, y la identificación de los intereses económicos
argentinos con los del mercado europeo y fundamentalmente británico.
Entre
los factores políticos, se destaca el choque entre el deseo de liderazgo
regional de Estados Unidos, que se percibía a sí mismo como guiado por un
“Destino Manifiesto” que justificaba sus intervenciones en América Latina,
y la actitud de los hombres de gobierno argentinos de desafiar la postura
norteamericana y pretender ser un portavoz regional alternativo a los designios
panamericanos de Washington. Entre los culturales, el “europeísmo” de la élite
argentina, que llevaba a sus integrantes a chocar con las autoridades
norteamericanas, percibidas como representantes de una cultura no europea.
Un
rasgo importante de las relaciones económicas argentino-norteamericanas, que se
dio de manera paulatina pero ininterrumpida en el período 1880-1930 fue el
crecimiento de las inversiones norteamericanas en el mercado argentino. Esta
tendencia fue especialmente evidente en la década de 1920 cuando, en contraste
con la casi virtual parálisis de las inversiones británicas, las
norteamericanas crecieron hasta casi la tercera parte del total de las
inversiones del Reino Unido en la Argentina, pasando de 39 millones de pesos oro
en 1913 a 611 millones de pesos oro en 1929. (21)
Particularmente entre 1925 y 1929, Estados Unidos invirtió más capital en la
Argentina que en ninguna otra nación. En 1929, las inversiones norteamericanas
en la Argentina ocuparon entre el tercero y cuarto lugar de importancia en América
Latina. (22)
En
comparación, las potencias europeas invirtieron relativamente poco capital
nuevo. Gran Bretaña permaneció como el inversor externo más importante con
tenencias valuadas en 2.164.000.000 de dólares. Sin embargo, el valor de su
inversión creció sólo 188.000.000 de dólares entre 1924 y 1929, si se la
compara con el incremento de más de 500.000.000 en las inversiones
norteamericanas. (23)
En términos de crecimiento porcentual, mientras entre 1913 y 1929 las
inversiones totales de Estados Unidos en la Argentina se incrementaron en un
1429%, las británicas sólo lo hicieron en un 15%. (24)
Este
crecimiento de las inversiones norteamericanas no pudo ser obstaculizado por la
política de listas negras y embargos lanzada por Gran Bretaña durante la
Primera Guerra Mundial. Tampoco las inversiones productivas norteamericanas
encontraron un escollo en el crecimiento de la industria argentina, proceso que
más bien contribuyó a aumentar la demanda de productos importados que la
economía norteamericana pudo ofrecer mucho más satisfactoriamente que sus
competidores europeos.
Durante
los años de la guerra y la inmediata posguerra, Estados Unidos llenó el vacío
dejado por los abastecedores europeos. Por la peculiar mezcla de calidad,
adaptabilidad a las necesidades argentinas, buen precio e inversión en la
modernización de equipos, los fabricantes norteamericanos ocuparon un liderazgo
indiscutible en sectores como el de maquinarias agrícolas y automóviles.
Incluso en el rubro frigoríficos, en el que los británicos habían sido
pioneros, el capital norteamericano se impuso. Las firmas norteamericanas
desarrollaron una política comercial más agresiva y eficaz que la británica,
debido a una creciente superioridad y sofisticación tecnológica, a un
aprovechamiento integral de las reses y a la captación del sector ganadero
local más poderoso encargado de aportar las reses aptas para el comercio de
carne enfriada. En el debe de los frigoríficos norteamericanos instalados en la
Argentina hay que anotar el obstáculo del monopolio inglés del sistema de
transporte en barcos frigoríficos y el impacto negativo de las medidas
tarifarias de la década de 1920, que pusieron al desnudo la opción del
gobierno de Calvin Coolidge en favor de los intereses de los farmers y no de los frigoríficos norteamericanos instalados en
Argentina, deseosos de controlar el comercio de carne argentina y exportarla
hacia el mercado norteamericano. Esta evidencia destruye cualquier lectura
conspirativa respecto de un supuesto “proyecto imperialista norteamericano”
para controlar las carnes argentinas y convertir por esta vía la economía
argentina misma en una suerte de apéndice del capitalismo norteamericano. (25)
Otro
punto importante en el análisis de las relaciones entre la Argentina y Estados
Unidos es el tema de la existencia de una actitud hostil a la política
norteamericana. Sin duda, había una congruencia de los intereses económicos
argentinos con los británicos debido a las inversiones que éstos venían
realizando en el país desde mucho tiempo atrás, pero esto no implicaba, sin
embargo, una absoluta identidad de intereses entre Buenos Aires y Londres, ni
tampoco una total incompatibilidad de intereses entre Buenos Aires y Washington.
Es cierto que la diplomacia argentina boicoteó el proyecto de unión aduanera
regional impulsado por el secretario de Estado James Blaine en la Primera
Conferencia Panamericana de Washington en 1889, pero lo hizo partiendo de la
percepción de que la política panamericana de Estados Unidos podía lesionar
su vinculación económica, política y cultural con Europa.
Aun a pesar del carácter estructuralmente competitivo de las
economías argentina y norteamericana, hubo ocasiones donde los intereses económicos
de los miembros de la élite local congeniaron con los de sectores privados
norteamericanos. Por ejemplo, durante los primeros años del siglo XX y a partir
de la llegada del capital norteamericano a la industria frigorífica en la
Argentina, la actitud pasiva de los ganaderos en las “guerras de las carnes”
entre las firmas inglesas y norteamericanas por el control del mercado argentino
demostró una postura bastante lejana del alineamiento pasivo a los intereses
británicos y, a la vez, claramente divorciada del anti-norteamericanismo. Los
estancieros y el gobierno argentinos le dieron la bienvenida al ingreso de los
capitales norteamericanos en los frigoríficos, pues la competencia entre éstos
y las firmas británicas aumentaba los precios de sus productos exportables.
Ambas actitudes -la de pasividad frente a la “guerra de las carnes” entre
frigoríficos ingleses y norteamericanos, y la de desafío a Estados Unidos en
los foros panamericanos-, a pesar de su superficial diferencia, tienen un hilo
conductor común: la defensa de los intereses exportadores argentinos.
La
existencia de un sentimiento anti-norteamericano en la sociedad y la clase
gobernante argentina no puede negarse, sobre todo durante la década de 1920 y
como reacción al embargo de la carne y al avance de las petroleras
norteamericanas en territorio argentino. Pero en ambos casos había un fuerte
componente de frustración psicológica que explica el brote
anti-norteamericano. El embargo de septiembre de 1926, decretado por el Bureau of Animal Industry del Departamento de Agricultura
norteamericano hirió un símbolo del orgullo de la elite argentina: la carne.
El embargo era interpretado por los ganaderos como una “lesión al honor
nacional” y al rubro más importante de exportación. (26)
En el caso del petróleo, se dio una fuerte identificación
entre nacionalismo petrolero, intervencionismo estatal, transferencia de la
riqueza de los extranjeros a la clase media y desarrollo económico nacional,
identificación que el propio discurso del radicalismo se encargó de potenciar
y que los sectores de la clase media adoptaron, ligando el nacionalismo
petrolero al desarrollo económico y el desarrollo económico a la expansión de
oportunidades de empleo. Por ejemplo, el movimiento estudiantil argentino,
frustrado por las limitadas posibilidades de inserción laboral en el marco de
una economía percibida como dependiente y no industrializada, adoptó una
postura anti-imperialista, abrazando el discurso nacionalista de la política
petrolera de Yrigoyen. A fines de 1927 y principios de 1928 estallaron bombas en
bancos estadounidenses y en la embajada de Estados Unidos en Buenos Aires. (27)
No
obstante, estos brotes de sentimiento anti-norteamericano no llegaron a provocar
una total ruptura de los vínculos entre Buenos Aires y Washington, porque los
sectores exportadores locales, aun frustrados y resentidos, siguieron apostando
a que tarde o temprano el intercambio bilateral se incrementaría. Así, en
1928, la promesa efectuada por el presidente Herbert Hoover de un incremento del
comercio bilateral encontró adeptos incluso en el empresario argentino
Alejandro Bunge. (28)
Y a pesar de la frustración y resentimiento adicionales que generó en los
productores argentinos la Ley de Aduanas Smoot-Hawley de junio de 1930, al
aumentar los gravámenes sobre la carne, la semilla de lino, el maíz y la lana,
los gobiernos de Agustín P. Justo y Roberto Ortiz y los intereses ganaderos que
estos gobiernos representaban, no cesaron de buscar el ansiado acuerdo comercial
con Estados Unidos, que se concretaría en octubre de 1941. (29)
Por
último, el examen de las relaciones
argentino-norteamericanas en el período en consideración revela, como en el
caso de los vínculos con Gran Bretaña, la enorme vulnerabilidad externa de la
economía argentina. La Argentina emergió de la Primera Guerra Mundial con
serias dificultades económicas, a causa de las restricciones en los
intercambios con los países europeos. Su economía pagó fuertemente el costo
de no contar con flota propia y depender de la flota británica, que encontró
en la guerra una excusa para intentar controlar el comercio de granos a través
de una política de embargos y listas negras que en realidad dañó más a la
economía argentina que a sus supuestos blancos (las empresas alemanas). (30)
También
pagó caro el precio de su enorme dependencia de los combustibles y créditos
del exterior. Así, la pretensión de los sectores exportadores y del gobierno
argentino de aprovechar la posición neutral adoptada, abasteciendo de alimentos
a los países en guerra con buenos márgenes de ganancia, quedó abortada por la
intermediación norteamericana que, utilizando diversas formas de presión,
obligó al gobierno argentino a proveer alimentos a los aliados
sin condicionamientos. (31)
La
crónica escasez de combustibles provocó que la industria argentina no pudiera
expandirse lo suficiente en la producción de bienes básicos. Tampoco pudo
dejar de depender de las importaciones de maquinarias norteamericanas. En
consecuencia, los términos de intercambio de la Argentina se deterioraron por
el rápido ascenso del costo de las manufacturas importadas, que las divisas de
las exportaciones agropecuarias no podían equilibrar. Por último, las
regulaciones sanitarias y las altas tarifas aplicadas por el Congreso y el
gobierno de Estados Unidos impidieron las ventas argentinas y desilusionaron las
expectativas de los sectores exportadores de ampliar su participación en el
mercado norteamericano.
En consecuencia, las medidas proteccionistas adoptadas por el
gobierno argentino durante la década de 1930 -entre ellas la adopción del
control de cambios y de tarifas protectoras- fueron una respuesta a la depresión
de la década anterior, y evidenciaron las serias limitaciones de una economía
exportadora relativamente exitosa hasta la crisis de 1929. De allí en más, el
modelo de organización socio-económica adoptado, caracterizado por la
existencia de una economía altamente cerrada que priorizaba el desarrollo del
mercado interno y una fuerte intervención estatal, marcaría el tono de las
relaciones económicas externas.
NOTAS
Ver al respecto, por ejemplo, el trabajo de Raúl Scalabrini Ortiz, Política británica en el Río de la Plata, Buenos Aires, Reconquista, 1940. También los trabajos de los hermanos Julio y Rodolfo Irazusta, La Argentina y el imperialismo británico. Los eslabones de una cadena, 1806-1933, Buenos Aires, Independencia, 1982.
Ver L. Randall, op. cit., New York, 1978; R. Gravil, "The Anglo-Argentine Connection and the War of 1914-1918", op. cit., pp. 59-89; P.B. Goodwin, Jr., "The Politics of Rate Making...", op. cit., 257-287, fuentes citadas por P.B. Goodwin, "Anglo-Argentine Commercial Relations: A Private Sector View, 1922-43", op. cit., p.30.
Ver porcentajes en C.F. Díaz Alejandro, Essays..., op. cit., pp. 20-21. También en J. Fodor y A. O'Connell, op. cit., p. 11 y en M. Rapoport, "El triángulo argentino...", op. cit., p. 255.
P. Skupch, op. cit., p. 16.
A. O'Connell, "La fiebre aftosa...", op. cit., p. 48.
Ver porcentajes en C. Díaz Alejandro, Essays..., op. cit., pp. 5, 17 y 18.
Ver porcentajes en C. Díaz Alejandro, Essays..., op. cit., pp. 18-19 y J. Fodor y A. O'Connell, op. cit., p. 11.
C. Díaz Alejandro, Essays..., op. cit., pp. 20-21.
J. Fodor y A. O'Connell, op. cit., pp. 11 y 13.
R. Gravil, The Anglo-Argentine Connection..., op. cit., pp. 37-41 y pp. 126, 130; R. Miller, op. cit., p. 149.
A. O'Connell, "La fiebre aftosa...", op. cit., p. 49.
J. Fodor y A. O'Connell, op. cit., p. 13.
David Rock, El radicalismo argentino, 1890-1930, Buenos Aires, Amorrortu, 1977, pp. 18-19.
R. Miller, op. cit., p. 158.
R.M. Ortiz, Historia económica..., op. cit., p. 357.
Ver al respecto los trabajos de H.S. Ferns, Gran Bretaña y..., op. cit., pp. 462-464 y del mismo autor, su artículo "Las relaciones angloargentinas, 1880-1910", en G. Ferrari y E. Gallo (comp.), op. cit., pp. 646-647.
P.H. Smith, Carne y política..., op. cit., p. 67.
P.B. Goodwin Jr., "The Politics of Rate Making...", op. cit., p. 287.
P. Skupch, op. cit., p. 14.
Ver al respecto el artículo de Arturo O'Connell, "La Argentina en la Depresión: Los problemas de una economía abierta", en Desarrollo Económico, volumen 23, Nº 92, enero-marzo de 1984, especialmente pp. 479-490 y 512-513.
D. Rock, op. cit., p. 257.
James Ferrer Jr. y Harold Peterson coinciden en señalar que las inversiones norteamericanas en la Argentina ocuparon el tercer lugar en importancia en América Latina luego de Cuba y México. Por su parte, Donald Boyd Easum y Dana Royden Sweet sostienen que las inversiones de Estados Unidos en el mercado argentino ocuparon el cuarto lugar de importancia en América Latina, luego de Cuba, México y Chile, y el sexto en el mundo. El orden de importancia de las inversiones norteamericanas en 1929 fue, según estos autores, el siguiente: Canadá, Cuba, México, Reino Unido, Chile y Argentina. Ver al respecto J. Ferrer Jr., op. cit., p. 199, quien cita como fuente a Louis Víctor Sommi, Los capitales yanquis en la Argentina, Buenos Aires, 1949, p. 78; H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 61, cuya fuente es Max Winkler, Investments of United States Capital in Latin America, Boston, 1929, pp. 69-74; D.B. Easum, op. cit., p. 88, y D.R. Sweet, op. cit., p. 112.
J. Ferrer Jr., op. cit., p. 200.
H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 65.
Consultar al respecto R. García Heras, op. cit., p. 32, y P.H. Smith, op. cit., p. 117.
Ibid., p. 127.
C.E. Solberg, op. cit., pp. 177, 179 y 180-181.
Alejandro Bunge, La economía argentina, vol. I, Buenos Aires, 1928, p. 188, cit. en J. Ferrer Jr., op. cit., p. 198.
Joseph S. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza, Buenos Aires, Planeta, 1990, pp. 143-148.
Respecto de la política británica de listas negras y embargos y sus perjudiciales alcances en la economía argentina ver los trabajos de Roger Gravil, The Anglo-Argentine Connection, 1900-1939, Dellplain Latin American Studies, Nº 16, Westview Press, Boulder and London, 1985, pp. 119-143; R. Weinmann, op. cit., pp. 47-49; H.F. Peterson, op. cit., vol. II, pp.27-29; J. Ferrer Jr., op. cit., pp. 117-124.
D.M.K. Sheinin, op. cit., pp. 154-156.
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