• Impacto de la política exterior económica

Resulta muy difícil evaluar la implementación de un plan de estabilización y desarrollo en un período tan corto y con tanta fluctuación de los indicadores económicos. De todas maneras, es obvio que, en términos generales, la estrategia desarrollista afectó el nivel y la composición de la producción. El producto bruto nacional experimentó un crecimiento positivo, aunque moderado, entre 1958 y 1961. Asimismo, si se toman referencias de más largo plazo se ve que durante los cuatro años de la gestión de Frondizi la tasa de crecimiento económico fue más alta que en 1950 y menor que en la década siguiente a 1964 (1).
    Ahora bien, el análisis de las secciones precedentes demuestra que, a partir de los mismos indicadores económicos, podrían hacerse distintas evaluaciones de los resultados obtenidos por la estrategia económica del desarrollismo. Por ejemplo, tomando los años 1960 y 1961 en su conjunto, puede inferirse una importante incremento de las reservas de oro y divisas del país respecto de las existentes a fines de 1958 (460 millones de dólares al cabo de esos dos años contra 170 millones de dólares a comienzos de la gestión de Frondizi (2)); sin embargo, como se explicara en Después del invierno..., la comparación desagregada del balance de pagos de 1960 y 1961 muestra una seria caída de dichas reservas hacia fines del segundo año y una incipiente crisis de liquidez.
    Por lo tanto, la evaluación de los datos agregados tiene la desventaja de sobrestimar los logros. Si se toman las cifras de aumento de reservas durante los primeros tres años del plan de estabilización, parecería que el balance de pagos mejoró notablemente. Sin embargo, esa lectura esconde que la mejora se logró en gran parte debido al ingreso de capitales extranjeros y no a una modificación sustancial en la balanza comercial.
    Este rol del capital extranjero es evidente respecto de los créditos obtenidos en el exterior, una práctica que comenzó a usarse a menudo desde mediados de la década del cincuenta y que el gobierno desarrollista continuó. El efecto financiero de dichos créditos sobre el saldo de la balanza de pagos en cuenta corriente fue compensatorio del déficit corriente hasta 1956, llegando incluso en algunos años a tener importancia muy significativa en su financiación. Entre 1957 y 1960 estos préstamos tendieron a agravar la situación del balance de pagos, debido a las grandes remesas netas en cancelación de deudas comerciales de corto plazo. Después de 1960 volvieron a jugar un papel compensatorio: en los años de déficit proporcionaron alrededor del 30% de su financiación y, en los de superávit, absorbieron más de un 30% de éste (3).
    Por otra parte, esa dependencia del capital extranjero fue un arma de doble filo. Combinada con un mercado libre de cambio, introducía un elemento de inestabilidad o vulnerabilidad de la economía argentina. Así quedó demostrado a principios de 1962 cuando los indicadores económicos ya habían empeorado (4). Una combinación de factores económicos y políticos produjo una merma de confianza en la moneda nacional, una importante reducción del crédito externo y una rápida fuga de capitales. Es decir, esto demuestra que, como bien señalan Mallon y Sourrouille, la propuesta desarrollista no preveía una limitación de esa fuente de respaldo y financiamiento. Era una apuesta a "todo o nada" cuyo éxito dependía de un continuo impulso externo capaz de sobrellevar coyunturas críticas (5).
    En cuanto a los efectos de esta política sobre las actividades económicas e industrias básicas, cabe recordar que desde principios de la década del 50 la industria ya había adquirido un rol clave en el dinamismo de la economía argentina y se convirtió de allí en más en un factor central del crecimiento económico global. Sin duda, la estrategia implementada por el desarrollismo coadyuvó a consolidar esta tendencia. Así lo demuestran los datos sobre el crecimiento del producto bruto industrial desde principios de la década y vis-à-vis otros sectores económicos (6).
    Sin embargo, no se evidencian cambios significativos en las tendencias de largo plazo de la tasa de crecimiento global (7). La discontinuidad de las inversiones y su concentración en unos pocos sectores económicos dio lugar a un cambio en la capacidad productiva pero relativamente dispar entre sectores. El crecimiento se dio, precisamente, en un limitado número de actividades a las que el programa de desarrollo había otorgado prioridad: se estableció la industria automotriz, se desarrollaron la del acero, química y plásticos y se expandió enormemente la explotación de petróleo y gas. Nuevamente, gran parte del crecimiento de esos sectores durante los años en consideración se debió a la creciente participación del capital extranjero en las actividades de los sectores secundario y terciario. Indudablemente, dicho crecimiento fue el resultado de las facilidades otorgadas durante el período desarrollista para la radicación de capitales (ver Inversiones extranjeras directas).
    Como ya se mencionara en dicha sección, el monto de las inversiones extranjeras radicadas en el país entre 1959 y 1961 puede situarse alrededor de los 400 millones de dólares; ellas estuvieron concentradas en industrias dinámicas esenciales entre las que, además del petróleo, sobresalen la química y automotriz (8). Y si se toma en consideración un período más largo, puede verse claramente cómo crece la incidencia de estas inversiones en el sector manufacturero: entre 1955 y 1970 la participación de empresas de capital extranjero en la producción industrial crece de 18% a más del 28% (9). Asimismo, esta incidencia se vio reforzada por otros flujos de capital vía la concesión de préstamos a largo plazo por parte de organismos financieros internacionales al sector privado que, en su gran mayoría, se destinaron a actividades industriales (ver Otros flujos de capital). Este tipo de financiación, inexistente antes de 1957, significó en algunos años hasta el 5% de la inversión total en la industria (10) y estuvo en gran medida orientada hacia proyectos de alta prioridad desde el punto de vista de los planes de desarrollo del país.
    Ahora bien, la liberalidad del régimen establecido por la Ley 14.780 es lo que marca la diferencia en la eficacia de los estímulos entre este régimen y los anteriores. Sin embargo, es plausible pensar que la respuesta favorable de los inversores en realidad obedeció a un conjunto de factores interrelacionados: el régimen y franquicias concedidas por dicha ley, el régimen de promoción industrial que la complementaba (instaurado por la Ley 14.781 y decretos reglamentarios) y, también, la orientación económica general de la administración frondizista, evidenciada en las activas gestiones realizadas en el exterior para captar capitales extranjeros y en los esfuerzos por aplicar concienzudamente el plan de estabilización a fin de mejorar las expectativas de los inversores respecto del futuro económico del país.
    Sin embargo, a pesar de que la afluencia de capital extranjero fue notable y que gran parte de él se dirigió a la industrial de acuerdo con los objetivos del plan de desarrollo, Altimir et al. señalan que esta participación no llegó a representar un aporte significativo en el proceso de acumulación de capital que tuvo lugar en la industria. Si en lugar de mirar el monto total, se repara en las inversiones extranjeras directas efectivamente realizadas cada año (ver Cuadro 10), se observa que la participación de la inversión extranjera en el total invertido en la industria ha sido escasa, incluso en los años de mayor afluencia. 
    Es importante entonces destacar que el capital extranjero sin duda ha funcionado como factor de estímulo de las altas tasas de inversión interna registrada por esos años y ha constituido un aporte de recursos adicionales significativo que, de no existir, difícilmente hubiera podido ser cubierto con el esfuerzo local. Además, dado que la mayoría de los capitales extranjeros se destinaron a la instalación de nuevas industrias, algunas de ellas de gran nivel tecnológico, conllevaron una importación de tecnología de avanzada; y respecto de las actividades ya instaladas en el país, impulsaron la introducción de equipos especializados y procesos modernos de producción.
    Otra dimensión en la que es importante analizar el impacto del capital extranjero es, precisamente la contracara del crecimiento industrial: la posibilidad de sustituir importaciones con producción local, con el consecuente ahorro de divisas. En este sentido, el sector en el que se obtuvieron los mayores logros es la industria petrolera (ver Inversiones en el sector petrolero). En el resto de los sectores, los indicadores no permiten ser tan concluyentes.
    Una de las evaluaciones sobre este punto señala que el coeficiente de importación de 24 sectores industriales disminuyó en 13 sectores y aumentó en 11 de ellos entre 1953 y 1960, al tiempo que hubo un fuerte desplazamiento de la demanda en favor de aquellos nuevos productos sustitutivos de importaciones que presentaban un coeficiente de importación más elevado (11). Esa modificación de la demanda contribuyó, junto con otros factores, a que la cuota de importaciones de economía nacional en su conjunto, con referencia al producto bruto nacional, haya aumentado en ese período.
    Dos tipos de argumentos -de ningún modo excluyentes- ayudan a explicar este tipo de efectos (12). En primer lugar, es posible que en las industrias manufactureras en las que el valor de producción bruto incluía una elevada proporción de prestaciones previas, las necesidades de importación originadas por tales prestaciones o por inversiones de reposición hayan aumentado con la instalación de nuevos establecimientos industriales. De esa manera, el efecto de economizar divisas se ve disminuido o anulado. En segundo lugar, es razonable pensar que la estructura industrial desarrollada a partir de las inversiones extranjeras se distanció, por así decirlo, del equipamiento interno de factores, ya que comenzó a importar tecnologías modernas, desarrolladas en países más avanzados. Dichas tecnologías habían surgido de conocimientos científico-tecnológicos avanzados que no existían en igual medida en el país importador y presuponían procedimientos de producción con intensa movilización de capital y determinada dotación de factores que sólo se daban en economías industrializadas. Dada la falta de condiciones adecuadas en cuanto al estado de la investigación y al equipamiento de factores, estas tecnologías deben ser importadas desde los países de origen. Por lo tanto, el desarrollo industrial, al menos en su fase inicial, se ha vuelto más dependiente del extranjero.
    Por último, la entrada de capitales no sólo suministró recursos y tecnologías claves. También implicó un incremento importante de la deuda externa de los sectores público y privado que imponía límites al crecimiento en el largo plazo. Al respecto, Díaz Alejandro señala que hacia fines de 1961 la Argentina enfrentaba un pesado programa de reembolsos para servir no solamente a la nueva deuda acumulada desde 1959, sino también a las deudas anteriores de reintegro que en muchos casos habían sido postergadas (entre 1959 y 1961), como parte de la cooperación externa al plan de estabilización (13).
    Por otra parte, en lo que respecta al sector exportador, como se explicó en El nuevo régimen de intercambios, el nivel de las exportaciones permaneció estable mientras que sus precios aumentaron. La devaluación adoptada a fines de 1958 no logró estimular las exportaciones agrícolas durante el año siguiente; tuvo un efecto limitado en las exportaciones de 1960 pero éste fue neutralizado por la mala cosecha de 1961. En cuanto a la composición, las exportaciones agrícolas continuaron acaparando la mayor parte de las exportaciones argentinas.
    De todos modos, la evolución del sector externo debe entenderse en relación con la política monetaria y fiscal. Al respecto, Petrecolla sostiene que el sesgo anti-exportador que la economía argentina había adquirido en el período de posguerra fue acentuado por el tipo de inversiones que se estimularon entre 1958 y 1962. Esto es lo que agravó por esos años el conflicto entre los esfuerzos para aumentar las exportaciones y los destinados a mejorar la distribución del ingreso.
    Es decir, las industrias se habían ido estableciendo bajo la protección de tarifas o restricciones cuantitativas, mientras que la tasa de cambio se deterioraba, haciendo que los precios internos fueran más altos que los que los productores podrían haber obtenido exportando. El resultado fue una industria orientada hacia el mercado interno, una estructura exportadora en la que predominaban los productos agrícola-ganaderos y una relación inversa entre salarios reales y tasa de cambio. Por lo tanto, una tasa de cambio más alta significaba no sólo precios más altos para los exportables (que también eran bienes-salario), sino también un incremento de los precios relativos de las actividades en las que los salarios tenían menos incidencia. Por eso, cualquier intento de estimular las exportaciones por medio de una tasa de cambio más alta y unificada acarreaba una distorsión en la distribución del ingreso y desataba protestas de los sectores afectados. De modo que la política desarrollista difícilmente podía solucionar las limitaciones del sector externo y al mismo tiempo modificar la estructura económica.

• NOTAS

1. Ver Petrecolla, 1989, pp. 113-114.

2. Cf. Eshag y Thorp, 1965, p. 325.

3. Cf. Altimir et al., 1967, p. 375.

4. La producción se estancó en el último trimestre de 1961 y se redujo a lo largo de 1962 y gran parte del año siguiente, resultando en una caída de la producción total de alrededor de 5% anual por cada uno de estos dos últimos años. Cf. Eshag y Thorp, 1965, p. 319, 325.

5. Ver Mallon y Sourrouille, 1973, p. 30.

6. Ver Villanueva, 1987, p. 66.

7. Ver Petrecolla, 1989, p. 115.

8. Cf. Dorfman, 1983, p. 404.

9. Ibídem, p. 441.

10. Altimir et al. 1967, p. 375.

11. Cf. Félix, 1965, Tablas 8 y 10, p. 20.

12. Ver Fisher, 1973, pp. 85-88.

13. Ver Díaz Alejandro, 1966, p. 196.

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