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De lo deseable a lo posible

La coyuntura económica a fines de los 50 y el diagnóstico del desarrollismo reseñados anteriormente planteaban la adopción de medidas contundentes. Sin embargo, los objetivos e instrumentos a aplicar no fueron definidos con claridad de inmediato.
   
Durante los primeros meses del gobierno de Frondizi se adoptaron medidas económicas acordes con el carácter populista-redistribucionista de su propuesta electoral. Por ejemplo, los salarios fueron aumentados en un 60% para compensar la pérdida del poder adquisitivo por la inflación -una decisión en gran medida política más que económica-, se limitaron las importaciones (1), se extendieron los controles de precios, se bajaron los precios del transporte ferroviario en un 20%, se concedió un alza en las pensiones y se envió un proyecto de reforma agraria al Congreso (2). Todo ello acompañado de una amplia amnistía para los acusados de delitos políticos y militares y de una iniciativa para la normalización de la actividad de los sindicatos (lograda recién en 1961).
   
Recién hacia mediados de 1952 empieza a intensificarse la orientación aperturista que se impondría respecto del capital extranjero.  Por un lado, se traspasan a manos privadas varias firmas de origen alemán que habían sido nacionalizadas durante la Segunda Guerra Mundial y que se hallaban bajo la órbita de la DINIE (Dirección Nacional de Industrias del Estado) y algunas empresas británicas que habían pertenecido a Ferrocarriles Argentinos. Por otro, el 24 de julio se anuncian acuerdos con compañías petroleras para la explotación de áreas inexploradas y de algunas ya en explotación, al tiempo que se estimula la expansión de YPF, la empresa estatal que hasta ese entonces había monopolizado las actividades de explotación y comercialización de petróleo. Asimismo, se hace pública la intención del gobierno de formar una joint-venture  con capitales privados en el área eléctrica (en lugar de nacionalizar ese servicio, como se había discutido previamente).
   
No obstante, la orientación liberal-aperturista hasta ese momento corría paralela con los actos de ingerencia estatal en los asuntos económicos y el intento de mantener un cierto nivel de protección de la industria nacional. Por ejemplo, en setiembre de 1958 se crea la llamada Comisión para el Reemplazo de Importaciones, abocada al estudio de la sustitución de importaciones por productos de fabricación nacional (3). La misma estaría presidida por el Subsecretario de Industria e integrada por representantes de la Secretaría de Relaciones Económico-Sociales, de la Presidencia de la Nación, del Ministerio de Economía, de las secretarías de Finanzas y Comercio y del Banco Central. Entre sus principales funciones figuraban: a) propiciar las medidas que promovieran al máximo el empleo de las materias primas y productos de origen nacional, a fin de orientar las importaciones hacia los bienes que más interesaban a la economía del país; b) promover y coordinar la acción de los organismos públicos y privados de modo de lograr el mejor aprovechamiento de los recursos nacionales, con miras a la sustitución de importaciones.
   
Asimismo, por el mismo decreto del Poder Ejecutivo se creaba, en el ámbito de la Secretaría de Industria y Minería, un registro de productos de industria argentina en el que las empresas industriales debían inscribir los artículos de su producción; dichas mercaderías serían las únicas tenidas en cuenta para la regulación de las importaciones.
   
Quizás el paso más significativo de esta etapa en el sentido de abrir y desregular la economía haya sido el intento de estimular la llegada de capitales externos mediante la sanción, hacia fines de 1958, de la Ley 14.780 de Inversiones Extranjeras, por la cual se concedía al capital extranjero que había obtenido previa autorización del Poder Ejecutivo iguales derechos (incluyendo exenciones impositivas) que al de origen local. Esta ley también permitía la repatriación de capital, el cual sólo quedaba sujeto a la condición de que la tasa de inversión alcanzara el nivel establecido por el gobierno al momento de ser aprobada su entrada al país (ver Inversiones extranjeras directas).
   
La mayoría de los autores coincide en señalar que el cambio de rumbo hacia una mayor apertura económica se debió a la toma de conciencia de las reales dificultades económicas por las que el país atravesaba, particularmente, el desequilibrio de la balanza de pagos, la caída de las reservas y la suba de la tasa de inflación restringían seriamente las opciones de política. De todos modos, las razones no fueron exclusivamente económicas. Las consideraciones políticas ocuparon un rol muy importante en las percepciones de los tomadores de decisión, en parte por su propia perspectiva sobre lo que debía hacerse, y en parte porque la crítica situación imperante así lo determinaba.
   
En efecto, años más tarde Frigerio sostendría que el desarrollismo se había propuesto superar los clivajes sociales que la lucha peronistas-no peronistas había creado, ya que su triunfo electoral llevaba implícito el mandato de "tender puentes" entre los distintos sectores sociales que permitieran construir un "frente nacional". En ese marco debían entenderse los contenidos del discurso pre-electoral y las medidas económicas adoptadas durante los primeros meses de gobierno (e.g., el 60% de aumento salarial dispuesto). Ahora bien, también según su propio testimonio, aparentemente no existió un cambio de rumbo profundo, ya que el plan que a continuación se analizará estaba diseñado al momento de asumir y era parte del modelo global planteado por el desarrollismo. Pero la situación política se fue complicando de tal modo -en parte, incluso, por las iniciativas en materia petrolera lanzadas- que el gobierno no tuvo más remedio que adoptar rápidamente algunas medidas (4). Entre otras cosas, hacia fines de 1958 se tomaron medidas para restringir las importaciones y el crédito y se iniciaron negociaciones con organismos internacionales para la obtención de préstamos que, como contrapartida, implicaban la puesta en marcha de un plan de estabilización.

  1. Atendiendo a la seria escasez de divisas, el gobierno suspendió las importaciones el 2 de mayo, pero la necesidad de insumos para la industria hizo que se reabrieran, aunque en forma restringida, cinco meses después. Ver La Nación, 03/05/58, p. 1; Clarín, 26/10/58, pp. 25-26.

  2. Sobre estas medidas, ver La Nación, 03/05/58, p. 1; 14/05/58, p. 1; 05/22/58, p. 9; 05/23/58, p. 5; 27/05/58, p. 1.

  3. Ver Clarín, 25/09/58, p. 8.

  4. Ver de Pablo, 1980, pp. 53-55.

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