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Las relaciones de la Argentina con los Organismos Financieros Internacionales

Condicionalidad cruzada y caída del gobierno radical

El anuncio de que el Banco Mundial asumiría un rol predominante en el manejo del tema de la deuda, en abril de 1988, fue el punto de partida para un cambio importante en las relaciones de este organismo con los países más endeudados, entre ellos, la Argentina. El Banco se propuso desde entonces asumir el papel de catalizador en la atracción de nuevos préstamos de la banca privada hacia los deudores. Es decir, ya no actuó sólo como prestatario, sino también como intermediario en las negociaciones entre deudores y acreedores. Esto también implicaba una profundización de la condicionalidad exigida por ese organismo.
   
Por ese entonces, como ya se ha mencionado, la Argentina estaba negociando con el Fondo, sin llegar a un acuerdo aún sobre las metas no cumplidas en los préstamos stand-by pendientes. Las cuentas externas del país se hallaban seriamente deterioradas, en gran medida por la caída del precio de los productos de exportación. En mayo de 1988 el Fondo anunció la suspensión de dicho préstamo y nunca llegó a desembolsarse el último tramo del mismo. Ante esta decisión, los bancos privados también suspendieron el último desembolso que quedaba pendiente del Plan Financiero de 1987, con lo cual el país empezó a acumular atrasos impagos.
   
Simultáneamente, la Argentina realizó varias gestiones a fin de acordar una renegociación y obtener fondos frescos (1). Este intento de acercar posiciones chocó con una postura muy inflexible por parte de los acreedores y de los organismos financieros internacionales. Luego de varios meses de negociaciones, en setiembre de 1988 el Tesoro de los Estados Unidos había logrado reunir los fondos para conceder a la Argentina un préstamo de 500 millones de dólares. Este era un paliativo hasta que se pudiese llegar a un acuerdo global e iba acompañado de manifestaciones de apoyo político por parte del gobierno norteamericano al nuevo programa económico (el Plan Primavera).
   
No obstante, lo novedoso es que esta vez el préstamo no estaba ligado a la adopción de programas de corto ortodoxo como los que propiciaba el Fondo -con el cual, dicho sea de paso, no se había alcanzado ningún acuerdo- sino a la implementación de medidas vinculadas a un paquete de préstamos sectoriales y de inversión que otorgaría el Banco Mundial (2).
   
Cabe recordar que las relaciones con el Fondo nunca fueron cortadas y ambas partes manifestaron reiteradamente su intención de llegar a una solución cooperativa. Pero existían varios obstáculos para ello, incluyendo las diferencias ideológicas internas dentro del gobierno argentino. Algunos miembros del equipo económico creían que era bueno avanzar sin haber acordado con el Fondo, porque de ese modo se podía romper con las rígidas condicionalidades de corto plazo que esa institución habitualmente imponía; asimismo, veían la condicionalidad del Banco en cierto modo como más benéfica porque tendía a promover reformas estructurales necesarias y positivas para el futuro crecimiento del país. Por el contrario, otros opinaban que tal actitud era riesgosa, priorizaban medidas de corto plazo que pudieran lograr de una vez por todas la estabilización económica y apoyaban la continuidad de las negociaciones con el Fondo.
   
Este último envió una misión a Buenos Aires en setiembre de 1988, a efectos de evaluar las medidas e implicancias del Plan Primavera (3). Tampoco en esa ocasión se llegó a un acuerdo, especialmente, por los desacuerdos en cuanto a las estrictas metas establecidas para el déficit fiscal por los técnicos de ese organismo.
   
Mientras tanto, el gobierno continuaba negociando un programa de préstamos de rápido desembolso con el Banco. Para esto se introdujo otra innovación: se establecieron no sólo condiciones para el mediano plazo, tal como había sido el procedimiento para los préstamos sectoriales previamente acordados, sino que también se fijaron algunas pautas macroeconómicas de corto plazo. Todo ello quedó contenido en una "Carta de Política de Desarrollo" enviada al presidente del Banco y llevaba implícito un desafío al Fondo, en la medida en que incluía metas macroeconómicas e incluso una meta para el déficit fiscal estipulada en un punto porcentual por arriba del nivel exigido por ese organismo.
   
Se anunció entonces que el Banco que se concederían unos 1.250 millones de dólares, parte de los cuales correspondía a dos préstamos sectoriales (uno financiero y uno comercial (4)) y dos préstamos de inversión (uno para vivienda y otro para energía) (5). De éstos, los dos destinados a implementar ajustes en el sector de comercio exterior y el financiero eran quizás los más importantes porque, por la naturaleza misma de esos dos sectores, los préstamos incluían una condicionalidad macroeconómica que los convierte en el centro de la disputa entre el Fondo y el Banco y los expone a la condicionalidad cruzada de dichos organismos multilaterales.
   
De hecho, la liberalización del comercio había sido incluida en la carta de intención firmada entre el Fondo y el gobierno radical inmediatamente después de lanzado el Plan Austral, en 1985, y fue reiterada, en tanto objetivo de política, en otras cartas posteriores (6). Pero los concedidos por el Banco en esta materia permiten, precisamente, ver la evolución de los roles de ambos organismos y los problemas de la condicionalidad cruzada.
   
En efecto, el marco del primer préstamo comercial del Banco había sido el "Programa Económico de Mediano Plazo" mencionado anteriormente. Este programa delineaba las metas a cumplir en el corto plazo y algunos objetivos de mediano plazo, tales como privatizaciones, desregulación, reformas estructurales para reestablecer un clima de inversión, aumento general de la productividad de la economía, reestructuración del mercado de capitales, apertura de la economía a la competencia internacional, etc. Es decir, era congruente con el Plan Baker y, por lo tanto, dejaba a cargo del Fondo el monitoreo del ajuste, mientras que la acción del Banco se concentraba en las cuestiones de crecimiento. El préstamo quedaba así condicionado al logro o mantenimiento de ciertas condiciones macroeconómicas generales, especialmente, a aquellas que debían hacer viable la ejecución del mismo.
   
Por el contrario, en el caso del segundo préstamo comercial, no existía un acuerdo stand-by con el Fondo de por medio. La división de roles entre ambos organismos era algo confusa. Esta vez se fijó un marco macroeconómico para dicho préstamo mucho más estricto, con metas del tipo de las que acostumbraba establecer el Fondo, las que quedaron contenidas en la Carta de Política de Desarrollo antes mencionada.
   
De modo que la aparente flexibilidad en la decisión del Banco de avanzar sin el Fondo fue compensada con el establecimiento de condiciones macroeconómicas explícitas y rigurosas, muy similares a las de un programa de estabilización. Además, el desembolso por tramos del préstamo lo dejaba sujeto a la supervisión y verificación del cumplimiento de estas condiciones. De ese modo, el flujo de fondos entraba de forma gradual y de acuerdo con el progreso de la reforma comercial y del programa económico en general. Es más, las condiciones sectoriales eran mucho más amplias y menos rigurosas que las macroeconómicas.
   
Asimismo, el paquete completo aprobado por el directorio del Banco -del cual el préstamo comercial era sólo una parte- preveía que el grueso de los fondos fuera desembolsado dos meses después de ser aprobados. Esto estaba orientado a dar un mayor margen de seguridad al Banco en cuanto al cumplimiento de las condiciones y, a la vez, daba tiempo al gobierno para avanzar en sus negociaciones con el Fondo. En otras palabras, el Banco tomaba todos los recaudos, previendo que el Fondo no acompañara esta iniciativa o que tuviera que dar marcha atrás en sus obligaciones si aumentaba su riesgo al ser la única fuente de financiamiento de la Argentina o si ésta no cumplía con las condiciones pautadas.
   
Como se señala más adelante, esto efectivamente ocurrió: dado que el Banco por sí solo no cubría todas las necesidades financieras del país, el Fondo siguió cumpliendo un rol crucial; al no arribarse a un acuerdo con éste último, la situación económica se deterioró más rápidamente y el Banco tuvo que dar marcha atrás con el apoyo financiero otorgado poco antes.
   
Ahora bien, la decisión tomada por el Banco en setiembre de 1988, respecto a los préstamos antes mencionados, era de por sí novedosa porque la Argentina aún no había logrado el apoyo del Fondo para su programa económico, pero además implicaba un desembolso sin precedentes en cuanto a la suma concedida a un solo país de una sola vez.
   
Para el gobierno argentino, este fue un "salvavidas" justo a tiempo. Ya para ese entonces el deterioro de la situación económica era notable, así como la pérdida de capacidad de maniobra política de la administración radical (7). Y esa fue la justificación del Banco para tal accionar: "Nosotros creíamos que había una necesidad urgente de una pronta y visible asistencia internacional para la Argentina, de modo que los esfuerzos de reformas del gobierno no se frustraran" (8).
   
De todos modos, los efectos positivos de esta jugada del Banco fueron relativos. Al finalizar la reunión anual conjunta del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, en Berlín en setiembre de 1988, el Club de París y los bancos privados anunciaron que no avanzarían con la reprogramación de la deuda si la Argentina no llegaba antes a un acuerdo con el Fondo.
   
El gobierno argentino llegó a fines de 1988 sin haber logrado tal objetivo y, a poco de empezar el año siguiente, perdió el control de la situación económica, lo cual precipitó un traspaso de mando anticipado.
   
En el ínterin, también había cambiado el gobierno en Estados Unidos. La administración Bush no se mostró dispuesta a seguir respaldando la benévola actitud del Banco hacia la Argentina. Ante una evaluación muy crítica del desempeño económico argentino hecha por el propio Tesoro estadounidense, el Fondo anunció en enero de 1989 que los préstamos de desembolso rápido aprobados por el Banco Mundial en noviembre podrían ser suspendidos debido a la imposibilidad de acordar un stand-by (9).
   
Para ese entonces, los bancos extranjeros acreedores se sumaban a los grupos económicos locales en los fuertes movimientos especulativos que condujeron a una escalada del dólar y pusieron a las reservas del Banco Central en una situación muy crítica. Frente a esta corrida contra el austral y sin haber concretado un acuerdo con el Fondo ni con la banca comercial, las gestiones del Banco para el desembolso del segundo tramo de los préstamos sectoriales fracasaron. Las previsiones contenidas en la Carta de Política de Desarrollo antes mencionada carecían de validez, entre otras cosas, porque se basaban en la expectativa de un flujo de fondos a recibirse durante 1989 que no parecía nada probable. Además, el intento de sostener el tipo de cambio vía la política monetaria para mantener bajo control la inflación provocó un alza significativa del déficit cuasi-fiscal, lo que situaba al déficit consolidado del sector público muy por encima de lo acordado con el Banco en dicha Carta (10).
   
En consecuencia, en marzo de 1989 el Banco anunció que el segundo tramo de los préstamos sectoriales para el sector financiero y comercial no sería desembolsado ya que, a pesar de ciertos progresos, el programa macroeconómico establecido se había desvirtuado.
   
Ante la inminencia de las elecciones presidenciales, el radicalismo ya no tenía margen de maniobra para negociar con el Fondo. El equipo económico fue reemplazado, pero el gobierno nunca pudo recuperar el control de las variables económicas. Cayó víctima de la presión y la especulación financiera ejercida por los grupos económicos locales y los bancos acreedores.

  1. Véase La Nación, 10/05/88, p. 5.

  2. Sobre la condicionalidad fijada por el Banco Mundial en el área comercial, véase Tussie y Botzman, 1989.

  3. Véase Clarín, 21/09/88, p. 8.

  4. Como ya se ha mencionado, éste era el segundo préstamo de política comercial. El anterior se había desarrollado sin altibajos a lo largo de 1987, mientras estuvo vigente un acuerdo stand-by con el Fondo Monetario Internacional.

  5. Cf. Tussie y Botzman, 1989, p. 16.

  6. En realidad, el Fondo no tiene autoridad regulatoria sobre el tema del comercio internacional, ya que sus artículos constitutivos no lo autorizan a exigir o validar prácticas comerciales. Por eso se ha buscado, mediante acuerdos de contingencia, llegar a "entendimientos" acerca de ciertos puntos contenidos en las políticas fiscal, monetaria y de tipo de cambio. En general, estos acuerdos de contingencia plantean reformas tales como la liberalización del comercio, privatizaciones, etc., pero sin fechas ni pautas establecidas de antemano, como en el caso de las condiciones macroeconómicas.

  7. Véase Margheritis, 1997a.

  8. Cf. La Nación, 05/03/89, p. 1.

  9. Véase Bouzas (ed.), 1988, pp. 55-59.

  10. Véase Tussie y Botzman, 1989, p. 20.

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