• Sección 1: La cuestión de la deuda

El rol del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial

Otros foros internacionales

Si bien durante los años ochenta el diálogo Norte-Sur estuvo prácticamente estancado y no se produjeron avances notorios en dicha relación, el problema del endeudamiento llevó a los países en desarrollo a plantear ciertos cuestionamientos al orden económico internacional en distintos foros.
    En abril de 1986 el "Grupo de los 24" -presidido, en ese momento, por el Ministro de Economía de la Argentina, Juan Vital Sourrouille- reiteró su pedido de que se realizaran importantes reformas económicas y financieras (1). En ocasión de la reunión conjunta del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en Washington, insistieron ante el "Grupo de los 10" (representante de las principales potencias industrializadas) en la necesidad de realizar una nueva redistribución de los Derechos Especiales de Giro en manos del Fondo, a fin de reforzar las reservas de las naciones en desarrollo y mejorar la liquidez mundial. También reclamaron la reforma del sistema monetario internacional, incluyendo el establecimiento de tasas de cambio controladas por los gobiernos, un mayor apoyo crediticio a los países con problemas de deuda y balanza de pagos (especialmente, a raíz de la baja en los precios de las materias primas) y condiciones más favorables para el servicio de las deudas externas.
    Acerca del tema de la deuda, las declaraciones de los países en desarrollo fueron muy duras e hicieron hincapié en la carga insostenible que representaba para sus economías y en lo inadecuado de las soluciones que se habían implementado hasta ese momento. Al respecto, el Ministro de Hacienda de Brasil (Dilson Funaro) señaló: "Los mecanismos utilizados para administrar la crisis de la deuda externa sólo permitieron la supervivencia del sistema financiero internacional pero poco hicieron para resolver los problemas que provocaron el estallido" (2).
    No obstante, dichos reclamos no encontraron eco en los círculos decisorios del Grupo de los 10. La misma banca comercial, con sede en esos países, consideraba por entonces que la deuda del Tercer Mundo era un problema que estaba bajo control y no esperaban concesiones por parte del Primer Mundo, en especial en lo referente a las tasas de interés vigentes. En cuanto al sistema monetario internacional, tanto Estados Unidos como Alemania Occidental, Gran Bretaña y Japón, se oponían al establecimiento de un régimen de cambio regulado y preferían mantener el sistema vigente de cambios flotantes, en el cual los gobiernos podían intervenir ocasionalmente cuando ocurrieran grandes distorsiones.
    Respecto de los Derechos Especiales de Giro, los técnicos y directivos del Fondo estaban de acuerdo con realizar una nueva redistribución, ya que consideraban que las reservas mundiales eran altas pero estaban mal distribuidas. Pero el punto de conflicto surgía respecto de la condicionalidad. El Grupo de los 24 no aceptaba que dicha distribución estuviera sujeta a condiciones, respetando así la idea original con que fueron creados (3). También exigía que la supervisión interna que habitualmente acompaña a la condicionalidad financiera se extendiera a los países desarrollados para impedir, por ejemplo, que mantuvieran políticas proteccionistas. Desde luego, las posiciones en este sentido eran irreconciliables y poco pudo avanzarse.
    Otra muestra de la extensión y profundización de la condicionalidad hacia fines de los ochenta es la disputa por el control de los recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En ocasión de la reunión del Comité de la Asamblea de Gobernadores de esa institución, en mayo de 1986 en Buenos Aires, se discutió el tema (4).
    Los puntos conflictivos giraban en torno a la propuesta de Estados Unidos de que el BID se "integrara" a la propuesta contenida en el Plan Baker, dedicando fondos a aquellos países que aceptaran llevar a cabo programas de ajuste estructural. Ello implicaba la inclusión de condicionalidad en dichos préstamos (5).
    Asimismo, Estados Unidos propuso en esa ocasión la modificación de los estatutos vigentes, de modo de otorgar un mayor control a los países extra-regionales, la supresión del reglamento que limitaba los créditos a recibir por los países socios con mayor grado de desarrollo (a su vez, los mayores deudores: Argentina, Brasil y México), y la reducción del volumen del crédito para los años siguientes. Los países latinoamericanos en general disentían totalmente con estas propuestas.
    No obstante, un año más tarde las diferencias se habían profundizado aún más, ya que para entonces se hablaba de reformar profundamente la estructura de poder y las operaciones del BID, a fin de adecuarlo a la visión de los Estados Unidos (6).
    Este último aceptaba ahora ampliar los recursos del banco pero dedicando al menos una cuarta parte de ellos a préstamos para la realización de ajustes estructurales. Asimismo, impulsaba la idea de modificar el sistema de voto dentro del BID tanto para la aprobación de préstamos como de cuestiones de política, pasando del de mayoría simple a uno de mayoría de dos tercios, lo que le daría la posibilidad de formar alianzas con otros países y lograr así un mayor peso dentro del organismo.
    El tema resurgió con fuerza en la XXVIII Asamblea Anual del BID, en marzo de 1987 en Miami, cuando Estados Unidos cuestionó que los países de América Latina y el Caribe tuvieran el 53,5% del capital y del poder del voto, mayoría que les permitía aprobar operaciones al margen de la opinión de los países industriales, que son los miembros contribuyentes (7).
    En realidad, en la práctica sólo una operación había sido aprobada contra el voto negativo de los Estados Unidos (un préstamo a Nicaragua en 1980). No obstante, el Secretario del Tesoro americano James Baker presionó fuertemente en favor del cambio. Sostuvo Baker: "La elección es mantener el statu quo, y que el BID siga prestando cantidades modestas y jugando sólo un pequeño papel en promover el crecimiento de la región, o aceptar el cambio del sistema de votación y duplicar el nivel de préstamos" (8).
    Puesta en estos términos, la discusión desató la crisis más grave de toda la historia del BID, no casualmente en un momento en que el problema de la deuda, lejos de mejorar, empeoraba, en parte como consecuencia del crecimiento más lento de los países industrializados.
    Dada la oposición no sólo de los países latinoamericanos sino también de los quince países extra-regionales (encabezados por Alemania y Japón), que coincidían en que el carácter multilateral del organismo se vería destruido si Estados Unidos lograba detentar el poder de veto, el gobierno americano retiró la propuesta momentáneamente. Ello no impidió que bloqueara la séptima reposición de los recursos de capital, lo que provocó en 1987 una caída del 22,26% en los préstamos del BID para América Latina y el Caribe, equivalente a un retroceso al nivel de flujos de 1981, según el informe anual de ese organismo divulgado en la XXIX Asamblea Anual llevada a cabo en marzo de 1988 en Caracas (9).
    En realidad, estas disputas eran de larga data, ya que el Congreso de los Estados Unidos había criticado reiteradamente a la conducción del BID por haber concedido préstamos a naciones opuestas a los objetivos de la política exterior americana.
    Una de las más fuertes críticas había provenido del Subsecretario del Tesoro responsable del control de los bancos de desarrollo, James Conrow, quien ahora estaba siendo nominado para el puesto de Vicepresidente Ejecutivo del BID. Estos enfrentamientos fueron parte de las motivaciones para la renuncia -en plena crisis- del Presidente del BID, el mexicano Antonio Ortiz Mena, luego de diecisiete años de ejercicio del cargo (10).
    En consecuencia, en aquella XXIX Asamblea fue elegido Enrique Iglesias, ex canciller uruguayo, como su sucesor. Y más allá de la difícil situación planteada por la ausencia de fondos, el tema de la deuda volvió a acaparar gran parte de las discusiones. Se barajaron posibles planes de alivio para los países deudores. La Argentina, por ejemplo, reclamó lisa y llanamente una quita de su deuda. Pero su iniciativa no sólo fue rechazada por la banca acreedora sino que también quedó aislada en ese foro, ya que ninguno de los grandes deudores (v.g., Brasil y México) acompañó esta solicitud (11).
    El problema lógicamente se trasladó a la siguiente Asamblea Anual (la XXX), celebrada en Amsterdam en marzo de 1989. Cuando todo estaba arreglado para que el BID finalmente recibiera los aportes correspondientes (alrededor de 22.500 millones de dólares) que ampliarían su capital en los siguientes cuatro años, Estados Unidos sorprendió a todos con la demanda de mayores restricciones en la política crediticia de esta institución (12). Más concretamente, solicitó que se establezca un riguroso sistema de control y evaluación posterior de la ejecución de los préstamos sectoriales. Detrás de este pedido estaba la idea de ir cambiando el criterio del BID para aprobar financiamiento e ir acercándolo cada vez más a los del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
    Más aun, la propuesta impulsaba la vinculación concreta de los mecanismos de asistencia de las tres instituciones, ya que dejaba sujetos los Préstamos de Desarrollo Sectorial del BID al logro de "un acuerdo entre el país prestatario y las instituciones de Bretton Woods en torno de un acuerdo de derecho de giro o un acuerdo ampliado con el Fondo Monetario Internacional y de préstamo basado en políticas con el Banco Mundial" (13). Ello sin duda atentaba contra la autonomía del BID dejándolo, en la práctica, sujeto a las directivas de los otros organismos.
    Luego de arduos debates se llegó a un acuerdo y se aprobó el aumento de capital del BID hasta entonces trabado por Estados Unidos. Se trataba de 26.500 millones de dólares, el 25% de los cuales iría a préstamos sectoriales. Pero de acuerdo con el compromiso alcanzado, a partir de ese momento el BID y el Banco Mundial otorgarían préstamos sectoriales en conjunto, por un período de prueba de dos años (14). De este modo, se reforzaba la condicionalidad y se abría el camino para mayores reformas estructurales en los países latinoamericanos.

• NOTAS

1. Véase Ambito Financiero, 04/04/86, p. 7.

2. Cf. Clarín, 10/04/86, p. 8.

3. Los Derechos Especiales de Giro fueron creados en 1965 como moneda internacional de reserva. Su reparto no estuvo sujeto a condicionalidad, sino que fue proporcional al voto que cada país tenía en el Fondo Monetario Internacional. 

4. Véase La Nación, 28/05/86, p. 5.

5. Cabe recordar que este era un cambio importante en el rol del BID, ya que tradicionalmente había otorgado préstamos destinados a financiar proyectos de desarrollo que no incluían cláusulas de condicionalidad. Recién en los ochenta había comenzado a otorgar algunos créditos sectoriales cuyo objetivo final era solucionar los problemas de balanza de pagos de los países receptores. 

6. Véase El Cronista Comercial, 18/02/87, p. 9.

7. Véase Clarín, 26/03/87, p. 8.

8. Cf. La Razón, 24/03/87, p. 17.

9. Cf. El Cronista Comercial, 21/03/88, p. 12.

10. Véase Clarín, 25/03/87, p. 8; La Nación, 24/01/88, p. 1; El Cronista Comercial, 21/01/88, p. 6.

11. Véase La Nación, 24/03/88, p. 9.

12. Véase La Nación, 19/03/89, p. 5; El Cronista Comercial, 20/03/89, p. 8.

13. Cf. El Cronista Comercial, 20/03/89, p. 8.

14. Véase La Nación, 21/03/89, p. 1, 14.

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