• La Política Económica del Proceso de Reorganización Nacional

Implementación e impacto

Como ya se mencionara, a poco de asumir la nueva administración el Fondo Monetario Internacional acordó un postergado giro de 110 millones de Derechos Especiales de Giro (alrededor de 100 millones de dólares), que permitieron al gobierno solucionar los problemas financieros más urgentes. Similares negociaciones se llevaron a cabo durante el resto del año, tanto con esa institución como con representantes de la banca privada internacional (ver detalles en Otros flujos de capital).
    Simultáneamente, se procedió a desdoblar el tipo de cambio en dos. A partir de entonces existió un tipo de cambio comercial, por el que se regían los intercambios comerciales con el exterior y cuyo nivel tendía a elevarse y unificarse con el tipo de cambio financiero que regía las transacciones financieras, fijado en principio a un nivel relativamente alto.
    El problema del déficit del sector público fue atacado por el lado del congelamiento de los salarios. Mediante esta medida se logró que las erogaciones en sueldos y salarios cayeran del 12.6% del PBI en 1975 al 9.8% en 1976 (1). Al mismo tiempo, se intentó mejorar los ingresos vía indexación de los recursos impositivos.
    Asimismo, la caída de los ingresos de los asalariados en general fue un efecto especialmente promovido por la conducción económica. Esto permitía la acumulación de capital por parte del sector privado, con lo cual se esperaba reactivar la economía y contribuir a la modificación de los precios relativos.
    Con estas medidas coyunturales, el programa económico pudo mostrar ciertos resultados positivos durante el primer año de gestión que, sin ser sorprendentes, contrastaban notablemente con la crítica situación inmediatamente anterior al golpe. Se valoraba especialmente que el desempleo no había aumentado, ya que éste era uno de los objetivos de las Fuerzas Armadas. En consecuencia, con la tranquilidad de tener ciertas variables bajo control y buenas perspectivas por delante debido al pronóstico de una excelente cosecha, el gobierno se abocó desde principios de 1977 a la elaboración de las nuevas normas que regirían el mercado financiero, a aplicarse hacia mediados de ese año. En principio, se elevaron las tasas de interés, se establecieron nuevas normas sobre apertura y funcionamiento de entidades y se impulsó el establecimiento de instituciones no bancarias y la expansión de operaciones con títulos públicos. Este fue el inicio de los fuertes movimientos especulativos que se profundizaron a lo largo del período.
    Es importante destacar que hasta ese momento existía un control estatal del mercado de capitales que bajo distintos gobiernos había recurrido a la clausura de dicho mercado a los movimientos de capitales hacia el exterior, a la fijación de tasas de interés oficiales y al racionamiento del crédito. De ese modo, desde 1930 se había utilizado el sistema bancario como mecanismo de transferencia de ingresos al servicio de la estrategia de industrialización.
    La nueva legislación puesta en práctica por el gobierno militar, contenida en la Ley 21.526 (14/02/77), alteraba sustancialmente esta situación, ya que autorizaba el funcionamiento de un mercado libre de dinero en el que las tasas de interés se definirían a través de la oferta y la demanda y se daban amplios incentivos para las operaciones de depósito a interés y para el establecimiento de nuevas entidades financieras. Más concretamente, según Sourrouille y Lucángeli, las principales implicancias de las nuevas normas fueron: a) recrear un sistema de reservas fraccionarias o efectivos mínimos uniforme sobre todo tipo de depósito; b) liberalizar los criterios con que los bancos podían fijar la tasa nominal de interés; c) restituir a las entidades financieras la capacidad de discernir las formas y destinos de su gestión crediticia; d) recrear el papel de prestamista de última instancia del Banco Central (a través del mecanismo del redescuento); e) establecer un conjunto de normas referentes a la solvencia y liquidez de las entidades financieras; f) otorgar una mayor libertad a la expansión de las entidades financieras existentes; g) poner en práctica un sistema de garantía de depósitos por parte del Banco Central que cubría el monto total de las operaciones en moneda nacional (2).
    Indudablemente, la reforma financiera estaba en un todo de acuerdo con el objetivo de crear una economía de libre mercado en la cual este último, a través de la libre competencia, funcionara como medio de disciplinamiento de la conducta de los actores. Como señalan varios autores, éste fue un paso trascendente en el camino hacia la transformación de la organización económica. Mediante el aliento a las actividades financieras y especulativas que la reforma financiera implicaba, se consolidaron cambios estructurales en las relaciones de poder entre grupos sociales. De ningún modo condujo a la acumulación de capital ni a la generación de beneficios para el sistema productivo. Al respecto, sostiene Canitrot: "En los hechos la aplicación de la reforma financiera no alteró el comportamiento cortoplacista del mercado de capitales. La colocación típica fue de 30 días, generalmente renovable. Las inversiones de modernización de equipo que efectuaron las empresas se hicieron, por lo general, con crédito externo. Los plazos más largos fueron los de los créditos de vivienda, con capitales indexados o tasas de interés variable, limitados a los sectores de altos ingresos" (3).
    Mientras tanto, se hacía necesario controlar aún más la tasa de inflación para poder implementar la reforma financiera unos meses después con mayor tranquilidad. Por eso, contrariamente a lo planteado al momento de lanzar el programa, en marzo de 1977 se decidió congelar los precios por 120 días.
    No obstante esta "tregua de precios" acordada con los empresarios, el aumento de los costos financieros (vía alza de la tasa de interés) incidió sobre los costos empresarios e indirectamente sobre los precios relativos. Por eso, a partir del tercer trimestre de 1977, volvió a subir la inflación y comenzó a sentirse la recesión. Esto se debió no sólo a los efectos de la reforma financiera sino también al hecho de que el Estado, mediante otras acciones, impulsó el alza de las tasas de interés.
    En efecto, para la misma fecha el Banco Central redujo la emisión monetaria, provocando una contracción de la liquidez, y varias empresas públicas recurrieron al mercado de capitales a fin de obtener fondos para financiar sus programas operativos. La combinación de estos dos hechos empujó una brusca suba de las tasas de interés. Como efecto secundario se produjo una fuerte corriente de ingreso de capitales externos que buscaban beneficiarse del alto rendimiento del dinero en el mercado local.
    En términos generales, el año 1977 terminó mostrando algunos indicios de recuperación que el gobierno exhibía como éxitos: un crecimiento del PBI del 5%, un aumento de la inversión bruta del 16%, un crecimiento de las exportaciones del 50% y del 25% en las importaciones. Esto permitió obtener un superávit en la cuenta corriente de 1.250 millones de dólares y un aumento de las reservas de 2.200 millones de dólares (4). No obstante, el mismo equipo económico reconocía hacia mediados de año que los logros eran parciales y que existían dificultades para implementar el plan porque habían surgido fuertes críticas desde diversos sectores de la sociedad hacia su manejo de los asuntos económicos (5).
    El año 1978 puso en evidencia cambios importantes en la situación política y económica, algunos de ellos producto de las medidas ya implementadas. Por un lado, la junta militar resolvió en julio confirmar al general Videla en su carácter de Presidente por un período de tres años, pero cesando en sus funciones como Comandante en Jefe del Ejército. Para ese puesto se designó a Roberto Eduardo Viola, quien desde entonces se incorporó a la junta. Además, el almirante Massera fue reemplazado por el almirante Armando Lambruschini y el brigadier Agosti por el brigadier Omar D.R. Graffigna. Esto implicaba ciertos cambios también en la dinámica interna del gobierno, ya que desde entonces las manifestaciones de disenso con respecto a la política seguida por Martínez de Hoz se hicieron más frecuentes -especialmente de parte de Viola y de Massera, quien seguía vinculado a los círculos de poder. Más aun, el disenso empezó a notarse en el seno del propio equipo económico, por ejemplo, respecto del manejo del tipo de cambio. Incluso, varios funcionarios de primera y segunda línea fueron reemplazados ese año.
    Por otro lado, en la esfera puramente económica continuaron los intentos por liberalizar aún más el flujo de movimientos de capitales (e.g., reduciendo el plazo mínimo autorizado a las entidades financieras para tomar depósitos indexados) (6). Con ello se alentaron las operaciones de corto plazo y empezó a moverse una inmensa masa de dinero. La combinación de esta gran liquidez en la plaza financiera local con la apertura de las transferencias de divisas con el exterior generó una situación monetaria altamente inestable y sumamente susceptible a los acontecimientos políticos.
    Ahora bien, la tregua de precios había dado un resultado sólo temporario, por lo que el gobierno decidió encarar una política monetaria activa para solucionar el problema inflacionario. Se intentó retrasar el tipo de cambio y las tarifas públicas (como una forma de desindexar la economía) y a la vez controlar la oferta monetaria estableciendo ciertas trabas al ingreso de capitales del exterior. Aun así, los efectos sobre el proceso inflacionario fueron mínimos.
    No obstante, hacia fines de 1978, en momentos en que la situación política internacional era sumamente tensa por la inminencia de un conflicto armado con Chile a raíz de la disputa por el Canal de Beagle, el equipo económico lanzó nuevas medidas. Se trataba esta vez de un cronograma de devaluación gradual del tipo de cambio, el cual descendería gradualmente de acuerdo con una "tablita" establecida de antemano. Estas pautas cambiarias, junto con las altas tasas de interés ofrecidas, provocaron un masivo flujo de ingreso de capitales externos durante todo el año 1979.
    Asimismo, también en diciembre de 1978 se decidieron rebajas arancelarias que preveían un programa gradual de reducción de aranceles a aplicarse a lo largo de cinco años. Como se explica en Régimen de intercambios, estas pautas fueron modificadas poco tiempo después de dictadas y el cronograma adelantado, por razones coyunturales.
    Ya para ese entonces la prensa se hacía eco de las crecientes críticas hacia la orientación económica tanto por parte de miembros del gobierno como del sector privado. La balanza comercial mostraba un saldo favorable: a pesar de que las importaciones habían crecido, las buenas cosechas habían permitido incrementar las exportaciones agropecuarias; y el ingreso masivo de divisas había aumentado considerablemente las reservas.  Pero esto último también había generado dos consecuencias serias: un aumento del ritmo de emisión monetaria que mantenía alta la inflación y una situación explosiva porque no existían restricciones ni para el ingreso ni para la salida de esos capitales. Además, los efectos de la apertura comercial ya se hacían sentir sobre el sector productivo.
    Hacia fines de 1979 asumió el Comando en Jefe el general Leopoldo Fortunato Galtieri y ello de algún modo contrarrestó al ala crítica del gobierno y fortaleció la posición de Martínez de Hoz. No obstante, para esa misma fecha se desencadenó una nueva coyuntura crítica: en setiembre cayó abruptamente el índice de precios, lo que no fue acompañado por las tasas nominales de interés; en consecuencia, éstas pasaron de repente a ser altamente positivas. Pero para entonces el sector empresario se había endeudado considerablemente, gracias a las tasas reales negativas existentes hasta entonces. Este cambio súbito no les dio tiempo de liquidar stocks o incrementar sus ventas; a lo sumo tuvieron que aceptar las refinanciaciones que les ofrecía el sistema financiero, en un intento de evitar mayores desequilibrios.
    En este punto, el programa parecía atrapado en un peligroso círculo. El retraso del tipo de cambio respecto de los requerimientos del comercio exterior abría la posibilidad de una futura devaluación, lo cual preocupaba a los inversores extranjeros. Estos presionaban en el mercado por garantías a su riesgo y eso provocaba una alza en las tasas de interés, lo que a su vez empeoraba la situación de los sectores endeudados e incrementaba las expectativas inflacionarias.
    La crisis financiera largamente anunciada -existían comentarios de que muchas entidades no funcionaban de acuerdo con las normas- finalmente se desató en marzo de 1980, con el cierre del banco local privado más importante en ese momento (el Banco de Intercambio Regional, BIR). A ello siguió el cierre de otros grandes bancos (e.g. el Banco de los Andes, el Banco Oddone), lo que provocó pánico entre los ahorristas e inversores y una brusca suba de la demanda de divisas con fines especulativos. La ola de cierres continuó durante ese año, así como sus efectos desestabilizantes (7).
    Ante esta situación, las autoridades reinstauraron la garantía oficial de los depósitos como una forma de llevar tranquilidad al mercado y evitar la fuga masiva de los depósitos. Además, mediante la Circular 1051 se creó la llamada "red de seguridad" por la cual el gobierno brindaba apoyo monetario irrestricto a fin de sostener a las entidades financieras y evitar su quiebra. Lógicamente, esto produjo una caída considerable de las reservas, un aumento de la circulación monetaria que reforzaba las tendencias inflacionarias y una suba de las tasas de interés, lo que complicaba aún más a los sectores endeudados. Todo ello en el marco de una crisis de credibilidad, ya que una enorme masa de dinero colocada a muy corto plazo dependía de la confianza en el sistema que pudiera generar el gobierno; de lo contrario, ante la menor inestabilidad, ese capital podía dirigirse a otra plaza.
    Durante el año 1980 ya se hablaba del proceso de apertura política. En los hechos, esto estaba ligado a las disputas por seguir imponiendo o por cambiar el rumbo económico que Martínez de Hoz había trazado quien, obviamente, necesitaba que se postergara dicho proceso para que las reformas pudieran consolidarse. En un plano más concreto, las diferencias también afectaban decisiones tales como la de mantener el atraso del tipo de cambio.
    Mientras tanto, en el mercado financiero continuaba el proceso de fuga de capitales y de presión sobre el mercado cambiario. En julio de 1980 se anunciaron varias disposiciones que tenían por objeto reducir el efecto competitivo de las importaciones sobre el sector industrial. Entre otras cosas, se derogaba el aporte jubilatorio que realizaban los empresarios y el aporte al Fondo Nacional de la Vivienda, se modificaba el IVA y se extendía su aplicación y se eliminaba el plazo mínimo de un año para tomar créditos en el exterior.
    Con esta última medida se daba a los operadores la oportunidad de ajustar sus decisiones y el riesgo económico a plazos más cortos y, en consecuencia, acordes con el tiempo político, ya que tomar créditos o renovar deudas en divisas a un año implicaba hacerlo a una fecha posterior al cambio de gobierno y al fin de la vigencia de la pauta cambiaria -ambos previstos para marzo de 1981. Al mismo tiempo, la decisión se convertía en un instrumento de presión en manos del ministro, ya que la volatibilidad de grandes sumas y, por lo tanto, el nivel de las reservas quedaban atados a su permanencia en el cargo.
    A pesar de eso, el general Viola fue designado Presidente para el período 1981-1984. Como una confirmación de lo anteriormente dicho, esto es, del uso de la política económica como herramienta política, la cartera económica decidió simultáneamente modificar la pauta cambiaria. Aunque la modificación era mínima en términos cuantitativos, creaba mayor incertidumbre y daba a los operadores motivo de duda, confirmaba las desinteligencias al interior del equipo económico y despertaba expectativas de cambio.
    Las mismas fueron confirmadas poco tiempo después, en febrero de 1981, cuando se anunció una devaluación excepcional de 10% y una nueva pauta de devaluación mensual constante de 3% hasta agosto de ese año. Para el mercado, esto significó la confirmación de que futuras devaluaciones ocurrirían a manos de una nueva conducción e inmediatamente se desató una fuga de ahorristas, una compra masiva de divisas y una disminución brusca de las reservas. La decisión de aumentar las tasas de interés para contener estos movimientos especulativos resultó inútil.
    En marzo de 1981 asumieron las nuevas autoridades: el general Viola como Presidente y Lorenzo Sigaut como Ministro de Economía. La situación era por demás crítica: las transacciones externas en los rubros de comercio y servicios (excluyendo el sector financiero) mostraban un saldo negativo de más de 6.000 millones de dólares; la crisis financiera de 1980 había llevado al Banco Central a otorgar adelantos para cubrir la garantía de los depósitos por 11,8 billones de pesos (o 5.900 millones de dólares al cambio vigente en ese momento), lo que equivalía al 6% del PBI y superaba la emisión monetaria de ese año. Además, como ya se ha mencionado, la crisis financiera, el atraso cambiario y las expectativas de un cambio en la orientación económica habían incrementado notablemente la demanda de divisas por parte del sector privado y la caída abrupta de las reservas (esa caída fue de 2.850 millones de dólares en 1980). Esto llevó al gobierno a tomar nuevos créditos (gran parte de ellos a muy corto plazo) para responder a esa demanda y mantener la pauta cambiaria, con lo que la deuda externa neta llegó a 11.000 millones de dólares el mismo año (8), lo cual representaba el 11% del PBI (9).
    De modo que en la segunda mitad de 1981 la recesión comenzó a hacerse más intensa. La gestión de Sigaut sostuvo que las líneas básicas de acción continuarían siendo las mismas. De todas maneras, para ese entonces el disenso en los círculos gubernamentales acerca de la política económica era por demás notorio (10). Durante su gestión, se recurrió a las devaluaciones pero sin poder reestablecer la confianza en ningún momento. Hubo varias corridas cambiarias durante ese año y en junio se decidió desdoblar el mercado cambiario, estableciéndose un tipo de cambio financiero o libre y otro comercial. A fines de año el Ministro de Economía fue reemplazado por uno de los hombres cercanos a Martínez de Hoz y ex-Ministro de Economía durante el gobierno de Frondizi: Roberto Alemann. Esta recomposición significaba el triunfo de una línea política.
    Los objetivos globales de Alemann eran bajar la tasa de inflación, desregular y privatizar, en ese orden. Sus primeras medidas incluyeron la reunificación del mercado cambiario, el restablecimiento de una tasa de cambio flotante, nuevos impuestos sobre las exportaciones, una reducción de la dispersión de los derechos de importación y el congelamiento de los salarios del sector público. Como consecuencia, la inflación declinó notablemente durante el primer cuarto de 1982 y empezó a notarse el fin del período recesivo (11).
    De todos modos, la guerra de Malvinas desatada el 2 de abril de 1982 marcó un punto de inflexión para el gobierno militar. La derrota de las Fuerzas Armadas argentinas aceleró el proceso de deterioro del régimen y lo empujó a buscar una transición política que le permitiera transferir el poder. Las decisiones económicas, entonces, estuvieron sujetas a los vaivenes de la liberalización política. En julio de ese año el general Reynaldo Bignone reemplazó a Galtieri e inmediatamente inició el diálogo con los sectores políticos. Su primer Ministro de Economía fue José María Dagnino Pastore (ex-ministro de la misma cartera durante el gobierno de Onganía), a quien acompañó, como presidente del Banco Central, Domingo Cavallo. 
    Los principales hechos económicos estuvieron marcados por la reforma financiera lanzada por Cavallo. El propósito era reducir la carga real para los sectores endeudados y la reorganización del mercado financiero bajo las premisas del libre mercado. De acuerdo con las nuevas disposiciones, a partir del 30 de junio de 1982 el valor nominal de las deudas existentes crecería a una tasa de interés regulada que el Banco Central fijaría por debajo de la tasa de inflación, por lo que el valor real de los pasivos se licuaría. El impacto inmediato de esta reforma fue una escalada de la inflación (el índice de precios al consumidor subió de 3.1% en mayo, a 7.9% en junio y 16.3.% en julio), así como del dólar paralelo en el mercado de cambio (el incremento fue de 70% entre junio y julio) (12). Sus efectos de largo plazo se abortaron, ya que estas medidas se revirtieron cuando Dagnino Pastore y Cavallo dejaron sus puestos a mediados de agosto.
    El último Ministro de Economía del Proceso fue Jorge Wehbe, quien simplemente "administró" la crisis y las desinteligencias al interior del gobierno, en un momento en que las decisiones políticas de la transición eran determinantes. Durante esos meses se restablecieron negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y se volvió a implementar el control de precios y de las tasas de interés y de cambio. Pero tal como muestra el cuadro que cierra esta sección, la inflación volvió a dispararse en 1983 y el traspaso del poder al nuevo gobierno constitucional se hizo en el marco de una acentuada crisis económica.
    Prácticamente todos los analistas coinciden en señalar que este último período del Proceso, después de la guerra de Malvinas, muestra la total desorganización de un gobierno que había perdido su rumbo. Quizás la mejor definición la haya dado el ministro Wehbe cuando, habida cuenta de que él había protagonizado ya otras transiciones (13), se le preguntó acerca del manejo de la política económica en esa coyuntura tan especial; sostuvo que esas etapas son "... como la vejez. Hay cierta sensación de impotencia, porque las estructuras burocráticas tienden a independizarse y a jugar al próximo ministro. Esto lo he vivido muchas veces, especialmente durante el gobierno de Frondizi, cuando cada vez que había un golpe de Estado yo sentía cómo se debilitaba mi poder" (14).
    A modo de ilustración, el siguiente cuadro resume algunas de las variables aquí comentadas respecto del impacto de la política económica del Proceso en la situación macroeconómica general.

NOTAS

1. Cf. Schvarzer, 1983b, p. 37.

2. Ver Sourrouille y Lucángeli, 1983.

3. Canitrot, 1981, p. 144.

4. Cf. Sourrouille y Lucángeli, 1983, p. 37.

5. Ver La Opinión, 26/08/77, p. 1.

6. Ver detalle en La Opinión, 02/09/78, p. 1, 12.

7. Un análisis detallado de esta crisis financiera puede hallarse en Fernández, 1983.

8. Una parte del incremento de la deuda por esos años, aunque de difícil estimación, estuvo relacionada con el gasto individual realizado en el exterior por argentinos eufóricos con el "dólar barato", que aprovechaban el tipo de cambio favorable para viajar y realizar compras sin ningún tipo de restricción.

9. Cf. Schvarzer, 1983b, pp. 97-101.

10. Por ejemplo, en noviembre de 1981 se creó una comisión interministerial para coordinar el accionar y unificar los criterios de los miembros del equipo económico respecto de las medidas coyunturales a adoptar (e.g., la convergencia cambiaria, la reducción de las tasas de interés, el alcance de los recortes presupuestarios, el futuro esquema arancelario, etc.). Ver Clarín, 19/11/81, p. 11.

11. Cf. de Pablo y Martínez, 1988, p. 154.

12. Cf. Ibídem, p. 160.

13. Wehbe había sido Ministro de Economía entre marzo y abril de 1962, cuando Frondizi fue depuesto y reemplazado por Guido, y entre octubre de 1972 y mayo de 1973, es decir, en el último tramo del gobierno de Lanusse hasta la asunción de Cámpora.

14. Cf. de Pablo, 1986, p. 187.

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