Los prolegómenos de un cambio de modelo

A los efectos de simplificar el análisis, se han agrupado en esta sección varios gobiernos militares que se sucedieron entre 1966 y 1973 (1). Ellos correspondieron a las presidencias de Juan Carlos Onganía (1966-1970), Roberto Marcelo Levingston (1970-1971) y Alejandro Agustín Lanusse (1971-1973).
    Onganía tomó el poder con la idea clara de que su gobierno no sería una transición más entre períodos constitucionales, sino que perduraría hasta restablecer el orden, solucionar los problemas económicos y terminar definitivamente con los conflictos sociales -estrechamente ligados, en la visión de los militares, a la existencia del peronismo (2). Política y economía iban de la mano. Sólo un gobierno "fuerte", capaz de garantizar el orden, podía crear el terreno propicio para las inversiones que se requerían para completar la industrialización y promover el desarrollo eran las prioridades. De todos modos, la idea de un programa en tres tiempos -el económico, el social y el político- establecía ciertas prioridades en cuanto a las medidas concretas a adoptar.
    Frente a un contexto inflacionario y recesivo, lejos de recurrir a recetas puramente libre-mercadistas, se confió en las ventajas de una autoridad centralizada que orientara al mercado. El plan económico propiamente dicho surgió casi un año más tarde de la asunción de Onganía y reflejaba las ideas de prestigiosos economistas, algunos de los cuales ya se habían desempeñado como funcionarios en gobiernos anteriores (e.g. Adalbert Krieger Vasena, Roberto Alemann, José Martínez de Hoz). Entre ellos existía la convicción de que la inflación debía ser atacada sin provocar recesiones y que debían aplicarse controles económicos selectivos a través de un esquema global de gestión económica.
    Precisamente ese -el carácter global- fue el eje del programa implementado por el segundo Ministro de Economía de Onganía, Adalbert Krieger Vasena, quien asumió el cargo en enero de 1967 (3). Se trataba de poner en práctica un plan innovador, que coordinara las medidas que afectarían a los precios, cambios, salarios y metas de los sectores agrícola e industrial (4). La idea subyacente era que el principal problema de la economía argentina era el alto nivel de ineficiencia que afectaba tanto al sector público como al privado. Para eliminarla, la redistribución de recursos debía llevarse a cabo al interior de los sectores económicos y no entre ellos.
    El ministro Krieger Vasena anunció públicamente el 13 de marzo de 1967 lo que llamó "La Gran Transformación" de la economía argentina (5). Los considerandos de su discurso apelaban a la necesidad de cambio, de mejor aprovechamiento de los recursos, de alcanzar una mayor productividad y eficiencia. Para ello se promovería activamente la libre competencia y se eliminaría la excesiva protección arancelaria que había provocado tantas distorsiones. También se proponía corregir viejos desequilibrios económicos, promoviendo la expansión de las exportaciones de manufacturas. Una vez más, se intentaría reestructurar las empresas y actividades estatales y racionalizar y modernizar la administración pública, de manera de reducir el gasto y el déficit. Las medidas fiscales se completaban con una disminución de los aranceles a la importación, un aumento de los impuestos a las ganancias y otras reformas tributarias, un incremento de las tarifas de los servicios públicos y un incremento de las inversiones en obras públicas. Al mismo tiempo, se procuró un ajuste del tipo de cambio vía devaluación del 40%, con el objetivo de estabilizar la moneda y de ese modo terminar con la especulación y estimular la llegada de inversiones extranjeras.
    Ahora bien, dentro del plan de estabilización implementado por el ministro Krieger Vasena, la política comercial jugó un papel decisivo (6). En marzo de 1967 se dispuso un nuevo ordenamiento de las tarifas y de las condiciones de desenvolvimiento del sector externo. Como ya se ha mencionado, junto con las medidas antes enunciadas, el programa anti-inflacionario incluía una devaluación del 40%, el restablecimiento de las retenciones a las exportaciones agropecuarias, una reducción generalizada de aranceles y la desaparición de la mayoría de los controles sobre el mercado cambiario. Asimismo, se derogó la suspensión de importación de una amplia gama de mercaderías.
    Uno de los principales objetivos de la reforma arancelaria era promover la competencia de la industria local y establecer un techo más bajo a las variaciones de sus precios de producción (7). En consecuencia, los aranceles se fijaron de acuerdo con el grado de elaboración de los productos, asignándoles su posición relativa conforme al valor agregado en una escala de uno a diez y clasificándolos en tres categorías: bienes de consumo, insumos y bienes de capital. También se consideró la existencia de producción nacional o un sustituto y se fijó una alícuota menor para los bienes no producidos localmente. Los productos agropecuarios recibieron un tratamiento especial, se privilegió la importación de insumos y bienes de capital y, en el caso de los bienes de consumo, se aplicaron recargos similares a los bienes industriales. El sector automotor mantuvo su régimen especial de promoción.
    En términos generales, este nuevo régimen significó un paso importante hacia la apertura. El promedio de los recargos a las importaciones pasó del 119% al 60%, se redujo el número de niveles de las alícuotas de 60 a 16 y disminuyó la dispersión de la estructura arancelaria (8). No obstante, dicha apertura estuvo lejos de ser total. Se conservaron numerosos gravámenes, entre otros, los que afectaban la importación de productos metalúrgicos y forestales. También se mantuvieron los depósitos previos vigentes al momento de la puesta en vigencia del nuevo régimen (40% del valor de importación por 180 días). Este requisito fue flexibilizado más tarde para algunos bienes, como químicos, metalúrgicos e insumos de productos de exportación no tradicionales.
    De este modo, las tarifas fueron durante esta etapa el principal instrumento regulador del comercio de importación. Según Lucángeli, esto permitió agilizar el proceso de integración económica impulsado por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), ya que la reducción arancelaria y el desmantelamiento de las restricciones cuantitativas permitió poner en práctica una rebaja programada de aranceles. Además, como consecuencia de este proceso de normalización del régimen de importaciones y exportaciones, la Argentina ingresó al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), lo cual permitía negociar los gravámenes de importación con los países miembros del mismo.
    De todos modos, los resultados económicos generales fueron importantes aunque insuficientes: el producto bruto nacional subió 4,7% en 1968 y 8% en 1969; el déficit del sector público se redujo 31% en términos nominales (9); a fines de 1968 la inflación había sido reducida a menos del 10%, la tasa de desempleo se había mantenido estable y las reservas habían aumentado en casi 600 millones de dólares (10). No obstante, el balance comercial fue deteriorándose, tal como muestra el cuadro que sigue:

	1967	1968	1969	1970
(en millones de dólares)
EXPORTACIONES	1.465	1.368	1.612	1.773
IMPORTACIONES	1.096	1.169	1.576	1.685
BALANCE	369	199	36	88
Fuente: Mallon y Sourrouille, 1973, p. 82.

Por otra parte, la apertura y la consecuente exposición a la competencia externa despertó críticas de los grandes industrialistas locales, aunque perjudicó especialmente a las pequeñas y medianas empresas. La batalla de la CGE en contra de lo que se tildaba de "desnacionalización" de la industria y finanzas argentinas se intensificó hacia finales de la década y llevó más tarde (en 1974) a la sanción de una legislación restrictiva (la contenida en la Ley 20.557) respecto de las inversiones extranjeras. No obstante, uno de los frentes cruciales con los que tuvo que lidiar el gobierno fue el del movimiento obrero. Si bien se logró mantener los salarios constantes durante casi dos años, al tiempo que se suspendían las negociaciones colectivas y se reprimían las protestas, el levantamiento de la clase obrera durante varios días en Córdoba en mayo de 1969 probó el fracaso del gobierno en esta materia y precipitó el reemplazo de Krieger Vasena y, hasta cierto punto, la caída del propio Onganía un año después (11).
    Se inició entonces un período que todos los autores llaman "de transición" por el notorio debilitamiento del régimen militar, que ya no podía hacer gala del control absoluto de la situación como había pretendido Onganía, y el desarrollo de un proceso que conduciría a elecciones. En el terreno de la política económica también se evidenció el carácter transicional: varios ministros se sucedieron en corto tiempo (12) y las políticas se alteraron frecuentemente de acuerdo con consideraciones de corto plazo antes que con objetivos de largo alcance.
    La política económica implementada durante el gobierno de Levingston intentó levantar las severas restricciones (permitiendo, por ejemplo, aumentos de salarios y precios) y lograr una expansión económica acelerando el crecimiento y mejorando la situación de los trabajadores, a fin de aplacar, al mismo tiempo, el descontento social (13). Además, se intentó contrarrestar la creciente presencia del capital extranjero a través del estímulo a la industria y las exportaciones nacionales.
    Los magros resultados obtenidos -especialmente en lo referente a la tasa de inflación- y las discrepancias entre fracciones militares llevaron al reemplazo de Levingston por Alejandro Lanusse en marzo de 1971. Este continuó con la orientación económica expansionista y nacionalista. Se inició entonces un período de creciente deterioro de las variables económicas, caracterizado por el alza continua de los salarios y precios (estos últimos se hallaban bajo un sistema de control selectivo) y el aumento del déficit fiscal que trataba de ser contrarrestado con un uso muy liberal de los créditos del Banco Central. Mientras tanto, el gobierno intentaba poner en marcha una ordenada transición política hacia un nuevo período constitucional, un proceso sin duda plagado de obstáculos y conflictos.
    La estructura arancelaria establecida en 1967 siguió vigente hasta 1976, cuando se inició la gestión de Martínez de Hoz al frente del Ministerio de Economía. En 1970 se fijaron ciertas restricciones a las compras de divisas y prohibiciones para algunas mercancías (e.g., textiles, maquinaria, maquinaria eléctrica). Durante 1971 se establecieron algunos controles más rígidos, a fin de afrontar la difícil situación del sector externo, afectado por una expansión de las importaciones. Asimismo, en agosto de ese año se fijó una nueva paridad cambiaria y al mes siguiente se desdobló el mercado cambiario. Dada la posibilidad de liquidar una determinada proporción de divisas en el mercado financiero, se establecieron múltiples tipos de cambio: las importaciones se liquidaban un 30% por el financiero, al igual que las exportaciones tradicionales, mientras que las exportaciones promocionadas liquidaban un 40% por el financiero. Por último, a fin de frenar el flujo de importaciones se tomaron algunas otras medidas: se prohibió la totalidad de ellas por casi dos meses (excluidas las provenientes de los países de la ALALC), se prohibió a los bancos abrir nuevos créditos documentarios, se prohibió por un año la importación de una lista de productos considerados "no necesarios", se crearon nuevos gravámenes, se aumentaron algunos impuestos y se mantuvo el requisito del depósito previo.
    Durante el siguiente año algunas de estas medidas fueron abandonadas y otras flexibilizadas (14). Se encareció el tipo de cambio y aumentó la proporción de divisas liquidadas en el mercado financiero. No obstante, se requirió que todas las importaciones tuvieran financiamiento externo por un plazo no menor a los 180 días. También se prorrogó la prohibición sobre los bienes no esenciales y se exceptuó a una amplia gama de productos del depósito previo.
    Hacia fines de 1972 se suspendieron todas las importaciones por 90 días, mediante el Decreto # 7251 y se estableció un nuevo régimen basado en cuatro listas de productos (15). Para las dos primeras se requería la presentación de la llamada Declaración Jurada de Necesidades de Importación. La lista 1 incluía materias primas y bienes intermedios esenciales, cuya aprobación era automática; debían comprar el 74% de las divisas en el mercado financiero. La lista 2 comprendía otros bienes intermedios y bienes de capital, los cuales debían obtener la aprobación del Ministerio de Comercio y liquidaban por el mercado financiero. La lista 3 se refería a los bienes que habían sido suspendidos por 90 días y que posteriormente serían incorporados a alguna de las dos primeras listas.
    Más allá de estas idas y venidas en el manejo del tema comercial, es importante notar el deterioro de las variables tanto económicas como políticas durante estos últimos años de gobierno militar. La sucesión de varios ministros de Economía en tan breve período refleja las dificultades de solucionar el problema fiscal e inflacionario, al tiempo que las crisis del sector externo eran recurrentes. Para tomar sólo un par de indicadores, puede mencionarse que el crecimiento del producto bruto fue lento y decreciente (8.5% en 1969, 5.4% en 1970, 3.7% en 1971 y 1.9% en 1972) y la tasa inflación continuó su marcha ascendente (según el índice de precios mayoristas de diciembre de cada año las cifras indican que los precios aumentaron 3.9% en 1968, 7.3% en 1969, 26.8% en 1970, 48.2% en 1971 y 76% en 1972) (16). El desempeño de la balanza comercial durante el período de transición fue errático, tal como muestra el siguiente cuadro:

	1970	1971	1972	1973
(en millones de dólares corrientes)
EXPORTACIONES	1773.2	1740.4	1941.1	3266.0
IMPORTACIONES	1694.1	1868.1	1904.7	2235.3
SALDO COMERCIAL	79.1	-127.7	36.4	1030.7
Fuente: Di Tella y Dornbusch (eds.), 1989, p. 337.

Este deterioro de las condiciones socio-económicas y la consecuente inestabilidad hacían más intensas las pujas distributivas y más difícil diseñar e implementar un programa de largo plazo que cumpliera metas de crecimiento o de desarrollo. A ello se sumaba el hecho de que los acontecimientos políticos parecían escaparse de las manos de los gobernantes. El vacío de poder y la violencia crecieron a medida que se acercaban las elecciones de 1973. Por lo tanto, el gobierno, incapaz de plantear una salida a la crisis y mucho menos de lograr respaldo para sus iniciativas de política económica, sólo atinaba a tratar de calmar el descontento y la desconfianza pública en su propia gestión.

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