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Diagnóstico y propuesta

Frondizi llegó al poder con una original y ambiciosa estrategia en materia económica, que prometía dar solución a dos problemas acuciantes: la estabilidad y el desarrollo.
   
Tanto él como su colaborador más influyente, Rogelio Frigerio (1), habían desarrollado una vehemente crítica del modelo económico implantado un par de décadas antes, fuertemente dependiente de los recursos provenientes de las exportaciones agropecuarias (2). La industrialización vía sustitución de importaciones que Perón había propiciado, argumentaban, estaba atada a un permanente estímulo de la demanda interna y al subsidio estatal; había promovido un desarrollo básicamente insolvente de la industria liviana (e.g., textiles, acero), que descansaba en la capacidad -por cierto, creciente incapacidad- de importar que generara el sector exportador. Esta estructura productiva había mantenido al país en un estado de subdesarrollo que lo relegaba no sólo vis-à-vis los países avanzados, sino también otras economías latinoamericanas de mayor crecimiento relativo, como Brasil. Por lo tanto, estos rasgos estructurales debían ser modificados a fin de lograr un crecimiento económico rápido y sostenido.
   
De acuerdo con las ideas económicas imperantes en esa época, dicho desarrollo económico era casi sinónimo de industrialización. De modo que, según el pensamiento desarrollista -que sin duda recogía la amplia influencia que por ese entonces ejercía el estructuralismo latinoamericano- la estrategia de sustitución de importaciones, lejos de ser abandonada, tenía que ser redireccionada, orientándola hacia la producción de materias primas elaboradas, maquinarias, bienes de capital, etc.
   
En ese marco, el Estado tenía un rol clave que cumplir, ya que debía programar el desarrollo estableciendo primero el orden de prioridades y después los plazos en que debían alcanzarse esos objetivos. Se trataba de una intervención estatal limitada en la economía, pero que de ningún modo dejaba la asignación de recursos librada meramente a las fuerzas del mercado. Por el contrario, el Estado debía orientar el curso de la inversión e indicar la política crediticia y fiscal que debían seguir las agencias gubernamentales para facilitar el proceso de desarrollo (3).
   
Es decir, el Estado debía cumplir un papel primordial en el establecimiento de prioridades, tarea esta última ineludible ya que no sólo se trataba de que la economía creciera, sino de que crecieran especialmente aquellos rubros que eran multiplicadores de la actividad económica y que constituirían las bases de una economía integrada. Según Frondizi: "Siderurgia, energía, química pesada, industria de maquinarias y un sistema de transportes y comunicaciones que unifique el mercado interno, tal es el orden de prioridades que forzosamente deben establecer nuestros países para superar el atraso y el aislamiento" (4). 
   
En consecuencia, los pasos esenciales para cambiar la estructura económica que impedía el crecimiento del país eran los siguientes: a) fomentar y orientar el ahorro interno; b) estimular el ingreso de capital internacional público y privado; c) establecer un régimen de prioridades de las inversiones, a fin de canalizarlas hacia la industria pesada e infraestructura económica; d) sustituir importaciones y diversificar y fomentar las exportaciones; e) condicionar la política fiscal y monetaria a este programa de desarrollo; f) buscar, a nivel internacional, la apertura de nuevos mercados y la eliminación de discriminaciones comerciales (5).  
    Es decir, estaba implícita en esta estrategia una crítica y un rechazo de la tradicional división internacional del trabajo entre países pobres productores de materias primas -entre los que se hallaba la Argentina- y países desarrollados productores de manufacturas. Asimismo, tomaba de la realidad la constatación de las desventajas de dicha división del trabajo, básicamente, el deterioro de los términos de intercambio y la reducción de posibilidades o mercados donde colocar exportaciones de materias primas.
   
Por lo tanto, la propuesta desarrollista consistía en generar un complejo industrial integrado, dando especial impulso a industrias tales como la siderurgia, química, celulosa y papel, maquinarias, equipos, etc. Además, debía perseguirse una política de explotación plena de los recursos naturales: era absolutamente prioritario incrementar la producción doméstica de petróleo y gas natural, lo que tendría el doble efecto de reducir la dependencia de las importaciones de esos recursos y de estimular las inversiones en la industria petroquímica y química a las que, como ya se mencionara, también se les daba prioridad. Acompañando este desarrollo, debían expandirse elementos claves de la infraestructura económica, tales como la red de transporte vial, los aeropuertos, la hotelería y la provisión recursos eléctricos.
   
El objetivo final era crear las condiciones para que la industria contara con un mercado suficientemente grande y unificado a nivel nacional. Por eso era primordial una expansión armoniosa de todas las regiones del país que permitiera el desarrollo y la integración de la economía nacional (6). El establecimiento de prioridades, justamente, se hacía en función de separar lo que era estructural y básico para el desarrollo de lo que no lo era.
   
Es importante destacar que la agricultura estaba en gran medida ausente en esta lista de prioridades. No se hablaba, por ejemplo, de reforma agraria. Según la estrategia del desarrollismo, la producción agrícola se expandiría gracias a la tecnificación y mecanización de sus actividades, para lo cual era indispensable el previo desarrollo de las industrias siderúrgica y química. De todos modos, la lógica indicaba que, dada la tendencia proteccionista de los mercados importadores (por ejemplo, la del naciente mercado común europeo), en el corto plazo no había grandes posibilidades de colocar una mayor producción. Por eso la expansión de las exportaciones agrícolas era, en un principio, un objetivo de muy largo plazo (7).
   
En ese sentido, va de suyo que una estrategia de este tipo implicaba la noción de planificación del desarrollo desde una perspectiva que amalgamara las necesidades de corto plazo con los objetivos de largo plazo. Como queda demostrado en las secciones que siguen, esa tarea se vio dificultada por las vicisitudes del contexto político-económico en que se hallaba inmersa la gestión gubernamental. No obstante, el gobierno intentó más tarde institucionalizar su visión a través de la creación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) en setiembre de 1961. Se trataba de un organismo esencialmente consultivo y técnico, que tenía la misión de precisar los objetivos a largo plazo del desarrollo y analizar las condiciones en que deberían desenvolverse todos los sectores sociales para lograrlo (8).
   
Por otro lado, era parte de la estrategia desarrollista la percepción de sus defensores de que, para producir transformaciones económicas tan profundas como las que se proponían, había que proceder rápido y de manera radical. Según las palabras de Frigerio: "Nosotros creemos que para ser modificada, una estructura de las características de la Argentina, requiere medidas drásticas, incompatibles con el progresismo, con la concepción gradualista que fue la que alimentó teóricamente a todas las otras alternativas" (9). Esto puede ayudar a comprender la velocidad con que se implementaron algunas medidas para las que era de esperar fuertes críticas y oposición.
   
Finalmente, como no podía ser de otra manera en una propuesta de cambios radicales, de ruptura con lo que se había hecho hasta entonces y lanzamiento hacia un futuro distinto, la iniciativa era presentada no sólo como la mejor alternativa sino, fundamentalmente, como la única alternativa posible. Al respecto, sostenía Frondizi: "La mera exposición de las posibles alternativas a una estrategia global de desarrollo nos está indicando el único camino que se le ofrece a nuestros países. Si no hay ya lugar ni plazos para un crecimiento espontáneo, similar al que realizaron los países desarrollados, si el comercio exterior está sometido al deterioro de los términos de intercambio y a la interferencia de los monopolios, si la economicidad equivale a una postergación del desarrollo, nuestra tesis, más que una elección entre tantas alternativas es una imposición de la realidad objetiva" (10). Por lo tanto, una vez "comprendida" esta realidad, el desarrollismo tenía la misión de transformar ese imperativo en política pública. 

  1. Aunque Rogelio Frigerio estuvo a cargo de la Secretaría de Relaciones Socio-Económicas (órgano dependiente de la Presidencia de la Nación) desde el inicio del gobierno de Frondizi, su influencia fue mucho mayor que la del Ministro de Economía de ese momento (Emilio Donato del Carril). Y a pesar de su alejamiento de ese cargo en marzo de 1962, durante el resto del período continuó siendo uno de los asesores más cercanos al Presidente y protagonista clave del proceso de formación de la política económica. Según algunos autores, no fue nombrado ministro porque su figura era resistida por varios sectores sociales -incluyendo a los militares-; según su propio testimonio, participaba muy activamente de la elaboración y toma de decisiones y, por lo tanto, "... no era conveniente, ni económico, desde el punto de vista del tiempo, ser el que firmara los decretos y tuviera sobre sus espaldas toda la actividad burocrática que suponía el Ministerio" (cf. de Pablo, 1980, p. 44).

  2. Los detalles de esta crítica y de la propuesta desarrollista pueden encontrarse en las principales publicaciones de los protagonistas: Fondizi, 1955, 1963, 1964, 1968a y 1968b; Frigerio, 1959, 1960, 1962, 1963, 1967 y 1976. 

  3. Sobre este punto, ver Frondizi, 1968a, p. 9.

  4. Ibidem.

  5. Sobre estas medidas, ver Frondizi, 1964, pp. 23-24.

  6. Dentro de la terminología desarrollista se hablaba, precisamente, de "integración nacional" para aludir al proceso de desarrollo de las industrias básicas y la infraestructura económica de un país, es decir, de aquellas actividades que lo transformarían en una nación industrial moderna. Cf. Frondizi, 1968b, p. 7.

  7. Sobre este punto, ver Zuvekas, pp. 48-49.

  8. Ver Frondizi, 1982b, pp. 231-236.

  9. Cf. de Pablo, 1980, p. 56.

  10. Cf. Frondizi, 1968a, p. 8.

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