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El rol del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial

A partir de la crisis de la deuda de los países latinoamericanos -desatada por la declaración de moratoria de México, en agosto de 1982- comenzó el proceso de negociación tendiente a dar una salida a la crisis. En dicha negociación, los organismos financieros internacionales creados en la inmediata postguerra (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) tuvieron un rol crucial.
   
Como es bien sabido, mediante los acuerdos de Bretton Woods (1944), se les habían asignado funciones diferentes en el nuevo sistema financiero internacional (1): el Fondo se ocuparía del problema del ajuste de corto plazo en el caso de desequilibrios externos entre países, mientras que el Banco estaría orientado a objetivos de largo plazo, fundamentalmente, a promover el comercio, el crecimiento y el desarrollo económico.
   
Esta diferenciación de roles terminó por esfumarse en los años ochenta, cuando se hizo evidente que los desequilibrios de balanza de pagos de los países en desarrollo eran de carácter estructural y, por lo tanto, debían encararse desde una perspectiva de largo plazo. Más aún, el ejercicio de la condicionalidad financiera demostró que el ajuste macroeconómico de corto plazo afectaba las perspectivas futuras de crecimiento en general, de modo que el largo y el corto plazo se hallaban íntimamente relacionados. Por lo tanto, se hacía necesario redefinir y coordinar el accionar del Fondo y del Banco, así como los programas económicos sugeridos por estas instituciones para los países endeudados (2).
   
En cuanto al manejo inmediato de la crisis de la deuda, al priorizarse las cuestiones de corto plazo, cupo al Fondo liderar la administración de la crisis. Por lo tanto, asumió el rol de intermediario entre los países deudores y los bancos acreedores, organizando y coordinando complejos paquetes de recursos que debían cubrir los problemas de iliquidez, y también efectuando un número creciente de préstamos de sus propios fondos.
   
El mecanismo utilizado para ello fue la negociación "caso por caso" de los acuerdos stand-by, por los cuales los deudores acordaron con el Fondo llevar a cabo programas de ajuste. En términos generales, dichos programas tendían, a través de la fijación de metas trimestrales de política monetaria, fiscal y externa, reducir la demanda agregada interna para obtener el mayor superávit posible en la balanza comercial, de modo que se pudiera maximizar el pago de los intereses de la deuda externa. La lucha contra la inflación era un objetivo básico de tales programas, ya que sólo así se garantizaría el cumplimiento de las metas fijadas. En el esquema ortodoxo, el crecimiento en los precios se asocia con la expansión de la cantidad de dinero. De modo que tales programas fueron siempre sumamente estrictos en cuanto al manejo restrictivo de las variables monetarias, fiscales e, incluso, de la política de ingresos, la cual quedaba fijada a las metas antiinflacionarias establecidas.
   
Ahora bien, dado que se requirió a los bancos el suministro de nuevos fondos para los países deudores, el rol de intermediario del Fondo se convirtió en crucial y tradujo la estrecha relación que lo une con la banca comercial internacional. El requisito previo para acceder a la renegociación de las deudas era lograr un acuerdo con el Fondo sobre el programa económico a implementar. Sólo siguiendo este paso los deudores podían asegurarse el acceso a nuevos fondos. El posterior control o supervisión del Fondo permitiría detectar y corregir cualquier incumplimiento o desfasaje. La garantía principal de cumplimiento estaba dada por los propios créditos, ya que se estipulaba que los desembolsos de dinero fresco a aportar por la banca se producirían sólo después de que los técnicos del Fondo hubieran dado su visto bueno a la marcha del programa de ajuste.
   
Por su parte, el Banco Mundial cumplió un papel secundario durante la primera mitad de los ochenta, institucionalizado a través del llamado Programa de Acción Especial (Special Action Program), aprobado por su Directorio en febrero de 1983 (3). Dicho plan reflejaba la visión del Tesoro estadounidense e intentaba encarar la escasez de divisas surgida a partir de la abrupta retracción del crédito impuesta por los bancos comerciales mediante la flexibilización de los límites existentes sobre el volumen de préstamos para ajuste estructural y sectorial. Además, se instrumentó una nueva forma de desembolsos por los cuales se podían realizar adelantos sin comprobación inmediata de gastos. Asimismo, teniendo en cuenta la restricción monetaria y fiscal que existía en las economías endeudadas debido a los programas de ajuste acordados con el Fondo, se modificó la proporción de financiamiento de los proyectos aumentando su participación, reduciendo la exigencia sobre los fondos de contrapartida y financiando rubros no incluidos hasta ese momento.
   
Todas estas medidas -especialmente, el desembolso de fondos frescos- tendían a vencer la resistencia de algunos deudores (e.g., Brasil) a aceptar la condicionalidad del Banco. Al mismo tiempo, reflejaban la evolución en el pensamiento y en el accionar de esa institución ocurrido a lo largo de cuatro décadas.
   
En efecto, hacia los años ochenta el Banco ya había ido adecuando su accionar y su pensamiento a la cambiante realidad internacional y a los intereses de la política económica norteamericana, íntimamente relacionada con su funcionamiento tanto desde el punto de vista formal-administrativo como de los procedimientos y vinculaciones con la comunidad financiera norteamericana. De modo que a lo largo de sus cuatro décadas de existencia había ido ampliando y profundizando sus funciones y su influencia, sumando a su rol de dinamizador del comercio mundial el de promotor de una determinada orientación de crecimiento de los países en desarrollo.
   
Es decir, durante la inmediata posguerra la visión del crecimiento que guió la intervención del Banco asociaba el desarrollo con el asentamiento de la economía sobre bases industriales. La expansión fabril, a su vez, estaba estrechamente ligada a la generación de oportunidades de inversión para el capital privado, para lo cual era indispensable crear una infraestructura básica de apoyo. Por eso, por ese entonces el Banco destinaba la mayor parte de sus recursos al financiamiento de grandes obras vinculadas con el transporte, la energía y las comunicaciones. Dichos recursos eran canalizados mediante préstamos por proyecto destinados a financiar actividades específicas, otorgados a los gobiernos y/o empresas públicas que operaban en esos sectores (ver Cuadro 8). Bajo esta modalidad de créditos, la selección de los proyectos y el diseño de la operación se hacían sobre la base de técnicas de evaluación de proyectos y la condicionalidad quedaba acotada a la obra emprendida, quedando el organismo ejecutor obligado al cumplimiento de los requisitos de eficiencia y rentabilidad pautados.
   
En otras palabras, se trataba de una condicionalidad limitada en cuanto al sujeto y al contenido de la misma, que limitaba la ingerencia del Banco en cuestiones de política económica nacional, pero contribuía muy bien a realizar su rol de dinamizador del comercio internacional. El financiamiento de proyectos de infraestructura, funcionales a la promoción de un crecimiento industrial basado en el modelo de sustitución de importaciones, generaba no sólo una demanda de bienes y tecnología hacia los países centrales miembros del Banco, sino también oportunidades de inversión para empresas extranjeras de ese mismo origen.
   
No obstante, a lo largo de la década del setenta, el Banco fue modificando su visión del crecimiento y, simultáneamente, la modalidad y destino de sus préstamos (ver Cuadros 8 y 9). Este cambio aumentó su capacidad de influir en el rumbo económico de los países prestatarios.
    Para entonces la experiencia acumulada señalaba dos conclusiones. Por un lado, la implementación de algunos proyectos había enfrentado trabas derivadas de las condiciones y contextos específicos en los que se intentaba aplicarlos. Por lo tanto, se encararon estudios más amplios sobre los países destinatarios (Country Economic Reports), los que sirvieron de base para la puesta en práctica de una nueva modalidad de préstamos llamados "por programa". Por otro, la trayectoria de muchos países en desarrollo había despertado una fuerte crítica al modelo de crecimiento hacia adentro. El desarrollo industrial basado en la expansión del mercado interno y altamente protegido había generado una industria con baja capacidad de competencia internacional. La escasa diversificación exportadora de estas economías, asociada casi exclusivamente con productos primarios, y las recurrentes crisis de balanza de pagos requerían, según la nueva visión, cambios en la estructura productiva que les permitiera insertarse en los mercados internacionales. En consecuencia, la crítica al modelo industrial vía sustitución de importaciones iba acompañada de la promoción de un esquema abierto de crecimiento hacia afuera.
   
En consonancia, el Banco incrementó su financiamiento a actividades productivas vinculadas a la exportación. Junto con las formas tradicionales de financiamiento al sector público, se comenzó a utilizar una modalidad de crédito dirigido al sector privado, generalmente canalizado a través de instituciones o bancos oficiales de desarrollo. La evaluación de los proyectos privados y de la solvencia del destinatario final quedaba en manos del banco intermediario, mientras que la condicionalidad del préstamo se centraba en los aspectos financieros de los créditos y la evolución patrimonial de los bancos intermediarios.
   
Además, estos cambios también estuvieron relacionados con los nuevos acontecimientos ocurridos en el sistema internacional y la fuerte expansión del comercio mundial y de los flujos de capital que se produjeron en la década del setenta. La fuerte alza de los precios del petróleo, por ejemplo, impulsó las iniciativas que requerían créditos destinados a explotaciones petrolíferas y gasíferas.
   
Por otra parte, durante la misma década el Banco incursionó de manera significativa en el ámbito social. Frente a la evidencia de que el desarrollo económico de los países en desarrollo no era suficiente y que llevaba implícitas serias desigualdades, el replanteo de la cuestión del crecimiento hizo que se incorporaran nuevas consideraciones sobre el tema del bienestar económico, en gran parte a instancias del entonces presidente del Banco Robert Mc Namara. En consecuencia, el Banco comenzó a incorporar en su cartera los créditos destinados a las áreas de salud, vivienda, educación y otras, tendientes a solucionar cuestiones tales como desnutrición, desempleo y problemas de población (ver Cuadro 8).
   
Finalmente, la década del ochenta proveyó las condiciones propicias para que el Banco promoviera aún más efectivamente sus ideas sobre el crecimiento económico, ya que la crisis de endeudamiento de los países en desarrollo demandaba cambios profundos y radicales. Ya no se trataba de lograr una expansión de la capacidad productiva, sino de efectuar modificaciones estructurales en la asignación de los recursos, a fin de lograr una inserción más competitiva en la economía internacional.
   
Es decir, se requería una redefinición total del modelo de crecimiento sustentado hasta entonces y una rectificación del rumbo de la política económica. La financiación de tales reformas estructurales se llevaría a cabo por medio de los préstamos por programa y de una extensión de éstos, denominados préstamos con base en medidas de política económica (Policy Based Loans), a ser aplicados a un sector económico (Préstamos de Ajuste Sectorial) o a reformas globales (Préstamos de Ajuste Estructural).
   
En ambos tipos de créditos, la condicionalidad ya no estaba basada en la rentabilidad de proyectos específicos, sino en medidas de política económica sectorial o general, de la cual se esperaba que produjera cambios en la estructura económica, por ejemplo, en sectores productivos, comercio exterior, sector financiero, sector público en general, etc. Los fondos pasaron a desembolsarse en dos tramos a lo largo del año, contra implementación de las medidas de política económica acordadas y no, como anteriormente, contra gastos de inversión asociados con el programa o según el ritmo de las obras a lo largo de varios años.
   
De este modo, las nuevas líneas de crédito quedaban claramente vinculadas con el financiamiento de los desequilibrios de la balanza de pagos y el Banco fue expandiendo su ingerencia sobre la política económica de los países en desarrollo.
   
No obstante, como ya se mencionara, la estrategia implementada por Estados Unidos y los organismos financieros internacionales para enfrentar la crisis de la deuda externa a comienzos de los ochenta -entendido como un problema transitorio de iliquidez- dio prioridad al Fondo Monetario Internacional y a los ajustes de corto plazo, mientras que el Banco Mundial adoptó una actitud pasiva hasta mediados de la década, quedando sus propuestas de reformas estructurales en un segundo plano. A medida que pasaban los años, pudo comprobarse la persistencia del problema y la escasez de alternativas de crédito para los deudores.
   
Como se explica más adelante, recién a partir de 1985 el Banco adopta un papel más activo, habida cuenta de que el problema de la deuda externa afecta también el crecimiento de todos los países, y lanza su propuesta de "ajuste con crecimiento", conocida también como Plan Baker (ver El plan Baker).
   
Es por ese entonces que comienza a discutirse en los foros internacionales un cambio fundamental en el rol del Fondo Monetario Internacional, en el sentido del restablecimiento de las funciones que le dieron origen en los años cuarenta (v.g., servir de instrumento equilibrante de las finanzas internacionales y promotor de la cooperación internacional en esa materia) (4).
   
La tendencia que comienza a delinearse entonces es la de que el Banco Mundial adquiriese un rol relevante en la cuestión de la deuda. Tan sólo dos años más tarde, en la asamblea anual del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, en Berlín en setiembre de 1988, ya se hablaba de la decadencia de las funciones del Fondo y de su pérdida de autonomía a manos del Tesoro de los Estados Unidos (5). Asimismo, se discutía profusamente sobre los cambios acelerados que estaba llevando a cabo el Banco para amoldarse a las circunstancias y a su nuevo rol.
   
Obviamente, una presencia más activa de este organismo debía traducirse necesariamente en un flujo de fondos hacia los países con problemas mayor que el que correspondía a su asistencia habitual. Ello era coincidente con la estrategia Baker y, por lo tanto, a partir de entonces el Banco comenzará a tener un papel preponderante en el manejo de la crisis de la deuda. Prueba de ello son no sólo los préstamos otorgados sino también el hecho de que el tipo de condicionalidad que esta institución promovía se vio reflejada en los años siguientes en los cambios de política económica que los países deudores efectuaron.

  1. En cuanto al origen y evolución de estas instituciones, véase, por ejemplo, Alemann, 1994; Meller, 1989.

  2. Véase Robichek, 1983; Meller, 1989; Bock, 1988; Griffith-Jones, 1988.

  3. Véase García y Junco, 1989, p. 41.

  4. Véase El Cronista Comercial, 21/11/86, p. 9.

  5. Véase Clarín, 28/09/88, p. 10.

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