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El renacimiento de la integración

Impacto sobre el comercio bilateral

En el momento del lanzamiento de la iniciativa, las potencialidades de un acuerdo de integración entre Argentina y Brasil estaban fundadas en la estimación de que el establecimiento de una zona de libre comercio representaba en conjunto a una población de aproximadamente 170 millones de habitantes (esto es, un poco más del 40% del total de América Latina), cuya tasa histórica de crecimiento se había ubicado en el 1.6% anual. Además, el producto interno bruto de ambas economías sumaba unos 430.000 millones de dólares; de esa cifra, un 25% en promedio correspondía al sector industrial. Consideradas en conjunto, las economías de Argentina y Brasil reunían alrededor de la mitad de la producción total regional y más de la mitad del producto manufacturero. Su producto por habitante se ubicaba en unos 2.500 dólares, valor superior al promedio regional (1).
   
Al mismo tiempo, entre estos dos socios existían algunas diferencias importantes. Brasil contaba con una población 4.5 veces mayor que la de Argentina y su producto interno bruto era cuatro veces superior considerado globalmente y cinco veces superior en el caso del sector manufacturero. En consecuencia, por un lado estas diferencias absolutas de tamaño auguraban, desde el punto de vista estático, perspectivas ventajosas para la Argentina a obtener de un mercado ampliado; por otro, las semejanzas relativas en el ingreso por habitante indicaban la existencia de perfiles de demanda comparables –al menos en ciertas regiones dentro de cada país-, lo que permitía pronosticar un buen aprovechamiento de las economías de escala a través de la especialización intraindustrial.
   
Por otra parte, la estructura de producción sectorial también era similar en ambas economías: más de un tercio de la producción total se concentraba en los sectores agropecuario y manufacturero. No obstante, en el plano de la evolución de estas economías, existían diferencias importantes. Desde los años setenta la Argentina había entrado en una etapa de estancamiento económico, especialmente acentuado en el sector industrial, mientras que en Brasil se podían observar fases de expansión y crecimiento significativos. De todos modos, como se explica más adelante, en los ochenta ambas economías atravesaban una fase recesiva relacionada con la crisis de la deuda y la evolución de su estructura industrial parecía depender de la recuperación de la inversión. En este sentido, se esperaba que la economía brasileña, por su mayor dinamismo, produjera un efecto de “arrastre” sobre la argentina.
   
Asimismo, los cambios operados en el modo de inserción externa del sector industrial en ambos países también presentaba nuevas oportunidades. Tanto en Argentina como en Brasil se había aplicado durante las décadas anteriores una política de sustitución de importaciones. En los años setenta la Argentina abandonó parcialmente la protección de su mercado interno y se inclinó hacia una apertura comercial y financiera que tuvo consecuencias negativas para el desarrollo del sector manufacturero. Por el contrario, Brasil intentó complementar el estímulo a la producción de bienes intermedios y de capital con la promoción de las exportaciones.
   
Los resultados obtenidos fueron lógicamente divergentes: en 1970 el 81.5% de las exportaciones argentinas se concentraba en productos agrícolas y sus derivados industriales, porcentaje que desciende al 71.3% en 1985, sin que hubiera cambios significativos en el aporte del sector manufacturero (éste sólo pasa del 14% al 18%); entre los mismos años en Brasil declinó la participación del sector agrícola en las exportaciones totales de un 77.6% a un 42.3%, mientras que la de las manufacturas no basadas en recursos naturales pasaron del 10% al 40% (2).
   
En consecuencia, al momento de lanzarse el programa de integración Brasil aparecía como un atractivo mercado consumidor, capaz de incentivar el aumento de la capacidad productiva y exportadora de las industrias agropecuarias y manufactureras argentinas y la mejora de los problemas de escala de algunas ramas de dicha producción. Además, al contar con una capacidad industrial y tecnológica significativa, con una estructura exportadora muy diversificada, Brasil era un socio adecuado para una estrategia de reindustrialización y reestructuración productiva de la economía argentina.
   
Desde el punto de vista de Brasil, si bien el mercado que Argentina ofrecía era mucho menor, ofrecía cierta complementariedad que favorecía al primero. Por ejemplo, la producción agropecuaria y agroindustrial argentina era altamente competitiva, lo cual posibilitaría abaratar algunos productos de la canasta familiar brasileña y emprender iniciativas conjuntas en terceros mercados; además, la Argentina todavía disponía de abundancia relativa de mano de obra calificada, lo que permitiría emprender esfuerzos de desarrollo en algunas ramas intensivas en trabajo calificado en las que predominaba la producción en series cortas y que podían insertarse competitivamente en los mercados internacionales, complementando así el desarrollo alcanzado por la industria brasileña en la producción en gran escala e intensiva en insumos de uso difundido.
   
En síntesis, la toma de conciencia por parte de especialistas, funcionarios, sector privado y políticos protagonistas de este proceso acerca de las complementariedades económicas potenciales y de la existencia de intereses y necesidades comunes alentó la implementación de un programa de integración económica bilateral que luego podría extenderse a otros países de la región.
   
Ahora bien, por las razones antes mencionadas el intercambio comercial entre Argentina y Brasil tradicionalmente siguió un patrón de especialización intersectorial según el cual la Argentina exportaba predominantemente productos agro-alimentarios e importaba manufacturas de origen industrial. Su balanza comercial registró durante muchos años un saldo deficitario. Como ya se ha mencionado en el apartado anterior, en gran medida como resultado de los acuerdos de integración económica alcanzados con Brasil, esta situación se alteró en los años ochenta y alentó expectativas muy optimistas respecto de los beneficios del proceso de integración.
   
Durante el período en consideración el valor total de los intercambios bilaterales estuvo entre 1000 y 1500 millones de dólares anuales (ver Cuadro 8), culminando la década del ochenta con una importante tendencia ascendente. El saldo comercial de todos estos años fue deficitario para la Argentina, excepto en 1986 y 1989; este desequilibrio fue particularmente acentuado en 1988, alcanzando una cifra equivalente al 25% del comercio bilateral total y al 70% de las exportaciones totales argentinas. En una perspectiva de más largo plazo la evidencia indica que hasta ese momento las tendencias del comercio bilateral habían sido un tanto erráticas y los déficits no respondían a una pauta definida en las exportaciones o importaciones respectivas. Sin embargo, a partir de 1987 se registra un nivel especialmente alto en las exportaciones brasileñas (3).
   
De acuerdo con la misma fuente, los datos del comercio bilateral en relación al comercio exterior total de ambos países indican una notable diferencia en la importancia relativa del país socio. Mientras que la Argentina tiene una escasa participación como oferente y demandante de productos brasileños, Brasil resulta un importante mercado para las exportaciones argentinas y uno de los principales proveedores de importaciones. Éstas se ubicaron en el 15% promedio del total importado por Argentina en los años ochenta, al tiempo que las exportaciones argentinas a ese mercado se fueron elevando hacia el final de la década.
   
En síntesis, los niveles de intercambio bilateral mejoraron de forma significativa en los primeros años, al igual que la ponderación en cada país del socio comercial respectivo. Aun así, no puede decirse que durante esta primera fase del proceso de integración se hayan modificado las tendencias asimétricas tradicionales que históricamente se habían traducido en un déficit permanente y mayor dependencia relativa de la Argentina. Por el contrario, se acentuó el patrón de especialización que se venía dando, de acuerdo con el cual Brasil exportaba primordialmente manufacturas de origen industrial y la Argentina productos de origen agropecuario con distinto grado de elaboración.
    En efecto, atendiendo al tipo de bienes comercializados se observa que la Argentina ha registrado superávits permanentes de productos primarios y manufacturas de origen agropecuario. No obstante, las exportaciones de éstos han experimentado importantes variaciones anuales; por ejemplo, el nivel máximo se alcanzó en 1986 en consonancia con un aumento de la demanda a partir de la implementación del Plan Cruzado en Brasil, mientras que el nivel decayó en 1987 como resultado de la contracción de la demanda brasileña y la caída de los precios internacionales. Por su parte, las exportaciones de Brasil se concentran sobre todo en productos de origen industrial y han tendido a aumentar, como contracara del déficit creciente de la Argentina en este rubro. De todos modos, las tendencias en el intercambio de manufacturas industriales han sido más estables; su crecimiento fue sostenido, en oposición a las oscilaciones por las que ha atravesado el comercio de productos agropecuarios (4).
   
Cabe aclarar que estas tendencias estuvieron directamente relacionadas con la evolución de la situación macroeconómica en ambos países. En principio, estaban inmersos en un contexto regional que durante los años ochenta estuvo caracterizado por la recesión, el estancamiento, los desequilibrios monetarios y el deterioro de los indicadores sociales. Además, por un lado, sobre las dos economías pesaba la enorme carga que el servicio de la deuda externa imponía. Ambos gobiernos veían su margen de maniobra acotado por las negociaciones con los acreedores externos y por las estrictas condiciones fijadas en los mecanismos de condicionalidad financiera (ver Sección 1 de este capítulo). Por otro lado, paralelamente con el lanzamiento del programa de integración los gobiernos de Argentina y Brasil implementaron planes económicos que intentaban revertir algunas de estas tendencias y que tenían un corte similar: el Plan Austral en Argentina y el Plan Cruzado en Brasil.
   
Estos planes tuvieron un efecto inmediato positivo: los precios se estabilizaron y la producción creció, al igual que la tasa de inversión. Pero esto duró muy poco, ya que pronto el ciclo recesivo recomenzó, la producción volvió a caer, la inflación se hizo incontrolable y los tipos de cambio variaron fuertemente. Tan es así que Brasil declaró una moratoria en el pago de su deuda externa en 1987 y la Argentina pasó por una moratoria no declarada en el último año del gobierno de Alfonsín. Por lo tanto, el desempeño comercial de estas economías debe entenderse en el marco de estos desajustes, es decir, teniendo en cuenta que el saldo comercial, si bien refleja un crecimiento de las exportaciones importante, respondió también a una caída notable de las importaciones y estuvo destinado en gran medida a la financiación de las ineludibles transferencias de fondos al exterior por pago de deuda.
   
En este contexto, los sectores industriales que debieron hacer punta en el proceso de integración vieron dificultada su reconversión y adaptación a los mercados regionales e internacionales. Su desempeño estuvo condicionado por las variables macroeconómicas antes mencionadas y por la ausencia de una política industrial consistente que armonizara objetivos domésticos y externos. Concomitantemente, las distintas crisis económicas y políticas ocurridas en ambos países en los últimos dos años de la década del ochenta y principios de los noventa implicaron un cierto estancamiento de las negociaciones en torno al programa de integración. En ambos países, además, la profundidad de la crisis terminó de plasmar las críticas al anterior modelo de organización socio-económica y permitió el ingreso en la agenda gubernamental de las reformas estructurales que reorientaron –de forma drástica en la Argentina y de forma más gradual en Brasil- el rumbo de sus políticas económicas. Estos cambios estuvieron relacionados, además, con las coyunturas electorales que llevaron a la asunción de nuevas administraciones (la de Carlos Menem en Argentina en 1989 y la de Collor de Mello en Brasil en 1990).  A partir de entonces, el proceso de integración bilateral adquiriría nuevas modalidades y plazos.

  1. Ver Chudnovsky y Porta, 1989.

  2. Cf. Chudnovsky y Porta, 1989, p. 136.

  3. Ver Chudnovsky y Porta, 1989, p. 139.

  4. Un detalle de la evolución del comercio bilateral por grandes rubros de bienes puede hallarse en Hirst, 1990.

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