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Inversiones extranjeras directas en la Argentina

Marco legal de inversiones extranjeras

Las relaciones económicas internas y externas de la Argentina están contempladas, en términos generales, en las normas contenidas en la ley suprema de la Nación, la Constitución Nacional, que data del año 1853 y que contiene una enmienda reciente, introducida en agosto de 1994. Los principios que la animan garantizan a los extranjeros, al igual que a los ciudadanos argentinos, el derecho a trabajar, hacer negocios, comprar, vender, ser titulares de bienes, etc.; también establece que la propiedad es inviolable y que las entidades privadas de carácter nacional o extranjero gozan de plenos derechos para constituir sociedades comerciales y participar de todo tipo de actividades productivas. Por lo tanto, los individuos y las entidades pueden establecer, adquirir y disponer de dichos emprendimientos productivos o comerciales.
   
Además, la Constitución garantiza un trato igualitario para inversores locales y extranjeros (artículo 20). En línea con esto, la Ley 21.382 sobre inversiones extranjeras que se comenta a continuación, coloca en un pie de igualdad a los inversores locales y extranjeros y establece en forma expresa que tanto el capital como las ganancias pueden repatriarse. Es decir, el tratamiento igualitario implica que los inversores extranjeros gozan de las mismas condiciones que los inversores locales en lo que respecta a las cuestiones impositivas, crediticias y a las referentes a los movimientos de capital y ganancias dentro y fuera del país, sin que se requiera aprobación alguna.
   
Pero para llegar a esta instancia, la legislación sobre inversión extranjera directa fue evolucionando y cambiando a lo largo de varias décadas. Cabe citar algunos antecedentes relevantes (1).
   
El primero de ellos está contenido en las regulaciones establecidas por el Decreto 337 de 1948, el cual establecía un sistema de fiscalización de las inversiones extranjeras. Este decreto fue derogado en 1956. En 1953 se dictó la Ley 14.222 según la cual las inversiones debían registrarse en un Registro Nacional. Dicha ley también fijaba normas para repatriar capital y utilidades y creaba una Comisión Interministerial de Inversiones Extranjeras, preveía la concesión de ciertos beneficios -como la exención de derechos aduaneros y la declaración de "interés nacional" para algunas inversiones, dándoles la posibilidad de acogerse a regímenes de promoción industrial.
   
Tras la reforma cambiaria de 1955, diversas circulares del Banco Central y algunos decretos regularon en forma parcial las inversiones extranjeras, liberalizando el régimen establecido por la Ley 14.222 antes citada. La misma fue finalmente derogada en 1957. Un año más tarde, se dictó la Ley 14.780, por la que se ponía en práctica un régimen orientado a estimular la inversión extranjera en el país, complementado luego por la Ley 14.781 o Ley de Promoción Industrial. Por la primera de ellas se eliminaron las limitaciones impuestas por el régimen anterior, en relación con la repatriación de capital y remesa de utilidades, y se otorgaron nuevos beneficios a los inversores extranjeros. Además, en 1969 se creó el Servicio de Promoción de Inversiones Externas, dependiente del Ministerio de Economía y Trabajo (luego transferido a la Secretaría de Comercio Exterior) y encargado de estudiar las propuestas de inversión presentadas bajo el régimen establecido por la Ley 14.780.
   
En 1971 estas normas fueron sustituidas por la Ley 19.151, que establecía un sistema de evaluación previa y registro de las inversiones extranjeras. El nuevo marco legal era administrado por la Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno, bajo cuya égida se creó el Registro de Inversiones Extranjeras. Las solicitudes que contaban con dictamen positivo debían ser aprobadas por el Poder Ejecutivo, a través de un decreto; mediante esta aprobación también se fijaban las condiciones de remesas de utilidades y repatriación del capital. Además, la autoridad de aplicación de la ley debía dar preferencia a las inversiones que propusieran una asociación con capitales nacionales. También se creaba un registro de las inversiones preexistentes.
   
En 1973 esta legislación fue sustituida por la Ley 20.557, la cual introdujo importantes innovaciones. En principio, establecía que las inversiones debían instrumentarse mediante contratos de radicación, quedaban sujetas a aprobación, según los casos, del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo. Asimismo, la repatriación del capital no podía efectuarse antes de transcurridos cinco años desde la aprobación del contrato de radicación, ni podía realizarse por montos superiores al 20% anual, fijándose también porcentajes máximos para la remisión de utilidades.
   
Recién en 1976 se introducen las modificaciones que derogan toda la normativa anteriormente vigente y servirán de base a la legislación actual. En efecto, el régimen legal de inversiones extranjeras vigente al reiniciarse la democracia databa del período militar inmediatamente anterior. El 13 de agosto de 1976 había sido sancionada la Ley 21.382 por la que se establecía un nuevo régimen para las inversiones extranjeras. El mismo había mantenido su vigencia plena hasta 1980, cuando la promulgación de la Ley 22.208 (sancionada el 11 de abril de ese año, texto ordenado por el Decreto 1062/80) introdujo una serie de modificaciones tendientes a profundizar la apertura de la economía.
   
Algunas otras disposiciones menores que regulan la inversión extranjera y/o están relacionadas con actividades afines y que fueron establecidas bajo la administración radical se enumeran a continuación (2). El Decreto 1000/83 aclara las disposiciones vigentes sobre reinversión de utilidades. El Decreto 1506/84 suspende el derecho a transferir utilidades y a repatriar la inversión. El Decreto 2394/84 ratifica la Resolución 105/82. El Decreto 101/85 delega facultades de ministros, secretarios ministeriales y otros funcionarios sobre la materia. El Decreto 489/85 dispone sobre la autoridad de aplicación de la Ley de Inversiones Extranjeras. La Resolución 61/83 de la Subsecretaría de Economía del Ministerio de Economía establece los alcances del Decreto 1000/83. La Resolución 520 del Ministerio de Economía, de fecha 25 de mayo de 1987, designa la autoridad de aplicación del programa de conversión de la deuda externa. La Resolución 710 del Ministerio de Economía, de fecha 29 de julio de 1987, deja sin efecto la supresión del derecho a transferir utilidades dispuesta por el Artículo 1º del Decreto 1506/84. La Resolución 6 del Ministerio de Economía, de fecha 30 de julio de 1987, dicta normas de aplicación de la Resolución 520/87. La Resolución 8 del Ministerio de Economía, de fecha 30 de julio de 1987, interpreta disposiciones del Banco Central relativas a inversiones extranjeras. La Comunicación "A" 1035 del Banco Central, de fecha 1º de junio de 1987, establece las normas para la aplicación del programa de conversión de deuda pública externa. La Comunicación "A" 1056 del Banco Central, de fecha 30 de julio de 1987, estipula los aportes de capital mediante la aplicación de obligaciones externas del sector privado. La Comunicación "A" 1059 del Banco Central, de fecha 30 de agosto de 1987, dispone normas complementarias y aclaratorias del programa de conversión de la deuda pública externa.
   
Aparte de las mencionadas, existen algunas normas sectoriales que datan de períodos anteriores y que afectan indirectamente la radicación de inversiones extranjeras, tales como: i) Ley 17.319/67: Ley de Hidrocarburos; ii) Ley 20.652/74: reserva a Yacimientos Carboníferos Fiscales la comercialización del carbón residual del petróleo, con las excepciones que pudiera establecer el Poder Ejecutivo; iii) Ley 21.526/77: Ley de Entidades Financieras; iv) Decreto Ley 22.477/56: establece el régimen legal y de comercialización de materiales nucleares, por el cual se declara elementos nucleares al uranio, el torio y el plutonio y se establece que los yacimientos, minas, relaves y otros depósitos de elementos nucleares son bienes privados del Estado (nacional o provincial), pudiendo su exploración y explotación ser concedida a tercero pero, en principio, quedando prohibida su enajenación; v) Decreto 1622/85: estipula normas sobre inversiones extranjeras en los sectores de informática, telecomunicaciones y electrónica; vi) Ley 15.803/61: ratifica el acuerdo entre el gobierno de la República Argentina y el de los Estados Unidos sobre garantías a las inversiones; vii) Decreto 4934/61: reglamenta la Ley 15.803/61; viii) Ley 22.426/81: regula la transferencia, cesión o licencia de tecnología o marcas por personas domiciliadas en el exterior, en favor de personas físicas o jurídicas públicas o privadas domiciliadas en la argentina, debiendo someterse los contratos celebrados entre una empresa local de capital extranjero y la empresa que directamente la controle, u otra filial de ésta última, a la autorización del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, dependiente de la Secretaría de Industria y Comercio Exterior.
   
Respecto del régimen establecido por la Ley 21.382 (texto ordenado en 1980), cabe destacar que el mismo definió los derechos y obligaciones de las empresas extranjeras que operaban en el país, las modalidades que podía adoptar la inversión directa, las restricciones que existirían en determinados sectores económicos, las disposiciones sobre remisión de utilidades y repatriación de capital, etc. (3) 
   
En principio, dicha ley establece que se denomina inversión extranjera a "todo aporte de capital perteneciente a inversiones extranjeras aplicado a actividades de índole económica realizadas en el país", así como también la "adquisición de participaciones en el capital de una empresa local existente por parte de inversores extranjeros". Además, la ley concede igualdad de derechos a los capitales extranjeros  vis-à-vis los nacionales en su artículo 1º: "Los inversores extranjeros que inviertan capitales en el país en cualquiera de las formas establecidas en el Artículo 3º destinados a la promoción de actividades de índole económica o a la ampliación o perfeccionamiento de las existentes, tendrán los mismos derechos y obligaciones que la Constitución y las leyes acuerdan a los inversores nacionales, sujetos a las disposiciones de la presente ley y de las que se contemplen en regímenes especiales o de promoción" (4).
   
Esta igualdad de derechos implica la eliminación de toda posibilidad de tratamiento diferencial, tal como habían estipulado varias  otras leyes anteriormente, asignándole a las empresas de capital nacional regímenes especiales (e.g., promoción industrial, acceso al crédito, etc.). Asimismo, desde entonces se autorizan nuevas inversiones de acuerdo con tres categorías: i) aquellas que requerían aprobación del Poder Ejecutivo; ii) aquellas que podían registrarse automáticamente, sin autorización previa; iii) aquellas que debían ser aprobadas por la autoridad de aplicación (Subsecretaría de Inversiones Externas, en ese momento, dependiente del Ministerio de Economía).
   
En particular, la ley establecía que las inversiones que encuadraban en la primera categoría eran las que se destinaban a ciertos sectores económicos, a saber: defensa y seguridad nacional; prestación de servicios públicos, postales, de electricidad, gas y telecomunicaciones; radioemisoras, estaciones de televisión, diarios, revistas y editoriales; energía; educación; entidades financieras y de seguros. Más tarde se suprimió de esta calificación el sector transportes (incluido originalmente dentro de servicios públicos) y la actividad bancaria (incluida en el rubro de entidades financieras). También debían solicitar autorización al Poder Ejecutivo aquellas inversiones que implicaran la "desnacionalización" de una empresa existente, siempre que el patrimonio neto de la misma superara los diez millones de dólares, y aquellas que superaran los veinte millones de dólares, solicitaran beneficios especiales o promocionales que pudieran condicionar la inversión propuesta y las que tuvieran como titular a un Estado extranjero o a una personal jurídica extranjera de derecho público.
   
Respecto de las inversiones incluidas en la segunda categoría -las de registro automático-, el texto de la ley ordenado en 1980 contemplaba la reinversión total o parcial de utilidades, las inversiones adicionales a las ya aprobadas (siempre que no superaran el 30% del capital extranjero registrado en la empresa receptora) y los aportes de capital inferiores a cinco millones de dólares.
   
La tercera categoría, es decir, la referente a las inversiones que sólo requerían autorización por parte de la autoridad de aplicación, agrupaba a todas aquellas inversiones no comprendidas en las consideraciones anteriores.
   
En cuanto a las modalidades que podía adoptar la inversión extranjera, la ley establecía en su artículo 3º que podían efectuarse en moneda extranjera de libre convertibilidad; bienes de capital, sus repuestos y accesorios; utilidades o capital en moneda nacional pertenecientes a inversores extranjeros, siempre que se encontraran legalmente en condiciones de ser transferidos al exterior; capitalización de créditos externos en moneda extranjera de libre convertibilidad (sin requerirse, en este caso, que el destino de aplicación de los mismos fuera afín con la actividad de la firma prestataria ni tampoco su uso efectivo en una capitalización cierta en la empresa receptora); bienes inmateriales (e.g., patentes, tecnología); otras formas de aporte que se contemplaran en regímenes especiales o de promoción. Como es evidente, la amplitud de recursos externos pasibles de ser capitalizados como inversión extranjera directa revela el grado de permisibilidad y liberalidad que caracterizó a este régimen.
   
En lo atinente a la utilización del crédito local por parte de empresas de capital extranjero, el texto sancionado en 1976 establecía un tratamiento diferente según se tratara de créditos de corto o de mediano plazo. Los primeros serían de libre acceso, mientras que los segundos requerían autorización expresa, de carácter excepcional y sujeta a que el Poder Ejecutivo la considerara de "interés nacional". De todos modos, con las modificaciones introducidas en 1980 se abandonó este criterio y se suprimieron las restricciones para que las empresas extranjeras accedieran al crédito local. A partir de entonces pudieron hacerlo bajo las mismas condiciones y con los mismos derechos que las empresas de capital nacional.
   
Esta extensión del principio de igualdad de derechos entre empresas nacionales y extranjeras también pasó a abarcar la posibilidad de acogerse a regímenes especiales o promocionales, ya fueran de carácter sectorial o regional y, por lo tanto, a la posibilidad de acceder a los incentivos fiscales, arancelarios, financieros, etc. que dichos regímenes incluían (5).
   
Respecto de la remisión de utilidades y repatriación de capital, esta ley contemplaba las siguientes circunstancias: i) en períodos en que existiera libre cambio, la transferencia de divisas al exterior podía ser efectuada tanto por los inversionistas registrados como por aquellos no registrados; ii) cuando existiere control de cambios y el Poder Ejecutivo determinara que existía una "situación de dificultad en los pagos externos", los inversionistas que deseaban remitir divisas al exterior por concepto de beneficios tenían derecho a recibir el equivalente de la suma a transferir en títulos de la deuda pública externa en moneda extranjera a la tasa de interés vigente en el mercado internacional. De este modo, los inversionistas extranjeros podían remitir libremente las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, quedando sujetos a un impuesto especial los beneficios que superaran el 12% anual del capital registrado.
   
En cuanto a la repatriación del capital, la ley fijaba un lapso mínimo de tres años para las inversiones que se realizaran a partir de su puesta en vigencia; para las efectuadas con anterioridad se establecía que debía determinarse primero el monto del capital repatriable. En ambos casos la repatriación podía ser total o parcial, en cuotas o en una sola operación. Además, se establecía que los inversores extranjeros tendrían derecho a transferir al exterior el importe de la realización de sus inversiones, incluyendo el excedente que pudiera resultar del capital repatriable.
   
Por otro lado, también se fijaban ciertas normas para el tratamiento de las relaciones que pudieran establecerse entre una firma de capital extranjero y su matriz en el exterior u otra filial. Al respecto, se estipulaba que los actos jurídicos celebrados entre una empresa local de capital extranjero y la empresa que directa o indirectamente la controle u otra filial serían considerados, a todos los efectos, como celebrados entre partes independientes cuando sus prestaciones y condiciones se ajustaran a las prácticas normales del mercado entre partes independientes. Esta norma tendía a eliminar prácticas que implicaran un tratamiento discriminatorio de las empresas extranjeras frente a las nacionales. En definitiva, este criterio de "entes independientes" tenía como objetivo incentivar la incorporación de nuevos capitales externos y, fundamentalmente, un mayor nivel de reinversión por parte de las empresas extranjeras radicadas en el país.
   
Más allá de estas reglamentaciones particulares, es necesario recordar que la Argentina comparte con los países más desarrollados los mimos principios respecto de la política de inversiones extranjeras. Por ejemplo, ha adherido a las diversas partes de la Declaración de 1976 de la OCDE sobre Inversiones Internacionales y Empresas Multinacionales y las correspondientes Decisiones y Recomendaciones, así como a las Recomendaciones de la OCDE sobre Soborno en las Transacciones Comerciales Internacionales, los compromisos de Tratamiento Nacional, las disposiciones de las Líneas Directrices para Empresas Multinacionales y los referentes a Incentivos y Disuasión y Requerimientos sobre Litigios. Las excepciones al Tratamiento Nacional que la Argentina ha introducido de acuerdo con la tercera Decisión Revisada del Consejo sobre Tratamiento Nacional se refieren a las licencias de operación en materia de radiodifusión y televisión, transporte internacional por carretera, subsidios financieros para la realización de películas y adquisiciones estatales. Las medidas de transparencia aplicables a las adquisiciones inmobiliarias, los establecimientos industriales y concesiones de servicios públicos en zonas fronterizas, requerimientos de residencia para directores de sociedades y compañías aéreas nacionales e internacionales, licencias exclusivas y regímenes de concesión en instalaciones de transporte y públicas también son similares a las que suelen aplicar los países de la OCDE (6).

  1. Sobre estos antecedentes, puede consultarse CEPAL, 1987, Anexo 3; también CEPAL, 1994, pp. 10-14.

  2. Para mayor detalle sobre estas normas, véase CEPAL, 1989a.

  3. Un comentario detallado de esta norma puede hallarse en Cepal, 1986.

  4. Véase Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, 1995, p. 63.

  5. Cabe aclarar que bajo las normas legales anteriores sólo podían beneficiarse de tales regímenes las empresas locales, quedando explícitamente excluidas de ellos las firmas extranjeras.

  6. Véase OCDE, 1997.

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