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Sección 1: La cuestión de la deuda
Las relaciones de la Argentina con los Organismos Financieros Internacionales
El
Banco Mundial retoma la iniciativa
Asimismo,
como señala la misma fuente, esta nueva etapa en la relación con el Banco no sólo
refleja un cambio en el volumen de los préstamos, sino también un cambio de
contenido expresado en el destino y en la modalidad de las operaciones
negociadas (ver Cuadro 10). Coincidiendo con el rol y la visión globales del
Banco por aquellos años, el financiamiento de obras de infraestructura (e.g.,
vialidad, electricidad) predominaba en la década del sesenta, mientras que en
los setenta se agregan los préstamos para sectores productivos. Luego, en los
ochenta se incluyeron préstamos para obras petrolíferas y gasíferas y algunos
pocos destinados a cuestiones sociales.
Ahora
bien, desde mediados de los ochenta el cambio cualitativo en las relaciones
Argentina-Banco Mundial se evidencia en la profundización del diálogo acerca
de los lineamientos de la política macroeconómica y en la instrumentación de
nuevos créditos y formas de condicionalidad bajo promesa de efectuar reformas
estructurales en el aparato productivo e institucional. Por ejemplo, se concede
un alto porcentaje de préstamos para ajuste y para inversión sectorial que
amplían el contenido y el alcance de la condicionalidad, incluyéndose en ellos
por primera vez al comercio exterior y al sector financiero.
Como
en toda relación bilateral, la explicación de dicho cambio hay que buscarla en
ambas partes involucradas. La evolución de la visión del banco de los
problemas de desarrollo y de su propio rol en el sistema internacional sin duda
influyó en este acercamiento, así como también la estrategia de corto y de
mediano plazo del nuevo gobierno constitucional argentino.
De
todos modos, lo cierto es que por esos años empieza a madurar en el país la crítica
al modelo socio-económico anterior, centrado en el Estado y orientado hacia el
mercado interno, y empiezan a obtener cada vez mayor consenso las propuestas
aperturistas y de libre mercado como las pregonadas por los organismos
multilaterales de crédito. Esta coincidencia sin duda reforzó la tendencia
hacia el acercamiento, al igual que la toma de conciencia del gobierno argentino
de que sólo cumpliendo con los compromisos externos se obtendría el
financiamiento necesario como para retomar el crecimiento.
En
consecuencia, pasada la primera etapa del gobierno, en el que se planteó una
actitud de confrontación con los organismos financieros internacionales, se
inician negociaciones con el Fondo Monetario Internacional que se extienden a lo
largo de todo el mandato de Alfonsín. Como ya se ha mencionado, durante los
primeros años del gobierno radical, el control de la inflación y la
renegociación de la deuda eran temas apremiantes. Por eso la cartera económica
dio prioridad a las cuestiones de estabilización de corto plazo y a las
negociaciones con el Fondo y los bancos acreedores, relegando a un segundo plano
las reformas estructurales las que, por otra parte, no se consideraban
absolutamente indispensables. Es el equipo Sourrouille el que encara en 1986, y
en vistas de la iniciativa Baker, la elevación al Banco de un Programa de
Mediano Plazo, conteniendo las propuestas en materia de política macroeconómica
y sectorial.
En
base a este programa, se firmó en marzo de 1987 el Business
Plan, que listaba los créditos a contratar con esa institución. El
financiamiento total a obtener para los años 1987 y 1988 ascendía a alrededor
de 2.000 millones de dólares (2).
Entre
las pautas de política económica acordadas en dicho programa figuraban:
a) la apertura de la economía, mediante la eliminación de las restricciones
cuantitativas a las importaciones, el establecimiento de una banda tarifaria de
poca dispersión y un tipo de cambio alto y sostenido; b) la reforma financiera
y de los mercados de capitales, incluyendo mejoras en la operatoria del Banco
Central, especialmente, en el ejercicio de su control sobre las entidades
bancarias y una mayor liberalización de depósitos y préstamos; c) la reforma
estructural de las empresas públicas, tendiente a la incorporación de capital
privado, especialmente, en los sectores petrolero y gasífero; d) la mejora de
la productividad y la competitividad internacional, particularmente, de los
sectores agropecuario e industrial; e) la racionalización del uso de los fondos
públicos en las áreas de salud, vivienda y educación, a fin de mejorar la
eficiencia en la provisión de servicios.
Es
interesante remarcar que estas pautas se implementaron sólo parcialmente. Se
avanzó en aquellas atinentes al sector agropecuario. Por ejemplo, se acordó la
reducción de las retenciones a las exportaciones agrícolas y su reemplazo por
un impuesto a la tierra, complementado con la reducción de restricciones
cuantitativas y arancelarias a la importación de bienes de capital e insumos
para la actividad agrícola. En virtud de ello, el Banco desembolsó el primer
tramo de un crédito de 350 millones de dólares para ese sector (3).
Pero
los acuerdos sobre cuestiones que involucraban reformas estructurales resultaron
más complejos y más lentos. El gobierno intentaba, por ejemplo, avanzar
gradual y paulatinamente en el caso del comercio exterior; en el sector
financiero, mientras el Banco bregaba por una liberalización rápida, el
gobierno insistía en la necesidad de fortalecer los mecanismos de control del
Banco Central y de sanear el sistema antes de liberalizarlo. Recién a mediados
de 1987 el Banco aprobó el programa de financiamiento y autorizó una serie de
préstamos por alrededor de 951 millones de dólares.
No
obstante, para ese entonces el Plan Austral ya había mostrado sus limitaciones
y al gobierno argentino se le hacía cada vez más difícil controlar la situación
económica. El equipo económico fue abandonando la heterodoxia e incorporando
paulatinamente las prescripciones de política económica ortodoxa de los
organismos financieros internacionales.
Frente
a las dificultades por cumplir con los compromisos acordados con el Fondo, el
Banco aparecía como la única fuente de recursos frescos y se lo percibía como
un potencial aliado en el momento de enfrentar la inflexibilidad de los
acreedores externos. Su aval, además, era uno de los pocos apoyos con los que
el gobierno contaba frente a la oposición interna que existía en contra de
medidas de corte neoliberal.
Como
contrapartida, el propio Banco había atravesado una reestructuración interna y
una nueva administración se había hecho cargo (4). La posición de la
institución hacia los deudores, y hacia Argentina en particular, se endureció,
lo que motivó un retraso en la ejecución del plan de créditos previsto. Como
resultado de ello, durante el segundo semestre de 1987 no se negoció ni aprobó
ninguna operación.
Más
aún, a partir de entonces se produjo una profundización de la condicionalidad
sobre la política económica. Por lo tanto, los siguientes desembolsos fueron más
espaciados y estuvieron sujetos a complejas y lentas negociaciones sobre las
condiciones que el gobierno debía cumplir, las cuales giraban alrededor de las
reformas originadas en las pautas antes enumeradas.
Asimismo,
en abril de 1988 se anunció que a partir de entonces el Banco pasaría a jugar
un papel más destacado en las negociaciones financieras de los países
endeudados. Como prueba de ello, los préstamos para reformas económicas a los
países endeudados en general se incrementaron notablemente. Tan sólo en el año
fiscal 1988-1989, el Banco otorgó treinta y ocho préstamos en América Latina
y el Caribe, por un valor de 5.703 millones de dólares, a los que se sumaban
siete proyectos de financiación en condiciones concesionarias del AIF (5) por
18 millones de dólares. Para la región esto significaba la captación de un
volumen de créditos superior en un 11% al obtenido de esa fuente el año
anterior (6).
Esta
nueva estrategia implicaba también el reconocimiento de que, como resultante de
este proceso, existirían pérdidas para los bancos acreedores, ya que se
estaban estudiando alternativas financieras que incluían la reducción de
deudas.
Este nuevo enfoque modificaba sustancialmente la posición
del Banco, ya que ya no jugaría el tradicional rol catalítico que venía
desempeñando. Es decir, ya no se ocuparía solamente de atraer financiamiento
paralelo de otros bancos comerciales sobre sus propias operaciones de crédito,
cubriendo a éstos con una cláusula cross-default, sino funcionando como garante de última instancia
ante tales bancos.
En
el caso de la Argentina, el Banco continuó en 1988 brindando su apoyo al
gobierno, a pesar de que los distintos planes económicos naufragaban antes de
llegar a ser totalmente implementados. Y lo hizo aun sin contar con la luz verde
que habitualmente otorgaba el Fondo. De manera que continuó con el esquema de
financiamiento acordado en marzo de 1987 y luego, sobre la base del Plan
Primavera, se reactualizó el Programa Mediano Plazo acordado en 1987. Desde
luego, ello estaba sujeto, según palabras del Vicepresidente Primero para
Operaciones del Banco (Moeen Qureshi), a "la capacidad y la voluntad del
gobierno argentino de adoptar un programa de reformas económicas para el
crecimiento" (7).
Dado
que el gobierno había renovado los compromisos incluidos en la condicionalidad
del Banco y había ido avanzando -aunque lentamente- en la apertura de la economía,
en octubre de 1988 recibió un nuevo paquete de créditos por valor de 1.250
millones de dólares (8). Dichos préstamos incluían los fondos para la reforma
del sistema financiero antes prevista, para viviendas, para comercio exterior y
para las obras de la represa hidroeléctrica Yacyretá.
Por
primera vez el Banco avanzaba en un acuerdo semejante sin que la Argentina
hubiera negociado previamente con el Fondo y con la banca acreedora. Esta
actitud provocó un considerable revuelo en la asamblea anual conjunta de ambos
organismos, en setiembre de 1988 en Berlín, ya que la prensa internacional
sugería por entonces que el hecho demostraba que el Fondo -y a través de él,
el gobierno norteamericano- estaba perdiendo ingerencia en el manejo del
financiamiento internacional (9).
NOTAS
Cf. García y Junco, 1989, p. 46.
Cf. García y Junco, 1989, p. 53.
Véase La Razón, 14/04/86, p. 18.
Véase Bock, 1988.
La AIF es la Agencia Internacional de Fomento, una de las filiales del Banco Mundial.
Cf. El Cronista Comercial, 03/07/89, p. 10.
Cf. El Cronista Comercial, 01/07/88, p. 16.
Cf. García y Junco, 1989, p. 57.
Véase El Heraldo de Buenos Aires, 26/09/88, p. 5.
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