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El desarrollismo como estrategia económica
Diagnóstico
y propuesta
Frondizi
llegó al poder con una original y ambiciosa estrategia en materia económica,
que prometía dar solución a dos problemas acuciantes: la estabilidad y el
desarrollo.
Tanto
él como su colaborador más influyente, Rogelio Frigerio (1), habían
desarrollado una vehemente crítica del modelo económico implantado un par de décadas
antes, fuertemente dependiente de los recursos provenientes de las exportaciones
agropecuarias (2). La industrialización vía sustitución de importaciones que
Perón había propiciado, argumentaban, estaba atada a un permanente estímulo
de la demanda interna y al subsidio estatal; había promovido un desarrollo básicamente
insolvente de la industria liviana (e.g., textiles, acero), que descansaba en la
capacidad -por cierto, creciente incapacidad- de importar que generara el sector
exportador. Esta estructura productiva había mantenido al país en un estado de
subdesarrollo que lo relegaba no sólo vis-à-vis los países avanzados, sino también otras economías
latinoamericanas de mayor crecimiento relativo, como Brasil. Por lo tanto, estos
rasgos estructurales debían ser modificados a fin de lograr un crecimiento económico
rápido y sostenido.
De
acuerdo con las ideas económicas imperantes en esa época, dicho desarrollo
económico era casi sinónimo de industrialización. De modo que, según el
pensamiento desarrollista -que sin duda recogía la amplia influencia que por
ese entonces ejercía el estructuralismo latinoamericano- la estrategia de
sustitución de importaciones, lejos de ser abandonada, tenía que ser
redireccionada, orientándola hacia la producción de materias primas
elaboradas, maquinarias, bienes de capital, etc.
En
ese marco, el Estado tenía un rol clave que cumplir, ya que debía programar el
desarrollo estableciendo primero el orden de prioridades y después los plazos
en que debían alcanzarse esos objetivos. Se trataba de una intervención
estatal limitada en la economía, pero que de ningún modo dejaba la asignación
de recursos librada meramente a las fuerzas del mercado. Por el contrario, el
Estado debía orientar el curso de la inversión e indicar la política
crediticia y fiscal que debían seguir las agencias gubernamentales para
facilitar el proceso de desarrollo (3).
Es
decir, el Estado debía cumplir un papel primordial en el establecimiento de
prioridades, tarea esta última ineludible ya que no sólo se trataba de que la
economía creciera, sino de que crecieran especialmente aquellos rubros que eran
multiplicadores de la actividad económica y que constituirían las bases de una
economía integrada. Según Frondizi: "Siderurgia, energía, química
pesada, industria de maquinarias y un sistema de transportes y comunicaciones
que unifique el mercado interno, tal es el orden de prioridades que forzosamente
deben establecer nuestros países para superar el atraso y el aislamiento"
(4).
En
consecuencia, los pasos esenciales para cambiar la estructura económica que
impedía el crecimiento del país eran los siguientes: a) fomentar y orientar el
ahorro interno; b) estimular el ingreso de capital internacional público y
privado; c) establecer un régimen de prioridades de las inversiones, a fin de
canalizarlas hacia la industria pesada e infraestructura económica; d)
sustituir importaciones y diversificar y fomentar las exportaciones; e)
condicionar la política fiscal y monetaria a este programa de desarrollo;
Es
decir, estaba implícita en esta estrategia una crítica y un rechazo de la
tradicional división internacional del trabajo entre países pobres productores
de materias primas -entre los que se hallaba la Argentina- y países
desarrollados productores de manufacturas. Asimismo, tomaba de la realidad la
constatación de las desventajas de dicha división del trabajo, básicamente,
el deterioro de los términos de intercambio y la reducción de posibilidades o
mercados donde colocar exportaciones de materias primas.
Por
lo tanto, la propuesta desarrollista consistía en generar un complejo
industrial integrado, dando especial impulso a industrias tales como la
siderurgia, química, celulosa y papel, maquinarias, equipos, etc. Además, debía
perseguirse una política de explotación plena de los recursos naturales: era
absolutamente prioritario incrementar la producción doméstica de petróleo y
gas natural, lo que tendría el doble efecto de reducir la dependencia de las
importaciones de esos recursos y de estimular las inversiones en la industria
petroquímica y química a las que, como ya se mencionara, también se les daba
prioridad. Acompañando este desarrollo, debían expandirse elementos claves de
la infraestructura económica, tales como la red de transporte vial, los
aeropuertos, la hotelería y la provisión recursos eléctricos.
El
objetivo final era crear las condiciones para que la industria contara con un
mercado suficientemente grande y unificado a nivel nacional. Por eso era
primordial una expansión armoniosa de todas las regiones del país que
permitiera el desarrollo y la integración de la economía nacional (6). El
establecimiento de prioridades, justamente, se hacía en función de separar lo
que era estructural y básico para el desarrollo de lo que no lo era.
Es
importante destacar que la agricultura estaba en gran medida ausente en esta
lista de prioridades. No se hablaba, por ejemplo, de reforma agraria. Según la
estrategia del desarrollismo, la producción agrícola se expandiría gracias a
la tecnificación y mecanización de sus actividades, para lo cual era
indispensable el previo desarrollo de las industrias siderúrgica y química. De
todos modos, la lógica indicaba que, dada la tendencia proteccionista de los
mercados importadores (por ejemplo, la del naciente mercado común europeo), en
el corto plazo no había grandes posibilidades de colocar una mayor producción.
Por eso la expansión de las exportaciones agrícolas era, en un principio, un
objetivo de muy largo plazo (7).
En
ese sentido, va de suyo que una estrategia de este tipo implicaba la noción de
planificación del desarrollo desde una perspectiva que amalgamara las
necesidades de corto plazo con los objetivos de largo plazo. Como queda
demostrado en las secciones que siguen, esa tarea se vio dificultada por las
vicisitudes del contexto político-económico en que se hallaba inmersa la gestión
gubernamental. No obstante, el gobierno intentó más tarde institucionalizar su
visión a través de la creación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) en
setiembre de 1961. Se trataba de un organismo esencialmente consultivo y técnico,
que tenía la misión de precisar los objetivos a largo plazo del desarrollo y
analizar las condiciones en que deberían desenvolverse todos los sectores
sociales para lograrlo (8).
Por
otro lado, era parte de la estrategia desarrollista la percepción de sus
defensores de que, para producir transformaciones económicas tan profundas como
las que se proponían, había que proceder rápido y de manera radical. Según
las palabras de Frigerio: "Nosotros creemos que para ser modificada, una
estructura de las características de la Argentina, requiere medidas drásticas,
incompatibles con el progresismo, con la concepción gradualista que fue la que
alimentó teóricamente a todas las otras alternativas" (9). Esto puede
ayudar a comprender la velocidad con que se implementaron algunas medidas para
las que era de esperar fuertes críticas y oposición.
Finalmente,
como no podía ser de otra manera en una propuesta de cambios radicales, de
ruptura con lo que se había hecho hasta entonces y lanzamiento hacia un futuro
distinto, la iniciativa era presentada no sólo como la mejor alternativa sino,
fundamentalmente, como la única alternativa posible. Al respecto, sostenía
Frondizi: "La mera exposición de las posibles alternativas a una
estrategia global de desarrollo nos está indicando el único camino que se le
ofrece a nuestros países. Si no hay ya lugar ni plazos para un crecimiento
espontáneo, similar al que realizaron los países desarrollados, si el comercio
exterior está sometido al deterioro de los términos de intercambio y a la
interferencia de los monopolios, si la economicidad equivale a una postergación
del desarrollo, nuestra tesis, más que una elección entre tantas alternativas
es una imposición de la realidad objetiva" (10). Por lo tanto, una vez
"comprendida" esta realidad, el desarrollismo tenía la misión de
transformar ese imperativo en política pública.
NOTAS
Aunque Rogelio Frigerio estuvo a cargo de la Secretaría de Relaciones Socio-Económicas (órgano dependiente de la Presidencia de la Nación) desde el inicio del gobierno de Frondizi, su influencia fue mucho mayor que la del Ministro de Economía de ese momento (Emilio Donato del Carril). Y a pesar de su alejamiento de ese cargo en marzo de 1962, durante el resto del período continuó siendo uno de los asesores más cercanos al Presidente y protagonista clave del proceso de formación de la política económica. Según algunos autores, no fue nombrado ministro porque su figura era resistida por varios sectores sociales -incluyendo a los militares-; según su propio testimonio, participaba muy activamente de la elaboración y toma de decisiones y, por lo tanto, "... no era conveniente, ni económico, desde el punto de vista del tiempo, ser el que firmara los decretos y tuviera sobre sus espaldas toda la actividad burocrática que suponía el Ministerio" (cf. de Pablo, 1980, p. 44).
Los detalles de esta crítica y de la propuesta desarrollista pueden encontrarse en las principales publicaciones de los protagonistas: Fondizi, 1955, 1963, 1964, 1968a y 1968b; Frigerio, 1959, 1960, 1962, 1963, 1967 y 1976.
Sobre este punto, ver Frondizi, 1968a, p. 9.
Ibidem.
Sobre estas medidas, ver Frondizi, 1964, pp. 23-24.
Dentro de la terminología desarrollista se hablaba, precisamente, de "integración nacional" para aludir al proceso de desarrollo de las industrias básicas y la infraestructura económica de un país, es decir, de aquellas actividades que lo transformarían en una nación industrial moderna. Cf. Frondizi, 1968b, p. 7.
Sobre este punto, ver Zuvekas, pp. 48-49.
Ver Frondizi, 1982b, pp. 231-236.
Cf. de Pablo, 1980, p. 56.
Cf. Frondizi, 1968a, p. 8.
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