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Las negociaciones con Estados Unidos y Gran Bretaña

La neutralidad argentina durante la Segunda Guerra Mundial ya había sido motivo de roces con el gobierno de Estados Unidos para cuando Perón llegó al poder (1). Estos se exacerbaron durante su ascenso hacia la Presidencia debido al enfrentamiento que se planteara con el embajador estadounidense en Buenos Aires, Spruille Braden y, a partir de entonces, con la puesta en práctica de la doctrina de la Tercera Posición.
   
En el caso de Gran Bretaña, existía el fuerte legado histórico de estrechos lazos económicos que por largo tiempo habían colocado a ese país en el rol de socio comercial privilegiado de la Argentina. Pero el creciente protagonismo que los intereses norteamericanos habían adquirido en la economía argentina en las primeras décadas de este siglo había debilitado esos lazos y había creado una compleja relación triangular.
   
Como ya se comentó en la Sección 1.3., el gobierno peronista se planteó una recomposición de las relaciones bilaterales con Estados Unidos. El camino estuvo marcado por tantos avances como retrocesos. Por ejemplo, a pesar de las fricciones producidas por la negativa argentina a enviar tropas a Corea y por su demora en ratificar el TIAR, el diálogo se vio reforzado por episodios tales como la visita a Buenos Aires del Secretario de Estado Adjunto para Asuntos Interamericanos, Edward Miller, en febrero de 1950. 
   
Ya para ese entonces estaba claro que los temas económicos tenían un papel relevante en la agenda bilateral. Uno de los problemas económicos más importantes de la Argentina en ese momento era el de la escasez de divisas necesarias para la importación de bienes esenciales y combustibles. Junto con la redefinición de la política económica que se produjo por entonces, se hicieron esfuerzos para solucionar este problema. La relación económica triangular mantenida con Gran Bretaña y Estados Unidos cobró así nueva relevancia.
   
Por un lado, el gobierno buscó desde 1949 alcanzar un nuevo acuerdo comercial en torno al intercambio de carnes argentinas por petróleo y carbón, que incluyera alguna garantía frente a posibles devaluaciones de la libra. Por otro, se intentó reanudar el comercio con Estados Unidos y solucionar la deuda pendiente con ese país. Por ese motivo, se decidió que el Banco Central destinara primero el 20% y luego el 30% del total de sus ingresos mensuales a saldar los atrasos comerciales con los bancos y exportadores estadounidenses. Al mismo tiempo, se propuso la formación de un comité bilateral para analizar los problemas comerciales y financieros que estaban afectando la relación.
   
Como ya sucediera en décadas anteriores, cualquier avance en las negociaciones con uno de estos partners implicaba roces con el otro. Así fue que el acuerdo anglo-argentino firmado el 27 de junio de 1949 provocó ciertas fricciones en la relación con Estados Unidos. El convenio regulaba el intercambio de carne, cereales y otros productos agropecuarios por carbón, petróleo y otros bienes industriales durante cinco años. La reacción del gobierno de Estados Unidos, criticando el acuerdo, no se hizo esperar y lo catalogó como “…el más serio golpe a los intereses de negocios norteamericanos en la Argentina desde la negociación del pacto Roca-Runciman” (2). Si bien el gobierno de ese país apoyaba la recuperación británica, como la del resto de los países europeos, pretendía que ésta no fuera en desmedro de la expansión del comercio y la inversión norteamericanos en otros mercados.
   
A pesar de estas controversias, los intentos de acercamiento con Estados Unidos continuaron y ambas partes mostraron voluntad negociadora. Argentina buscó un amplio acuerdo que incluyera los temas mencionados anteriormente. Cabe aclarar que por entonces los militares argentinos tenían fuertes intereses en que ese acuerdo se alcanzara, a fin de facilitar su interés en la adquisición de armamentos de ese origen. Por el lado de Estados Unidos se buscaba, entre otras cosas, crear una cuña en el monopolio que ejercía Gran Bretaña en la provisión de petróleo a la Argentina, en un momento en el que la economía estadounidense atravesaba una etapa recesiva y veía amenazados sus mercados por la futura inserción de los países europeos ya casi recuperados de la guerra. Estos factores se veían reforzados por la devaluación de la libra esterlina, la cual afectaba los precios de la carne y del petróleo (productos centrales en el convenio de intercambio anglo-argentino) desfavorablemente para la Argentina. Ello condujo a cierta tensión en las relaciones con Gran Bretaña y marcaba cierta urgencia en mejorar la relación con Estados Unidos.
   
De modo que hacia fines de 1949 las negociaciones argentino-norteamericanas se reactivaron. En setiembre, siguiendo la propuesta argentina antes mencionada, se reunió el llamado Comité Conjunto Argentino-Norteamericano de Estudios Comerciales y Financieros, formado por funcionarios de ambos países. El principal objetivo era la reactivación del comercio bilateral, por lo que el comité se abocó a la discusión de un nuevo tratado de comercio e inversiones que reemplazaría al vigente desde 1941. Sus actividades culminaron hacia fines de año con recomendaciones de política que tendían a limar las asperezas en la relación bilateral. Por ejemplo, se sugería la flexibilización de restricciones norteamericanas al ingreso de productos argentinos, de forma de permitir el aumento y diversificación de las exportaciones argentinas; asimismo, se proponía que el gobierno argentino revisara ciertas normas legales a fin de dar un estímulo a las inversiones de capital recíprocas.
   
Por otra parte, las conversaciones del comité habían dado lugar a la discusión del tema de la ayuda financiera futura, particularmente, de la posibilidad de que el Exim-Bank otorgara créditos a los exportadores norteamericanos de maquinarias destinadas a la Argentina (3). El Departamento de Estado apoyó la iniciativa, viéndola como un medio para estrechar las relaciones políticas y económicas, para que Estados Unidos pudiera influir en la política económica del gobierno argentino y para brindar beneficios directos a los inversores norteamericanos. El Exim-Bank lo consideró una medida conveniente para cubrir las deudas comerciales argentinas.
   
La posibilidad de llegar a un acuerdo sobre este préstamo siguió discutiéndose durante la visita de una delegación argentina a Washington, encabezada por el ministro de Hacienda argentino y presidente del Consejo Económico y Social, Ramón Cereijo, en marzo de 1950. Asimismo, volvió a discutirse el tema del comercio bilateral. Dada la inconvertibilidad de la libra esterlina, se hacía cada vez más difícil compensar los déficit con Estados Unidos por medio de la relación triangular. De modo que era necesario reformular las pautas del comercio exterior argentino y obtener mercados estables para los productos nacionales. Este objetivo se complementaba con los intereses de algunos inversores estadounidenses que aprovecharon la ocasión para negociar acuerdos especiales.
   
Tal fue el caso de los alcanzados con las empresas petroleras Standard Oil de Nueva Jersey y Ultramar, por el que se autorizaba la libre importación de crudo por un año. Este trato en cierta medida compensaba los efectos negativos que el acuerdo anglo-argentino antes citado había tenido para los intereses norteamericanos. También se acordó con la American Motion Picture Association un régimen para la entrada de películas norteamericanas por cinco años, se discutió un convenio para evitar el doble cobro de impuestos a los capitales radicados en ambos países y se iniciaron conversaciones sobre un nuevo tratado comercial global.
   
Finalmente, luego de largas deliberaciones, en mayo de 1950 se acordó con el Exim-Bank el otorgamiento de un crédito por 125 millones de dólares que se destinaría, principalmente, al pago de las obligaciones comerciales adeudadas. A cambio del desembolso, la Argentina entregaba pagarés de un consorcio de bancos privados y públicos con garantía del Banco Central. Se le cobraba por el mismo un interés del 3,5% (4). El acuerdo fue ampliamente publicitado con fines políticos por ambos países. Sin embargo, el desembolso efectivo del crédito se fue demorando indefinidamente. Recién en noviembre del mismo año se firmó un acuerdo entre el Banco Central y un consorcio de diez bancos oficiales y privados y entre éstos y el Exim-Bank.
   
Por ese entonces, ya en pleno contexto de la Guerra Fría, la Argentina no podía eludir las presiones externas –principalmente, de Estados Unidos- por su colaboración en materia de seguridad hemisférica a través de su adhesión al TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca). Hasta cierto punto, las negociaciones económicas antes mencionadas y las concernientes a aspectos estratégicos vinculados al tratado estuvieron vinculadas. Para algunos autores se trató incluso de un mero trueque mediante el cual el gobierno norteamericano ayudaba financieramente al gobierno peronista facilitando el préstamo del Exim-Bank a cambio del alineamiento de la Argentina en cuestiones de seguridad. Sin duda, las decisiones gubernamentales tuvieron múltiples motivos. Más allá de estas concesiones mutuas estaban también las presiones de los grupos de interés, por ejemplo, de los exportadores estadounidenses y los industriales argentinos dependientes de la importación de bienes y equipos extranjeros. En el caso de los Estados Unidos, además, pesaba la vieja competencia por ganar cada vez una mayor parte del mercado argentino que tradicionalmente había controlado Gran Bretaña, mientras que en la Argentina, el temor de que cualquier conflicto bélico escalara a nivel mundial y cerrara el acceso al mercado norteamericano, servía para acelerar los acuerdos. Ese fue el caso del TIAR, ratificado por el gobierno argentino en junio de 1950 a poco de estallar la guerra de Corea.
   
A partir de entonces, el intercambio comercial argentino-norteamericano se intensificó e incluso la balanza comercial argentina pasó a ser positiva. Estados Unidos pasó a ocupar el primer lugar entre los compradores de productos argentinos, desplazando así a Gran Bretaña. A ello se sumaba su papel dominante como proveedor de importaciones argentinas. Este cambio cuantitativo y cualitativo en la relación también se reflejaba en el plano de las inversiones, no tanto por una mayor entrada de capitales estadounidenses a la Argentina sino porque, merced a la menor presencia británica, subía el peso relativo de Estados Unidos hasta convertirlo en el principal inversor extranjero.
   
Paralelamente, se tensaban las relaciones argentino-británicas. El desplazamiento de Gran Bretaña como principal socio económico iba de la mano no sólo de la creciente presencia norteamericana sino también del intento del gobierno peronista por intensificar sus vínculos comerciales con otros países de Europa occidental. Ese era el objetivo de las gestiones que se realizaban en Alemania, Francia, Italia para incrementar el comercio con esos países. Asimismo, como se ha explicado en la Sección 1.3., el gobierno argentino promovió acuerdos bilaterales con países limítrofes (especialmente, con Chile) y la formación de un bloque que pudiera defender los precios de las materias primas en los foros internacionales.
   
Cabe destacar que, respecto de Estados Unidos, no dejaba de haber tensiones entre la política nacionalista del gobierno peronista y los requerimientos de Washington. Hacia fines de 1950 se produjo un estancamiento de las negociaciones económicas. Pese a lo avanzado de las gestiones, no se lograron acuerdos de largo plazo con las empresas estadounidenses abastecedoras de petróleo ni con las frigoríficas. Las discusiones acerca de un nuevo tratado de comercio e inversiones se alargaban indefinidamente y la incorporación argentina a los organismos internacionales (v.g., FMI, GATT) continuaba postergándose.
   
De modo que entre 1951 y 1952 resurgieron algunos conflictos. Para entonces era evidente que la guerra de Corea no derivaría en un conflicto global y, dado que la opinión pública argentina era contraria a una colaboración activa con Estados Unidos en ese enfrentamiento, el gobierno peronista volvió a la postura anti-norteamericana y hasta cierto punto aislacionista que había mantenido en otros momentos. Por su parte, el gobierno estadounidense también endureció su posición, sobre todo respecto de su crítica a algunos aspectos internos de la política argentina, como el de los ataques a la libertad de prensa generados por la clausura y expropiación del diario La Prensa.
   
Además, en el plano estrictamente económico, si bien Estados Unidos había aumentado su demanda de materias primas estratégicas y alimentos durante el conflicto, también había aplicado regulaciones sobre sus exportaciones de bienes de capital e insumos industriales, lo cual elevó los precios de los mismos y afectó negativamente la balanza comercial argentina. Esto se daba simultáneamente con el intento, por parte del conjunto de países industrializados, de controlar el aumento de los precios de las materias primas, en detrimento de los intereses de los países en desarrollo altamente dependientes de ese tipo de exportaciones, como la Argentina.
   
Otro punto de fricción en las relaciones argentino-norteamericanas estuvo dado por las condiciones bajo las que operaban los capitales de ese país radicados en la Argentina. Las medidas cambiarias restrictivas adoptadas por el gobierno peronista afectaban la remisión de utilidades. Mientras tanto, seguía pendiente la resolución de varias cuestiones conflictivas como, por ejemplo, los atrasos financieros argentinos en el pago de las deudas comerciales y varios temas puntuales referentes a las restricciones que ambos países ponían al comercio bilateral (5).
   
En ese marco, la Argentina buscó reactivar sus relaciones con Gran Bretaña que, como ya se ha mencionado, habían decaído notablemente. El 15 de abril de 1951 se firmó con ese país el protocolo Paz-Edwards, el cual actualizaba el convenio de 1949 que había sido congelado en virtud de la devaluación de la libra esterlina y de la negativa británica a renegociar el precio de las carnes argentinas. Casi dos años más tarde se acordó, entonces, un nuevo precio para las mismas –similar al vigente antes de la devaluación-, el intercambio de 200.000 toneladas de carne por dos millones de toneladas de petróleo crudo y de fuel oil y 500.000 toneladas de carbón. Además, la Argentina volvía a autorizar la remesa de dividendos e intereses de las empresas británicas a un tipo de cambio preferencial, mientras que Gran Bretaña permitía la convertibilidad de algunos saldos en casos de fuertes superávits a favor de la Argentina en el comercio bilateral (6).
   
Las implicancias del acuerdo fueron controvertidas. El destino de las exportaciones de carnes argentinas quedó prácticamente concentrada exclusivamente en Gran Bretaña, en un momento en el que las sequías habían determinado una disminución de los stocks, por lo que debió destinarse carne de menor calidad al mercado interno. Por otra parte, el gobierno argentino debió cumplir con los pagos financieros acordados y eso redujo su disponibilidad de divisas para importaciones. Además, los precios de los combustibles, dependientes de las fluctuaciones del mercado internacional, subieron en un momento en el que la Argentina veía reducirse sus saldos exportables.
   
Negociaciones posteriores condujeron a la firma de un segundo protocolo en diciembre de 1952, por el que se ratificaban las condiciones establecidas en el anterior. Se fijaba un precio superior para la carne argentina, pero que de todos modos resultaba inferior al determinado por el mercado internacional poco tiempo antes. Asimismo, con el nuevo acuerdo Gran Bretaña consolidaba su posición en tanto proveedor de combustibles.
   
A partir de ese año, como ya se ha mencionado, se produjo una redefinición de algunas pautas de la política económica argentina, en gran medida como respuesta a un contexto internacional que se mostraba adverso a los objetivos de industrialización sustituidora de importaciones promovidos por el gobierno. Este cambio de rumbo implicó también ciertas modificaciones en la relación con los Estados Unidos, la cual se orientó hacia un mayor entendimiento hasta el final del gobierno de Perón.
   
Los intereses en juego que fomentaban tal acercamiento eran variados. Los Estados Unidos buscaban contrarrestar los posibles efectos de la intensificación de las relaciones argentino-soviéticas y también de los acuerdos bilaterales que la Argentina había alcanzado con algunos países latinoamericanos y europeos (ver Una política exterior independiente). Además, las empresas estadounidenses veían en este acercamiento una buena oportunidad para afianzar su posición en el mercado argentino y presionar por una disminución de las restricciones que limitaban sus operaciones. Así lo hicieron, de hecho, varias empresas norteamericanas durante este período, bajo el amparo de la nueva y más permisiva Ley de Inversiones Extranjeras (Ley 14.222) sancionada en agosto de 11953 (ver Inversiones extranjeras). Por otra parte, en el plano estratégico-militar, más allá del interés norteamericano por consolidar su posición político-militar en el hemisferio, también existían intereses específicos que impulsaban la cooperación político-económica. Por ejemplo, la Marina argentina buscaba aprovisionarse de equipos con financiamiento del Exim-Bank para realizar trabajos en la base naval de Río Santiago, un punto estratégico importante para los intereses norteamericanos en caso de una eventual clausura del Canal de Panamá.
   
De todos modos, el tránsito de esta nueva etapa de las relaciones bilaterales no estuvo exento de desconfianzas mutuas y obstáculos. Los Estados Unidos nunca dieron crédito total a la hipótesis de que el gobierno peronista podría haber abandonado su anterior postura anti-norteamericana y de defensa de la Tercera Posición. Ello se entiende más claramente si se toman en cuenta las dificultades que planteaba al gobierno estadounidense la comprensión acabada de la naturaleza y las implicancias del fenómeno peronista y de las decisiones de su líder, quien era catalogado por algunos sectores lisa y llanamente como un dictador.
   
Por último, es en esta etapa en la que se dan las negociaciones en torno a los contratos petroleros entre el gobierno argentino y varias empresas estadounidenses (ESSO, Atlas-Dresser, Standard Oil de California, Standard Oil de New Jersey) para la extracción de ese recurso y para intervenir en operaciones de importación y exportación. Con ello se esperaba también fortalecer los lazos bilaterales, por lo que las negociaciones fueron seguidas muy de cerca por los diplomáticos estadounidenses. Compañías inglesas llevaron a cabo similares negociaciones, a fin de extender su participación en la importación de combustibles que ya realizaba la Argentina de Gran Bretaña a actividades de explotación de petróleo a nivel local.
   
Como resultado de estas gestiones, a principios de 1955 se alcanzó un acuerdo con la Standard Oil de California a través de su subsidiaria California Argentina de Petróleo S.A. El Ejecutivo remitió al Congreso el contrato firmado para su ratificación, lo cual despertó duras críticas por las implicancias que tendría en términos de pérdida de control estatal sobre territorios a explotar y posibles usos militares de los mismos.
   
El acuerdo estipulaba que la compañía extranjera explotaría un área de 50.000 kilómetros cuadrados durante cuatro años con una inversión de 13 millones y medio de dólares, entregando al Estado el 50% de la producción neta, vendiendo a Yacimientos Petrolíferos Fiscales lo producido a precios internacionales y obteniendo la conversión inmediata en dólares de sus ingresos y la remisión sin límites de sus utilidades. La California también obtenía una exención impositiva, la posibilidad de importar bienes sin autorización previa y libre de derechos y de rescindir el contrato sin costos, mientras que si el Estado argentino no cumplía con alguna cláusula debía pagar una importante indemnización (7).
   
Este acuerdo nunca llegó a ser aprobado por el Congreso Nacional y las críticas que despertó –incluso de legisladores oficialistas- contribuyeron a debilitar aún más al gobierno peronista en su última etapa. El régimen militar que lo sucedió archivó el asunto.

  1. Sobre las consecuencias de la neutralidad argentina sobre la relación triangular Argentina-Estados Unidos-Gran Bretaña, ver los trabajos de Escudé, 1983; también, sobre este período, Escudé, 1980, 1996. 

  2. Citado en Rapoport y Spiguel, 1994, p. 52.

  3. Ver Cafiero, 1996, Capítulo I. 

  4. Ver Rapoport y Spiguel, 1994, p. 81.

  5. Por ejemplo, la Argentina no había podido lograr que se le autorizara a utilizar parte del crédito del Exim-Bank para importar maquinarias agrícolas, ni a colocar carne proveniente de Tierra del Fuego –lugar declarado libre de barreras sanitarias- en el mercado norteamericano; Estados Unidos reclamaba a su vez la extensión en el largo plazo del acuerdo de importación de petróleo por parte de empresas estadounidenses, la no discriminación de los medios de transporte norteamericanos en el comercio bilateral y la incorporación de la Argentina al GATT, BIRD y FMI. 

  6. Para mayor detalle, ver Rapoport y Spiguel, 1994, cap. IV.

  7. Ibidem, cap. VII.

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