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Las relaciones de la Argentina con los Organismos Financieros Internacionales

El Banco Mundial retoma la iniciativa

  La Argentina ingresó al Banco Mundial en 1956 y obtuvo su primer préstamo en 1961. Desde entonces hasta comienzos de la década del ochenta, sus relaciones con este organismo fueron escasas. Durante esos años se concedieron unos cuarenta préstamos a la Argentina, por un monto de 5.117,8 millones de dólares (ver Cuadro 9). Recién durante el último gobierno radical (1983-1989) las relaciones con esta institución se profundizaron y consolidaron. A tal punto que, del total mencionado, quince préstamos (equivalentes a 2.959,5 millones de dólares) fueron concedidos entre 1986 y 1988 (1).
   
Asimismo, como señala la misma fuente, esta nueva etapa en la relación con el Banco no sólo refleja un cambio en el volumen de los préstamos, sino también un cambio de contenido expresado en el destino y en la modalidad de las operaciones negociadas (ver Cuadro 10). Coincidiendo con el rol y la visión globales del Banco por aquellos años, el financiamiento de obras de infraestructura (e.g., vialidad, electricidad) predominaba en la década del sesenta, mientras que en los setenta se agregan los préstamos para sectores productivos. Luego, en los ochenta se incluyeron préstamos para obras petrolíferas y gasíferas y algunos pocos destinados a cuestiones sociales.
   
Ahora bien, desde mediados de los ochenta el cambio cualitativo en las relaciones Argentina-Banco Mundial se evidencia en la profundización del diálogo acerca de los lineamientos de la política macroeconómica y en la instrumentación de nuevos créditos y formas de condicionalidad bajo promesa de efectuar reformas estructurales en el aparato productivo e institucional. Por ejemplo, se concede un alto porcentaje de préstamos para ajuste y para inversión sectorial que amplían el contenido y el alcance de la condicionalidad, incluyéndose en ellos por primera vez al comercio exterior y al sector financiero.
   
Como en toda relación bilateral, la explicación de dicho cambio hay que buscarla en ambas partes involucradas. La evolución de la visión del banco de los problemas de desarrollo y de su propio rol en el sistema internacional sin duda influyó en este acercamiento, así como también la estrategia de corto y de mediano plazo del nuevo gobierno constitucional argentino.
   
De todos modos, lo cierto es que por esos años empieza a madurar en el país la crítica al modelo socio-económico anterior, centrado en el Estado y orientado hacia el mercado interno, y empiezan a obtener cada vez mayor consenso las propuestas aperturistas y de libre mercado como las pregonadas por los organismos multilaterales de crédito. Esta coincidencia sin duda reforzó la tendencia hacia el acercamiento, al igual que la toma de conciencia del gobierno argentino de que sólo cumpliendo con los compromisos externos se obtendría el financiamiento necesario como para retomar el crecimiento.
   
En consecuencia, pasada la primera etapa del gobierno, en el que se planteó una actitud de confrontación con los organismos financieros internacionales, se inician negociaciones con el Fondo Monetario Internacional que se extienden a lo largo de todo el mandato de Alfonsín. Como ya se ha mencionado, durante los primeros años del gobierno radical, el control de la inflación y la renegociación de la deuda eran temas apremiantes. Por eso la cartera económica dio prioridad a las cuestiones de estabilización de corto plazo y a las negociaciones con el Fondo y los bancos acreedores, relegando a un segundo plano las reformas estructurales las que, por otra parte, no se consideraban absolutamente indispensables. Es el equipo Sourrouille el que encara en 1986, y en vistas de la iniciativa Baker, la elevación al Banco de un Programa de Mediano Plazo, conteniendo las propuestas en materia de política macroeconómica y sectorial.
   
En base a este programa, se firmó en marzo de 1987 el Business Plan, que listaba los créditos a contratar con esa institución. El financiamiento total a obtener para los años 1987 y 1988 ascendía a alrededor de 2.000 millones de dólares (2).
   
Entre las pautas de política económica acordadas en dicho programa figuraban:
a) la apertura de la economía, mediante la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones, el establecimiento de una banda tarifaria de poca dispersión y un tipo de cambio alto y sostenido; b) la reforma financiera y de los mercados de capitales, incluyendo mejoras en la operatoria del Banco Central, especialmente, en el ejercicio de su control sobre las entidades bancarias y una mayor liberalización de depósitos y préstamos; c) la reforma estructural de las empresas públicas, tendiente a la incorporación de capital privado, especialmente, en los sectores petrolero y gasífero; d) la mejora de la productividad y la competitividad internacional, particularmente, de los sectores agropecuario e industrial; e) la racionalización del uso de los fondos públicos en las áreas de salud, vivienda y educación, a fin de mejorar la eficiencia en la provisión de servicios.
   
Es interesante remarcar que estas pautas se implementaron sólo parcialmente. Se avanzó en aquellas atinentes al sector agropecuario. Por ejemplo, se acordó la reducción de las retenciones a las exportaciones agrícolas y su reemplazo por un impuesto a la tierra, complementado con la reducción de restricciones cuantitativas y arancelarias a la importación de bienes de capital e insumos para la actividad agrícola. En virtud de ello, el Banco desembolsó el primer tramo de un crédito de 350 millones de dólares para ese sector (3).
   
Pero los acuerdos sobre cuestiones que involucraban reformas estructurales resultaron más complejos y más lentos. El gobierno intentaba, por ejemplo, avanzar gradual y paulatinamente en el caso del comercio exterior; en el sector financiero, mientras el Banco bregaba por una liberalización rápida, el gobierno insistía en la necesidad de fortalecer los mecanismos de control del Banco Central y de sanear el sistema antes de liberalizarlo. Recién a mediados de 1987 el Banco aprobó el programa de financiamiento y autorizó una serie de préstamos por alrededor de 951 millones de dólares.
   
No obstante, para ese entonces el Plan Austral ya había mostrado sus limitaciones y al gobierno argentino se le hacía cada vez más difícil controlar la situación económica. El equipo económico fue abandonando la heterodoxia e incorporando paulatinamente las prescripciones de política económica ortodoxa de los organismos financieros internacionales.
   
Frente a las dificultades por cumplir con los compromisos acordados con el Fondo, el Banco aparecía como la única fuente de recursos frescos y se lo percibía como un potencial aliado en el momento de enfrentar la inflexibilidad de los acreedores externos. Su aval, además, era uno de los pocos apoyos con los que el gobierno contaba frente a la oposición interna que existía en contra de medidas de corte neoliberal.
   
Como contrapartida, el propio Banco había atravesado una reestructuración interna y una nueva administración se había hecho cargo (4). La posición de la institución hacia los deudores, y hacia Argentina en particular, se endureció, lo que motivó un retraso en la ejecución del plan de créditos previsto. Como resultado de ello, durante el segundo semestre de 1987 no se negoció ni aprobó ninguna operación.
   
Más aún, a partir de entonces se produjo una profundización de la condicionalidad sobre la política económica. Por lo tanto, los siguientes desembolsos fueron más espaciados y estuvieron sujetos a complejas y lentas negociaciones sobre las condiciones que el gobierno debía cumplir, las cuales giraban alrededor de las reformas originadas en las pautas antes enumeradas.
   
Asimismo, en abril de 1988 se anunció que a partir de entonces el Banco pasaría a jugar un papel más destacado en las negociaciones financieras de los países endeudados. Como prueba de ello, los préstamos para reformas económicas a los países endeudados en general se incrementaron notablemente. Tan sólo en el año fiscal 1988-1989, el Banco otorgó treinta y ocho préstamos en América Latina y el Caribe, por un valor de 5.703 millones de dólares, a los que se sumaban siete proyectos de financiación en condiciones concesionarias del AIF (5) por 18 millones de dólares. Para la región esto significaba la captación de un volumen de créditos superior en un 11% al obtenido de esa fuente el año anterior (6).
   
Esta nueva estrategia implicaba también el reconocimiento de que, como resultante de este proceso, existirían pérdidas para los bancos acreedores, ya que se estaban estudiando alternativas financieras que incluían la reducción de deudas. 
    Este nuevo enfoque modificaba sustancialmente la posición del Banco, ya que ya no jugaría el tradicional rol catalítico que venía desempeñando. Es decir, ya no se ocuparía solamente de atraer financiamiento paralelo de otros bancos comerciales sobre sus propias operaciones de crédito, cubriendo a éstos con una cláusula cross-default, sino funcionando como garante de última instancia ante tales bancos.
   
En el caso de la Argentina, el Banco continuó en 1988 brindando su apoyo al gobierno, a pesar de que los distintos planes económicos naufragaban antes de llegar a ser totalmente implementados. Y lo hizo aun sin contar con la luz verde que habitualmente otorgaba el Fondo. De manera que continuó con el esquema de financiamiento acordado en marzo de 1987 y luego, sobre la base del Plan Primavera, se reactualizó el Programa Mediano Plazo acordado en 1987. Desde luego, ello estaba sujeto, según palabras del Vicepresidente Primero para Operaciones del Banco (Moeen Qureshi), a "la capacidad y la voluntad del gobierno argentino de adoptar un programa de reformas económicas para el crecimiento" (7).
   
Dado que el gobierno había renovado los compromisos incluidos en la condicionalidad del Banco y había ido avanzando -aunque lentamente- en la apertura de la economía, en octubre de 1988 recibió un nuevo paquete de créditos por valor de 1.250 millones de dólares (8). Dichos préstamos incluían los fondos para la reforma del sistema financiero antes prevista, para viviendas, para comercio exterior y para las obras de la represa hidroeléctrica Yacyretá.
   
Por primera vez el Banco avanzaba en un acuerdo semejante sin que la Argentina hubiera negociado previamente con el Fondo y con la banca acreedora. Esta actitud provocó un considerable revuelo en la asamblea anual conjunta de ambos organismos, en setiembre de 1988 en Berlín, ya que la prensa internacional sugería por entonces que el hecho demostraba que el Fondo -y a través de él, el gobierno norteamericano- estaba perdiendo ingerencia en el manejo del financiamiento internacional (9).

  1. Cf. García y Junco, 1989, p. 46.

  2. Cf. García y Junco, 1989, p. 53.

  3. Véase La Razón, 14/04/86, p. 18.

  4. Véase Bock, 1988.

  5. La AIF es la Agencia Internacional de Fomento, una de las filiales del Banco Mundial.

  6. Cf. El Cronista Comercial, 03/07/89, p. 10.

  7. Cf. El Cronista Comercial, 01/07/88, p. 16.

  8. Cf. García y Junco, 1989, p. 57.

  9. Véase El Heraldo de Buenos Aires, 26/09/88, p. 5.

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