• La política económica del peronismo

Las medidas implementadas

Si se analiza la política económica del peronismo, pueden distinguirse dos períodos bien diferenciados: el que abarca los años 1946 a 1951 y el que comprende los años 1952 a 1955. Durante el primero de ellos, el gobierno implementó una política guiada por tres objetivos básicos: redistribución de ingresos, expansión del empleo y aumento del involucramiento del Estado en la producción nacional. Existían en ese momento condiciones favorables para tales iniciativas: el país contaba con una importante masa de reservas internacionales, acumuladas durante los años de la guerra a causa de la imposibilidad de importar bienes, mientras que la demanda y los precios internacionales de los productos agropecuarios de exportación eran altos.
    No obstante, debido al estancamiento de la producción agropecuaria y al creciente nivel de consumo interno, disminuyeron los saldos exportables, lo que limitaba, a su vez, la posibilidad de importar. Por eso es que la estrategia de sustitución de importaciones resultaba un medio para economizar divisas. Además, también existían restricciones para disponer de parte de las divisas acumuladas porque, al ser créditos contra Gran Bretaña, no podían convertirse en dólares u otra moneda de cambio.
    Los fines redistribucionistas se veían favorecidos por la expansión del consumo que permitía el aumento de salarios reales y el mayor nivel de empleo urbano. La otra cara de estos fenómenos era el crecimiento de la producción –especialmente, de bienes durables y semidurables- y de las importaciones. Como ya se ha mencionado, esto se complementó con una política de transferencia de ingresos del sector agropecuario al sector manufacturero urbano. En ese marco, se dio el proceso de sustitución de importaciones, concentrado en las industrias metalmecánicas y textil, a través de medianas y pequeñas empresas de capital nacional, con baja densidad de capital por hombre ocupado y tecnologías relativamente sencillas. Las medidas de protección arancelaria, el régimen de cambios y el crédito industrial, favorecieron su desarrollo.
    Esto generaba una dinámica que favorecía el aumento de la ocupación, especialmente en el sector manufacturero, en el que las industrias que crecieron eran, justamente, intensivas en mano de obra. Simultáneamente, el empleo también crecía en la esfera de la administración pública, en gran medida como resultado de la ampliación de  los ámbitos de acción del Estado.
    En términos generales, los objetivos arriba planteados se alcanzaron durante esta primera etapa de la administración peronista. La participación de los asalariados en el ingreso nacional creció del 39% al 46% entre 1946 y 1950, al tiempo que se alcanzaba prácticamente la ocupación plena hacia fines de los cuarenta (1). El Estado fue progresivamente concentrando el desempeño de funciones claves, vía la nacionalización de los servicios públicos y un mayor control sobre el sistema financiero y el comercio exterior. Se redujo la participación del capital extranjero en la economía y también disminuyeron los servicios de la deuda externa. El producto bruto interno creció, aunque también los hicieron los precios mayoristas y el sector externo comenzaba a mostrar dificultades: por un lado, debido a la expansión de las importaciones, la nacionalización de los servicios públicos y el rescate de la deuda externa, las reservas cayeron abruptamente, al tiempo que el gobierno acumulaba nueva deuda externa de corto y mediano plazo; por otro, hacia 1948 la economía funcionaba a plena utilización de la capacidad instalada, por lo que una restricción de las importaciones ponía límites a la oferta y de esa forma no permitía seguir expandiendo el gasto público y el consumo vía redistribución del ingreso. El intento de continuar con la política expansiva, aún frente a restricciones de la oferta, redujo la tasa de ahorro e inversión y elevó el nivel de precios.
    A partir de 1949 la economía argentina entró en un período de crisis que se prolongó por alrededor de tres años y que estuvo marcado por la caída de la producción, principalmente agropecuaria. Ello indujo a una caída en el volumen de las exportaciones y, en consecuencia, de la cantidad de divisas que se necesitaban para importar equipos y bienes industriales. A esto se sumaba la dificultad de la Argentina en colocar sus productos en los mercados europeos por efecto del Plan Marshall y de la recuperación de los países centrales. Esto último contribuía a deteriorar los términos de intercambio y a contraer la demanda de productos argentinos.
    Además, entre 1951 y 1952 se produjo una importante sequía, por lo que cayeron notablemente las exportaciones agrícolas. Todos estos factores estaban indicando que la política económica implementada había alcanzado ciertos límites. En particular, la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones practicada hasta entonces había sido insuficiente. El sector industrial no había alcanzado una tasa adecuada de acumulación de capital y seguía siendo fuertemente dependiente de los insumos externos. Como se explica más adelante, esta situación obligó al gobierno a introducir cambios en el rumbo de la política económica.
    La crisis se evidenciaba con toda claridad en el balance de pagos. Por un lado, las tenencias de oro y divisas disminuyeron rápidamente como consecuencia del rescate de deuda externa, la nacionalización de empresas extranjeras y el aumento de las importaciones. Por otro, como resultado de la baja en los precios internacionales de los productos primarios, la caída del volumen de las exportaciones antes mencionado y la recuperación del nivel de las importaciones, la balanza comercial pasó de tener un saldo global positivo de 894,4 millones de dólares entre 1946 y 1948 a un déficit de 310,4 millones de dólares en 1951 y 490,9 millones de dólares en 1952. La contrapartida de ese déficit era un creciente endeudamiento con Estados Unidos, principal proveedor de las importaciones argentinas, especialmente, en los rubros de maquinarias y vehículos. Los créditos impagos con bancos norteamericanos se fueron acumulando, llegando a alcanzar la suma de 300 millones de dólares en 1949; a esto se sumaba la imposibilidad de las empresas norteamericanas de remitir utilidades debido a las restricciones cambiarias existentes. Los exportadores norteamericanos limitaron severamente su crédito y las importaciones que ese país hacía de productos argentinos cayeron abruptamente de 577,5 millones de dólares en 1948 a 157,5 millones de dólares en 1950 (2).
    La situación crítica y disputas al interior del gobierno derivaron en la renuncia de Miguel Miranda, presidente del Consejo Económico Nacional y su reemplazo por un equipo económico liderado por Ramón Cereijo (nuevo presidente de ese Consejo y ministro de Hacienda), Alfredo Gómez Morales (presidente del Banco Central) y Roberto Ares (ministro de Economía). Este reacomodamiento redundaría en una redefinición de algunas pautas de la política económica.
    Es así que en 1952 se abre una segunda fase en la que las medidas económicas deben adaptarse a un nuevo contexto más restrictivo que el que había predominado hasta entonces. Además de los factores internos mencionados, en el plano internacional se estaba expandiendo el desarrollo de las grandes compañías multinacionales, especialmente, las de origen estadounidense. Ello afectaba las posibilidades de crecimiento de las economías en desarrollo, las que quedaban ligadas a su receptividad a las inversiones de dichas empresas y tornaban un tanto contraproducentes las medidas de corte nacionalista.
    Asimismo, para entonces parecían agotados los caminos hacia una mayor redistribución de ingresos en favor de los trabajadores urbanos. El ingreso del sector rural estaba ya deprimido, lo que no permitía mayores transferencias. Dados los límites a la importación de insumos para la industria y la plena utilización de la capacidad productiva, no había margen para expandir aún más el consumo. Además, los aumentos de salarios y avances en la legislación laboral habían alcanzado un techo que no podía tocarse sin provocar aumentos en los costos o un deterioro en las relaciones laborales. 
    Esta situación cuestionaba el modelo de desarrollo industrial. A ello se sumaba que desde principios de la década del cincuenta dicho desarrollo había desplazado su centro motor desde la industria liviana a la producción industrial de base. Así, las industrias metalmecánicas y químicas asumían el liderazgo y requerían, en consecuencia, mayores inversiones por hombre ocupado y una tecnología más compleja que las industrias tradicionales. Además, la necesidad de incrementar la producción de energía y lograr el autoabastecimiento de petróleo también requerían una política de inversiones de mayor envergadura. Debido a las restricciones externas de la economía argentina, gran parte de este esfuerzo quedó en  manos de las empresas extranjeras.
    Ahora bien, esto generó una nueva dinámica en el plano laboral. Las nuevas industrias líderes funcionaban con una mayor densidad de capital por hombre ocupado y, por lo tanto, tenían menor capacidad de absorción de mano de obra. Por eso el empleo en el sector industrial creció muy lentamente durante los años cincuenta. Tampoco el Estado, en virtud de sus problemas financieros, tenía demasiadas posibilidades de generar empleo vía inversiones. Por lo tanto, expandir el empleo en el sector público, lejos de redundar en un aumento de la producción de bienes y servicios, originaba mayor gasto y elevaba el déficit.
    Todas estas razones motivaron un cambio de rumbo en la política económica oficial a partir de 1952. En primer lugar, se modificó la política de distribución de ingresos por medio de la imposición de límites a los aumentos salariales y la prórroga de la vigencia de los contratos de trabajo. También se creó una comisión –llamada Comisión Nacional de Precios y Salarios- que tenía la función de vincular dichos aumentos salariales con los niveles de productividad y evitar aumentos de precios no justificados. Asimismo, se revirtió el proceso de transferencia de ingresos mediante un manejo distinto de la política de precios del sector agropecuario que tendía a mejorarlos en relación a los precios industriales. Como señala Ferrer (1977), el intento de mantener el nivel del salario real y mejorar la posición relativa del sector rural al mismo tiempo generó un conflicto que fue solucionado mediante el otorgamiento de subsidios. De este modo, se mantenían bajos los precios internos y se aumentaba el ingreso de los productores.
    En segundo lugar, se brindó apoyo a la producción y exportación agropecuarias y se modificó el tratamiento que se otorgaba al capital extranjero. Así, fue sancionada una nueva ley de inversiones extranjeras que, entre otras cosas, permitía remitir mayores utilidades (ver Inversiones extranjeras). También se firmaron acuerdos especiales con empresas extranjeras para el abastecimiento de determinados productos y para dar impulso a las industrias nacionales (e.g., la automotriz). Asimismo, se obtuvieron créditos externos (principalmente, de Estados Unidos) para el desarrollo de determinados proyectos.
    En tercer término, se intentó poner límites al gasto público y a la expansión estatal dentro de la esfera económica. Ello se reflejó, entre otras cosas, en una caída en la tasa de empleo en la administración pública.
    En el corto plazo, estas medidas lograron revertir la situación. La producción agrícola se recuperó entre 1952 y 1953, con lo que aumentaron las exportaciones y, luego, las importaciones. En términos generales, puede decirse el nivel de actividad económica en su conjunto se reactivó. Hacia 1954 el producto bruto interno se ubicaba en un 10% por encima del de 1952, mientras que el incremento de precios había sido moderado y los salarios reales mantenían los niveles de principios de la década (3).
    Cabe notar que las interpretaciones sobre lo sucedido difieren sutilmente. En oposición a varios otros análisis, Gerchunoff sostiene que bajo el primer gobierno peronista no existió una política económica específica y mucho menos un plan o estrategia de desarrollo de largo plazo. Sí existió un intento deliberado de producir una modificación sustancial en la distribución de la riqueza en favor de los asalariados (4).

• NOTAS

1. Cf. Ferrer, 1977, p. 87.

2. Ver Rapoport y Spiguel, 1994, p. 44-45.

3. Ver Ferrer, 1977, p. 94.

4. Gerchunoff, Pablo: “Peronist Economic Policies, 1946-55”, en di Tella and Dornbusch, 1989, pp. 59-85.

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