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Flujos de capital

Inversiones extranjeras directas

Gran parte de la positiva performance económica lograda entre mediados de 1959 y 1961 se debió al influjo de capital extranjero. El respaldo del Fondo Monetario Internacional, obtenido a partir de la implementación del plan de estabilización, no sólo implicaba el acceso a nuevo financiamiento, sino que también se traducía en una señal de confianza para la banca y los inversores privados extranjeros.
   
En consecuencia, hubo en este rubro resultados sorprendentes. Para tomar como ejemplo tan sólo un año, surge claramente que en 1960 se registró un gran aumento del volumen de las inversiones: las inversiones directas totalizaron 427 millones de dólares (1). La mayoría se invirtió en la industria petrolera (ver Inversiones en el sector petrolero) y el resto se dirigió, fundamentalmente, a la industria química, automotriz y a la de metales no ferrosos. Además, los importadores obtuvieron importantes créditos de sus proveedores extranjeros. Más allá de este impacto sobre algunos sectores industriales, el flujo de capital extranjero también fue un factor importante para la política monetaria del gobierno, al abrir nuevas posibilidades de crédito (ver Otros flujos de capital) y permitir el mantenimiento de una tasa de cambio estable durante 1960 y 1961, a pesar del déficit existente en la balanza comercial.
   
Para que esto fuera posible, fue necesario modificar adecuadamente el andamiaje legal e institucional que permitiría la canalización de esas inversiones. Hasta ese momento, las normas generales y leyes promocionales para incentivar la radicación de capitales extranjeros habían sido varias y en su mayoría bastante inoperantes. Hasta 1948, por ejemplo, la radicación de capitales extranjeros sólo estuvo regida por circulares del Banco Central que reglamentaban los aspectos financieros de esas inversiones. Según Altimir et al., estas disposiciones no llegaron a constituir un régimen de radicación; el mayor defecto de este mecanismo era que no fijaba los criterios de selección ni los límites y procedimientos de fiscalización (2).
   
La Ley 14.222, sancionada en agosto de 1953, estableció por primera vez un status legal definido para las inversiones de capital extranjero a radicarse en actividades industriales o mineras y un régimen completo y coherente para su funcionamiento. Esa ley reflejaba el intento gubernamental de compatibilizar tres objetivos en cierta medida contrapuestos: i) no afectar los intereses de la industria nacional e impulsar su desarrollo; ii) otorgar los mayores beneficios posibles a las inversiones extranjeras para promover su radicación; iii) evitar las perturbaciones circunstanciales que pudieran provocar los capitales extranjeros en la economía nacional y, especialmente, en la balanza de pagos.
   
A fin de alcanzar estos objetivos, la Ley 14.222, junto con el decreto reglamentario 19.111/53, innovaban respecto de las limitaciones vigentes a mediados de la década anterior, ya que establecían un tratamiento del capital extranjero similar al de los capitales nacionales y abrían la posibilidad de que las empresas extranjeras transfirieran parte de sus ganancias líquidas al exterior (hasta el 8% sobre el capital). Sin embargo, mantenía ciertas restricciones concernientes a la repatriación de capitales (podía realizarse gradualmente y después de un período de diez años de radicación) y al límite para las remesas de utilidades (3).
   
De modo que a pesar de la innovación que planteaba y de los incentivos que ofrecía, este nuevo régimen produjo resultados muy limitados, ya que en los cinco años siguientes sólo se aprobaron solicitudes de inversión por menos de 50 millones de dólares (tres cuartas partes de ellas pertenecientes a una sola fábrica automotriz, la Kayser) y parte de los proyectos aprobados no se llevaron a término (4).
   
Las limitaciones al movimiento de capitales que subsistían se eliminaron cuando, como ya se señalara en El rol del capital extranjero, a fines de 1958 se sancionó la Ley 14.780, la cual se complementaba con la Ley 14.781 de Promoción Industrial. La Ley 14.780 se extendía a todas las actividades productivas (no sólo a la industria y la minería, como la anterior) y pretendía acelerar el proceso de desarrollo económico, habida cuenta de la limitada capacidad de ahorro interno.
   
En sus disposiciones generales más importantes establecía lo siguiente: a) los derechos de los capitales extranjeros se encontraban en igualdad de condiciones que los nacionales; b) las inversiones podían tomar la forma de transferencias financieras de divisas o de ingreso de equipos, maquinarias, repuestos, materias primas u otras formas de aportes; c) los proyectos de inversión estaban sujetos a la autorización previa del Poder Ejecutivo, la que se basaría en el criterio de que la inversión contribuyera a la sustitución de importaciones, a la expansión de las exportaciones o al crecimiento armónico de la economía nacional; d) tendrían prioridad aquellas propuestas que utilizaran recursos nacionales en la producción de materias primas para la industria, que se localizaran en el interior para producir bienes de capital o utilización intermedia, implicaran asociación con capitales nacionales o se comprometieran a reinvertir sus utilidades; e) la repatriación del capital no se hallaba sometida a otras limitaciones que las que se hubiesen establecido al aprobar la inversión; f) las utilidades que se obtuvieran de esas inversiones eran enteramente transferibles a través del mercado de cambios y la repatriación de capital no quedaba sujeta a otras limitaciones que las que se establecieran al momento de aprobarse la inversión; g) quedaba a juicio del Poder Ejecutivo impulsar inversiones a través de la creación de incentivos, tales como la reducción o liberación de derechos aduaneros y cambiarios, la reducción o exención de impuestos, el tratamiento crediticio preferencial, o la inclusión en el régimen más favorable de promoción industrial vigente para las empresas nacionales (5).
   
Como puede observarse, la diferencia más importante respecto de la Ley 14.222 radica en que la Ley 14.780 permitía la libre transferencia de utilidades y del capital, una disposición totalmente dirigida a captar el interés de potenciales inversores.
   
Por otra parte, en julio de 1958 fue creado el Departamento de Inversiones Extranjeras, dependiente de la Secretaría de Relaciones Económico-Sociales, con la función de regular los aportes de capital provenientes del exterior orientados a la radicación de nuevas industrias (6). Más concretamente, el nuevo organismo tendría a su cargo las siguientes funciones: atender el trámite de las propuestas de inversión que recibiera el gobierno; facilitar a los interesados las informaciones requeridas con relación a las posibilidades de inversión y a las condiciones exigidas para su admisión; requerir asesoramiento a otros organismos del Estado o asociaciones gremiales si así fuera necesario; desempeñarse como Secretaría General de la Comisión Asesora de Inversiones Extranjeras. Esta última también funcionaría dentro de la Secretaría mencionada y era la encargada de expedirse en todos los casos de requerimiento de autorización de inversiones extranjeras; sus integrantes serían funcionarios delegados de los ministerios de Economía y de Defensa y del Banco Central, y estaría presidida por el Secretario de Relaciones Económico-Sociales (Rogelio Frigerio en ese entonces).
   
El decreto del Poder Ejecutivo por el cual se creó este organismo también establecía que hasta tanto no se sancionara el régimen legal al que se someterían las inversiones extranjeras en el futuro, se exigiría que éstas estuvieran destinadas a promover o expandir una actividad productiva que aportara ahorro u obtención de divisas, o que se tradujera en una elevación del nivel de productividad nacional.
   
Como muestran las siguientes secciones, este tipo de medidas sin duda lograron su objetivo de captar el interés y el apoyo del gobierno de Estados Unidos y del capital extranjero privado. Por tratarse de la primera apertura real a dicho capital, el efecto inmediato es un cambio significativo en la tendencia que se observaba hasta ese momento: la tasa media anual de inversión directa se eleva considerablemente (74 millones de dólares en el período 1958-1963, casi diez veces superiores a la tasa del conjunto de los regímenes anteriores (7)), al tiempo que las inversiones directas superan en monto, en el mismo lapso, a las inversiones realizadas como reinversión de utilidades (tendencia que se revierte en los dos años subsiguientes debido a la modificación de las normas al respecto). Los Cuadros 8, 10 y 12 abundan sobre estos fenómenos.
   
El monto total de las inversiones en el período en consideración es difícil de determinar con exactitud, ya que las fuentes difieren en cuanto a las autorizaciones concedidas por el gobierno. (8) A título ilustrativo, se presentan a continuación los datos tomados de sólo dos de las fuentes consultadas, seleccionadas por ser las más completas y porque permiten ver el mismo fenómeno bajo categorías diferentes.
   
Según Villanueva, el total de las inversiones aprobadas por el Poder Ejecutivo entre 1958 y 1964 fue de 536 millones de dólares. De esa suma, sólo un 0.10% correspondía a capital argentino repatriado. El resto provenía de Estados Unidos (58.5%), Suiza (10.2%); Alemania, el Reino Unido, Holanda e Italia seguían en la lista de lugares de origen, con porcentajes menores. La misma fuente señala que hacia 1961, el grueso de las inversiones extranjeras se había concentrado en la industria química (35.84% del total de los fondos invertidos) y en la automotriz (22.46% del total) (9).
   
Según datos de la Dirección Nacional de Política Económica y Financiera, dependiente del Ministerio de Economía, al cabo de tres años de vigencia de la Ley 14.780 se habían radicado en el país inversiones por un total de 387 millones de dólares, lo que contrastaba notablemente con las cifras de los años anteriores: 8 millones de dólares entre 1953 y 1955 y 23 millones de dólares entre 1956 y 1958 (10). De acuerdo con la misma fuente, las inversiones recibidas durante el período desarrollista totalizaron, según los distintos rubros: química y petroquímica, 118 millones de dólares; equipos para la industria automotriz, 96 millones; industrias básicas de metales no ferrosos, 44 millones; refinerías de petróleo, 28 millones; construcción de maquinarias (excepto eléctricas), 26 millones y transporte marítimo (exceptuando el de cabotaje), 10 millones.
   
La mayoría de estas inversiones se radicaron en el interior del país, especialmente, en las provincias de Santa Fe (107,4 millones de dólares), Buenos Aires (64,9 millones), Córdoba (18,8 millones), Entre Ríos (2,4 millones) y otras provincias (20,6 millones). El resto se completa con 42,7 millones de dólares correspondientes a inversiones aprobadas cuyo destino no se había determinado al momento de confeccionarse el informe del Ministerio, pero que se dirigiría en su mayoría a la Patagonia. La Capital Federal y el Gran Buenos Aires sólo recibieron 129 millones de dólares sobre el total de 387.
   
En cuanto al origen de los fondos, todas dos fuentes coinciden en señalar que se consolida la estructura del capital extranjero que ya se perfilaba hacia mediados de los 50, es decir, el predominio del capital norteamericano (11). Durante el período frondizista también sobresalen las inversiones provenientes de Estados Unidos (193 millones de dólares); les siguen, en orden de importancia, las de Suiza (49 millones), Inglaterra (31 millones), Holanda (26 millones), República Federal Alemana (25 millones), Canadá (22 millones), Italia (18 millones) y Francia (11 millones).
   
Respecto de estos datos, es importante destacar que los montos de las solicitudes aprobadas no necesariamente equivalen a la inversión real y efectiva. Algunas pueden haberse atrasado o suspendido. Para obtener una cifra exacta habría que rastrear el desarrollo de cada uno de esos proyectos, lo cual excede los límites de este trabajo. Una aproximación puede obtenerse tomando los datos aportados por Dorfman, los cuales indican que bajo la Ley 14.780 entre 1958 y 1965 se aprobaron inversiones extranjeras directas por valor de 630 millones de dólares, de los que sólo un 80% (500 millones) se efectivizaron orientándose, fundamentalmente, al sector automotriz (un tercio) y a las industrias químicas (un cuarto) (12). Asimismo, otra evaluación de datos agregados señala que, desde el punto de vista del destino de las inversiones, no obstante la enorme afluencia de inversión extranjera registrada en algunos años, poco fue lo que efectivamente se canalizó hacia la industria: un máximo de 13% fue alcanzado en 1959 (ver Cuadro 10).
   
Por último, como ilustración de las características de estas inversiones pueden mencionarse algunas de los pedidos concretas aprobados durante los primeros años de gestión. Por ejemplo, en setiembre de 1959 el Poder Ejecutivo autorizó cuatro pedidos de radicación de capitales extranjeros por un monto total de 80 millones de dólares (13). Ellos incluían las siguientes propuestas: 1) la compañía estadounidense Texas Butadiene and Chemical Corporation invertiría 39 millones de dólares a fin de constituir la filial argentina de su subsidiaria Texas Butadiene and Chemical International, la cual construiría un complejo petroquímico para la producción de caucho sintético y otros productos en Puerto Deseado; 2) la General Motors Corporation, a través de la General Motors Argentina S.A., invertiría 20 millones de dólares en la instalación de una fábrica de camiones y la producción de otros bienes dentro del ramo automotriz; 3) la Extramar Panamá S.A. destinaría 400 mil dólares a la adquisición, por parte de la empresa Arizona Argentina S.A.C.I., de un buque mercante; 4) la N.V. de Bataafse Internationale Maatschappij radicaría en el país alrededor de 8 millones de libras con destino a la firma Diadema Argentina S.A. de Petróleo, a fin de proveer a esta última de maquinarias y equipos para su destilería petrolera.
   
Asimismo, el año siguiente se aprobó otra inversión propuesta por la firma Gestether Corporation de Nueva York por la suma de 153.000 dólares, destinada a la adquisición de maquinarias, repuestos, matrices, moldes y herramientas para la fabricación, por medio de su filial argentina, de duplicaciones, stenciles y tintas especiales en una planta a instalarse en la provincia de Buenos Aires (14).

  1. Cf. Eshag y Thorp, 1965, p. 318.

  2. Ver Altimir et al., 1967, p. 362.

  3. Para mayor detalle sobre estas normas, así como sobre otras reglamentaciones secundarias, ver Altimir et al., 1967, pp. 362-364; Martorell, 1969, pp. 89-95.

  4. Cf. Dorfman, 1983, pp. 449-455.

  5. Cf. Martorell, 1969, p. 96; Altimir et al., 1967, pp. 364-366.

  6. Ver Clarín, 22/07/58, p. 11.

  7. Cf. Altimir et al., 1967, p. 371, 373.

  8. Por ejemplo, el monto de las inversiones aprobadas durante el año 1959 varía significativamente de acuerdo con la fuente de información: $ 147.7 millones según la Review of the River Plate (June 30, 1961, p. 26), $ 195 millones según el Banco Central de la República Argentina (Memoria Anual, 1959), $ 269 millones según el Boletín Techint (# 137, Diciembre, 1963). Cf. Villanueva, 1987, p. 115.

  9. Cf. Villanueva, 1987, pp. 105-107. Datos más desagregados por sector económico pueden verse en el Cuadro 11.

  10. Ver texto del informe en Clarín, 13/12/61, p. 20. A fin de simplificar la exposición, en este estudio las cifras han sido redondeadas, pero aparecen en detalle en la fuente.

  11. Antes de 1900 el capital extranjero invertido en Argentina era casi exclusivamente de procedencia británica. En las dos primeras décadas del siglo XX aumentó la participación de inversores de otros países europeos y de Estados Unidos. Esta tendencia, con Estados Unidos a la cabeza de la lista, se consolidó entre los años 1945 y 1949, período en el que las inversiones británicas perdieron definitivamente el liderazgo, en gran parte debido la política de nacionalización de empresas de servicios públicos (e.g. teléfonos, ferrocarriles). Para mayor detalle, ver Fisher, 1973, pp. 23-25; Dorfman, 1983, pp. 423-474. 

  12. Ver Dorfman, 1983, pp.

  13. Ver Clarín, 12/09/59, p. 1.

  14. Ver Clarín, 17/09/60, p. 7.

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