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Flujos de capital

Inversiones en el sector petrolero  

Dada esta apertura hacia el capital extranjero y la prioridad otorgada a la explotación de la riqueza petrolífera, este sector recibió un monto sin precedentes de inversiones extranjeras y adquirió un desarrollo notable. No obstante, dichas inversiones merecen una consideración aparte no sólo por su magnitud, sino también porque no estuvieron sujetas a un régimen específico ni a un sistema de estímulos, como las anteriores, sino que se gestaron a través de contrataciones directas a cargo de YPF.
   
En efecto, apenas lanzada la batalla del petróleo, se firmaron varios contratos con compañías extranjeras para la exploración y extracción de ese recurso. Dichos contratos generaron numerosas controversias, una de ellas en el plano legal, acerca de la potestad del Estado nacional para decidir sobre las reservas petrolíferas (1).
   
La norma vigente en 1958, esto es, la Ley  12.161 (sancionada en 1935 e incorporada al Código de Minería (2)) establecía que los yacimientos de petróleo son bienes del dominio de la Nación o de las provincias según el territorio en que se encontraren; por lo tanto, la exploración y/o explotación podía ser realizada por el Estado nacional y por los estados provinciales, en forma directa, por convenios entre sí o mediante sociedades mixtas autorizadas.
   
No obstante, por décadas las provincias habían cedido la explotación, industrialización y comercialización de petróleo a YPF por medio de convenios colaterales. Esta era la práctica que había prevalecido, dándole a la empresa estatal el monopolio de la actividad. Además, por su propio estatuto, YPF estaba autorizada a realizar contratos de locación de obras y servicios con particulares (mediante licitación pública o privada o contratación directa) y de hecho funcionaba en un todo bajo la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, ya que era presidida por un delegado directo del Presidente.
   
Como un modo de reafirmar e institucionalizar esta práctica, en 1958 el Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de nacionalización de los yacimientos de hidrocarburos, el cual enfrentó una dura oposición y sufrió algunas modificaciones en su paso por las cámaras, fundamentalmente referidas al monto de las regalías que la nación pagaría a las provincias productoras por el petróleo extraído (3).
   
De cualquier modo, la ley fue sancionada el 10 de noviembre de 1958, consagrando así en su artículo 1º el principio de que "los yacimientos sólidos, líquidos o gaseosos existentes en el territorio de la República Argentina y los de su plataforma submarina son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado nacional. Las provincias en cuyo territorio se encuentren y el territorio nacional de Tierra del Fuego, Antártida Argentina e islas del Atlántico Sur tendrán sobre su producido la participación que les corresponda de acuerdo con lo determinado por la presente ley" (4).
   
De modo que, en el marco de ese instrumento legal, varios contratos con el sector privado fueron firmados. Dichos contratos tomaron diversas formas. Algunos de ellos autorizaban la exploración y perforación de pozos que luego debían entregarse a YPF a cambio de un pago proporcional al número de metros perforados. Otros eran contratos de producción, por los cuales las compañías privadas estaban obligadas a vender lo que extraían a YPF a precios de importación.
   
Un ejemplo típico es el contrato acordado con la compañía Pan American Oil Co., subsidiaria de la Standard Oil de Indiana, Estados Unidos. Por ese contrato, que empezó a regir el 21 de julio de 1958, dicha firma recibía derechos por treinta años para perforar y extraer petróleo de entre 300 y 400 pozos, en un territorio de 4.000 kilómetros cuadrados cercano a Comodoro Rivadavia (una zona ya explorada por YPF), con una producción estimada de 3.000 toneladas diarias. Se preveía una inversión inicial de 60 millones de dólares. Por su parte, YPF se comprometía a pagar 10 dólares por metro cúbico de petróleo, el 60% en dólares. Este precio era mayor que el costo de producción y, además, las ganancias de la empresa contratista estaban libres de impuestos y no sujetas a límites para su repatriación.
   
En la misma línea, simultáneamente con el lanzamiento de la llamada "batalla del petróleo", desde mediados de julio de 1958 se suscribieron  varios acuerdos de cooperación con capitales privados (5).
   
Uno de ellos, firmado por el gobierno argentino y un grupo de industriales petroleros y financistas de Estados Unidos y Alemania, establecía que un consorcio de empresas contribuiría a la puesta en marcha y financiación de la iniciativa gubernamental en esa materia (6). Se trataba de un convenio general que incluía varias operaciones, entre ellas un crédito concedido a YPF y un préstamo al Banco Central para la financiación global de esta operación. Ese acuerdo desembocó meses más tarde en la firma de los contratos definitivos, por los cuales las empresas se comprometían a extraer petróleo (no industrializar ni comercializar) para luego entregarlo al gobierno argentino cobrando por metro lineal perforado (7).
   
Entre las actividades concretas acordadas en esos contratos, figuraba: i) el suministro de equipos, maquinarias, material y repuestos para YPF durante tres años, por valor de 50 millones de dólares, a pagar a los tres años del suministro, parte en pesos y parte en dólares; ii) la perforación de por lo menos siete millones de metros lineales (aproximadamente 4,000 pozos) en el plazo de seis años y en lugares que fijara YPF; iii) la instalación de una fábrica de maquinarias, equipos, material y repuestos para la industria del petróleo y conexas, a un costo no menor de cinco millones de dólares; iv) el suministro de por lo menos dieciocho millones de barriles de petróleo crudo y derivados, por un período de dos a tres años, pagaderos a plazos; v) la posible construcción de un nuevo gasoducto entre Buenos Aires y Comodoro Rivadavia, con el trazado y características que indicara YPF; vi) la concesión de un préstamo de 30 millones de dólares al Banco Central, por cinco años, para facilitar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por estos contratos.
   
Por otra parte, YPF celebró un convenio con la Compañía Astra, que trabajaba en el país desde hacía tiempo y cuyos equipos de perforación estaban paralizados por haberse agotado las reservas de su propia zona de explotación. Por este convenio Astra perforaría en dos años, por cuenta de YPF y donde ésta lo indicara, treinta pozos que producirían alrededor de 300 toneladas diarias de petróleo.
   
Con otra empresa nacional, la Siam Di Tella, YPF firmó un convenio en octubre de 1958, a fin de impulsar tareas que la petrolera estatal debía encarar como parte del plan de reactivación del sector. Por dicho convenio Siam Di Tella proveería, en un plazo de cinco años, 1.405 aparatos de bombeo para extracción de petróleo, por valor de cinco millones y medio de pesos. El contrato pretendía estimular la fabricación local de esas maquinarias y permitir al tesoro nacional un ahorro de divisas que se calculaba en alrededor de nueve millones de dólares (8).
   
Casi simultáneamente se firmó un protocolo financiero entre YPF y un grupo francés integrado por el Instituto Francés del Petróleo, la empresa IMPEX, el banco Française de Comerce Exterieur, la Banque de Paris et des Pays Bas y la L'Union Europeene Industrielle et Financiere (9). El protocolo preveía la asistencia económica y técnica de estas instituciones, trabajos de exploración y explotación de petróleo y el suministro de materiales a YPF, la cual contrataría estos servicios con diferentes firmas en Francia. El acuerdo implicaba una ayuda financiera del orden de los setenta millones de dólares, amortizables en cinco años.
   
Con la empresa belga Petrofina S.A. YPF firmó por ese entonces una carta de intención que serviría de base a un contrato de perforación de alrededor de 200 pozos que producirían unas mil toneladas diarias, en las áreas que YPF indicara. La inversión estimada era del orden de los 35 millones de dólares, pagaderos una vez que los pozos empezaran a producir.
   
Otros convenios para exploración, perforación y construcción de oleoductos fueron firmados con la Union Oil Co. de California (en setiembre de 1958) y con la Tennessee Argentina S.A. (en abril de 1959), el primero para actuar por veinte años en un área de 16 mil kilómetros cuadrados en la provincia de Chubut, y el segundo por 25 años, en un área de 14 mil kilómetros cuadrados en Tierra del Fuego. Asimismo, con la Shell Production Co. se acordó realizar similares trabajos en zonas ya exploradas por YPF en las provincias de Río Negro y La Pampa, por un plazo de veinte años.
   
Por su parte, la compañía Lane-Wells de Estados Unidos había acordado hacerse cargo de la terminación y reparación de pozos en explotación, bajo la supervisión de YPF. Esto implicaba una inversión inicial de dos millones y medio de dólares, con opción a ampliarse a 10 millones.
   
Asimismo, de acuerdo con un contrato suscripto el 13 de agosto de 1958, el banco estadounidense Carl Loeb, Rhoades and Co. (que luego transfirió las tareas a la firma Development Corporation Co.) tomaría a su cargo la exploración, perforación y extracción de petróleo en una zona a determinar por YPF y el financiamiento de las inversiones correspondientes (no menores a 100 millones de dólares). Los pagos comenzarían al año de iniciarse la entrega de petróleo a YPF y se harían en proporción al ahorro de divisas ocasionado por la nueva producción.
   
El gobierno también firmó una carta de intención con la empresa Sea-Drilling Corporation, de Estados Unidos, para la explotación de la plataforma submarina. La exploración correría por cuenta de la compañía y los equipos e instalaciones pasarían a ser propiedad de YPF al finalizar el contrato.
   
Otro acuerdo fue alcanzado meses más tarde con un consorcio de firmas británicas, por el cual el país obtenía nuevas líneas de crédito por la suma de 140 millones de dólares que se destinarían, a lo largo de tres años, a la adquisición en el Reino Unido de equipos y bienes de capital para la explotación de petróleo (10).
   
A principios de diciembre de 1958 fue firmado un contrato por veinte años con Esso Argentina Inc., filial de la Standard Oil, para la exploración, perforación, explotación y construcción de un oleoducto. Se trataba de un área de casi 4.800 kilómetros cuadrados en las provincias de Neuquén y Río Negro.
   
Por otra parte, un grupo de compañías norteamericanas reunidas en la Conorada Petroleum Corporation suscribió una carta de intención con YPF que preveía una inversión aproximada de 100 millones de dólares para la extracción de petróleo.
   
Durante el año 1959 se firmaron contratos por inversiones un tanto menores, a saber: con la Southestern Drilling Co., de Estados Unidos, para la perforación de mil pozos en cuatro años, con fecha inicial el 29 de abril de ese año; con la Transworld, también norteamericana, para explotar quinientos pozos en cuatro años; y con Saipem, empresa italiana perteneciente al ENI, para la perforación de 300 pozos en cuatro años a partir del 15 de mayo de ese año.
   
Finalmente, el 22 de junio de 1961 empezó a regir un contrato celebrado con la Continental Oil Co., por el plazo de 40 años, que contemplaba tareas de exploración y explotación de un área de 36 mil kilómetros cuadrados en Santiago del Estero y Santa Fe. Un acuerdo similar fue alcanzado con la Ohio Co., también de Estados Unidos, para operar sobre un área de 32 mil kilómetros cuadrados en las provincias de Tucumán, Santiago del Estero y Salta. En diciembre de ese mismo año se contrató con Astra la perforación y explotación de 12 pozos, en un plazo de veinte años, en un área correspondiente al flanco norte de Comodoro Rivadavia. En esa operación también intervinieron capitales franceses, representados por el grupo financiero Forenco.
   
En suma, como resultado global de la política implementada, la inversión extranjera global en el sector fue de alrededor de 200 millones de dólares entre 1959 y 1963. Los resultados fueron por demás positivos: la producción de petróleo se incrementó de 5,7 millones de metros cúbicos en 1958 a 15,6 millones en 1962; la importación de crudo descendió de 22% de las importaciones totales en 1957 a apenas el 3% en 1963, y el país estuvo a punto de alcanzar el autoabastecimiento (11).
   
Más allá de los contratos mencionados, como síntesis de los principales logros en esta materia, pueden citarse: a) la compra de treinta y seis equipos perforadores, una inversión sin precedentes en la historia de YPF; b) la perforación de 684 pozos por administración (de YPF) en 1961, una cifra que contrasta con los 309 perforados en 1957 (12); c) el aumento de la producción de petróleo por parte de YPF (sin el aporte de los contratistas) que, entre 1957 y 1961, pasó de 4,7 a 10,4 millones de metros cúbicos; d) la perforación de un total de 4.657 pozos en cuatro años (1959-1962), cifra equivalente a lo perforado en los primeros treinta años de existencia de YPF (4.691 pozos) y cercana a lo perforado en los ocho años siguientes al período frondizista (4.740 pozos entre 1963 y 1970); e) la posibilidad de alcanzar el autoabastecimiento en 1962 (13);  f) el aumento de las reservas comprobadas de petróleo en un 50%: de 390 a 580 millones de metros cúbicos; g) el aumento de producción logrado vía contratos de explotación, por los cuales se obtuvieron 4,7 millones de metros cúbicos de petróleo en 1962, cifra alcanzada operando sólo sobre el 8,8% de las reservas comprobadas y comparable a lo producido por YPF a lo largo de 35 años (14).
   
No obstante estos logros, el gobierno recibió fuertes críticas desde los más variados sectores (15). Los contratos fueron objetados y equiparados a un regalo del patrimonio nacional a las compañías extranjeras debido a las facilidades y al monto de las ganancias concedidas. Incluso, se cuestionaba el método de negociación empleado, ya que el Ejecutivo resolvía sin consultar al Congreso.
   
Los cuestionamientos no quedaron sólo en críticas. El sindicato de ese sector (SUPE), temiendo una reestructuración interna de YPF que implicara despidos masivos, se movilizó. Su delegación de Mendoza declaró una huelga en noviembre de 1958 que hizo peligrar el abastecimiento de combustible. Estos acontecimientos, desde luego, incentivaron el debate y crearon una situación política tan tensa que el gobierno afrontó, en vísperas de la declaración de una huelga petrolera general, declarando el estado de sitio y disponiendo la represión del movimiento obrero. La huelga culminó tres semanas después, cuando Frondizi aceptó volver a negociar con el SUPE.
   
Por otra parte, los contratos fueron foco de un fuerte debate político que continuó aun después del derrocamiento de Frondizi,  involucró al Congreso de la Nación -el cual nombró una Comisión Especial Investigadora sobre Petróleo en la Cámara de Diputados, con el objeto revisar lo actuado en esa materia- y poco después sirvió también de argumento electoralista, ya que la UCRP siempre había manifestado una férrea oposición. Finalmente, los contratos petroleros fueron anulados por el Presidente Illia el 15 de noviembre de 1963, mediante los Decretos 744/63 y 745/63, y declarados "nulos de nulidad absoluta por vicios de ilegitimidad y ser dañosos a los derechos e intereses de la Nación" (16).

  1. El debate acerca de la interpretación de las normas era, en realidad, de muy larga data. Por lo menos desde 1914 se había estado discutiendo si se reconocía a las provincias el dominio de las minas localizadas en su territorio o si éste correspondía a la Nación. Los argumentos de tinte unitario y nacionalista, que ensalzaban el monopolio estatal, se habían impuesto sobre los federalistas y habían quedado consagrados en la Constitución de 1949 la cual, en su artículo 40, declaraba que los minerales, los yacimientos petrolíferos, de carbón y de gas y otras fuentes naturales de energía pertenecían a la nación. La derogación de dicha Constitución por la revolución de 1955 volvió a colocarlos bajo el régimen de la Ley 12.161. Sobre esta cuestión, ver Pisarello y Menotti (comps.), 1988, Tomo IV, pp. 407-426.

  2. Esta incorporación se debió a que hasta ese momento el Código, que data de 1887, nada decía sobre petróleo, ya que el primer descubrimiento que obligó al gobierno a fijar posición al respecto fue en 1907.

  3. Ver Clarín, 13/10/58, p. 7.

  4. Cf. Clarín, 11/11/58, p. 19.

  5. Sobre los detalles de los contratos que se mencionan a continuación, ver Solberg, 1986, pp. 248-254; Frondizi, 1978, pp. 141-146; Casella y Clara, 1963, pp. 37-46.

  6. Ver Clarín, 23/07/58, p. 2.

  7. Ver Clarín, 15/10/58, p. 1.

  8. Cf. Clarín, 03/10/58, p. 5.

  9. Ver Clarín, 05/10/58, p. 6.

  10. Ver Clarín, 18/09/58, p. 1.

  11. Cf. Solberg, 1986, p. 251.

  12. El total de pozos perforados en ese año fue de 1.613, incluyendo los efectuados mediante contratos de perforación y por contratos de explotación. 

  13. La producción promedio diaria en diciembre de ese año era de 47.071 metros cúbicos, mayor que el consumo promedio diario de 46.613 metros cúbicos.

  14. Sobre estas cifras, ver Pisarello y Menotti (comps), 1988, Tomo IV, pp. 503-504.

  15. A modo de contrapunto, una crítica encendida de esta política puede encontrarse en Casella y Clara, 1963, Segunda Parte (ambos autores, por otra parte, miembros fundadores del Movimiento en Defensa del Petróleo Argentino), y una extensa exposición de los argumentos de sus defensores puede hallarse en de Gandía, Enrique: "El problema del petróleo argentino", en Pisarello y Menotti (comps.), 1988, Tomo IV, pp. 399-494. 

  16. Cf. Pisarello y Menotti (comps.), 1988, Tomo IV, p. 469.

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