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Las cuestiones sobre la regulación de la pesca en aguas disputadas como las del
Atlántico Sur han sido una importante fuente de enfrentamientos y generadora de tensiones
entre la Argentina y Gran Bretaña. La posibilidad de que se produjera un incidente entre
estos dos estados por temas relacionados con la pesca alcanzó tales proporciones que,
finalmente, alarmó al gobierno de los Estados Unidos. Con el fin de disminuir la tensión
éste país comenzó promover conversasiones secretas entre las partes que se extendieron
hasta principios de 1990 y que culminaron con el arribo a una fórmula de entendimiento
entre las partes que se plasmó en los Acuerdos de Madrid, firmados en febrero de 1990.
Hasta la guerra por las Malvinas, el Atlántico Sur había sido una
zona de pesca poco explotada. Pero al concluir el conflicto, comenzó a notarse la
presencia de numerosos pesqueros y factorías de diversas y lejanas nacionalidades. Los
factores que contribuyeron a este desarrollo fueron el aumento del consumo de pescado
desde principios de los 80s y el consiguiente aumento en el precio. Esto hizo más
rentable la actividad y permitió superar los costos que imponían las distancias que los
pesqueros debían recorrer desde sus puertos de origen. También se descubrieron
importantes reservas de calamares. Además, el área era todavía una de las pocas que
carecía de regulación pesquera. Esto continuó así hasta que los británicos
establecieron la zona de conservación en febrero de 1987 (1). Puede decirse que este fue
un período de bonanza para los pesqueros y factorías. El proceso que culminó con la
decisión del Reino Unido de imponer unilateralmente una zona de conservación de la pesca
tuvo varias etapas. En principio, a mediados de los ochenta las autoridades isleñas
comenzaron a preocuparse por la posible depredación de los bancos de peces de las aguas
que circundan las islas. En noviembre de 1983, el Consejo Legislativo de las islas
solicitó formalmente el establecimiento de una zona de pesca. El gobierno británico
rechazó la propuesta porque "a pesar de los perjuicios ambientales a partir de la
existencia de aguas libres y acceso irrestricto en las Falkland, no estamos convencidos de
que el establecimiento de una Zona Exclusiva de Pesca en aguas de las Falkland pueda ser
justificado" (2). Por el contrario, la comunidad científica había concluido que era
necesario un régimen para la conservación del recurso pesquero dado que, como sostuvo un
informe de la FAO "[había] una gran probabilidad de que fuera sobreexplotado"
(3).
Como consecuencia de ello, el gobierno británico intentó alcanzar un
acuerdo multilateral para la conservación de las pesquerías del Atlántico
Sudoccidental. Sin embargo, el gobierno fue presionado para que revisara esta postura
inicial. Las presiones provinieron de dos frentes. Por un lado, la preocupación de que la
sobrepesca pudiera dañar el ecosistema marino alrededor de las islas impulsó la
conformación de una amplia coalición de intereses que demandaron la instauración de una
zona de pesca. Esta coalición incluía al Comité de las Islas Falkland en el Reino Unido
(UKFIC), grupos británicos con intereses en la pesca de altura, grupos conservacionistas
y los isleños. A estos se sumaron la Falkland Islands Company y la Falkland Association
que también presionaron en favor de una política unilateral. El otro factor que llevó a
los británicos a revisar su política fue la negativa argentina de participar en el
establecimiento de un régimen multilateral (4). Por el contrario, el South Atlantic
Council en el Reino Unido favorecía la adopción de un enfoque multilateral (5).
La visión de los argentinos era diferente. Para ellos, el incremento
en las capturas y la amenaza de depredación en el Atlántico Sur respondían, en
realidad, a la permisibilidad británica hacia terceros países y la exclusión de naves
argentinas. Por el contrario la presencia de estas hubiera permitido regular la pesca (6).
Finalmente, por motivos que se detallan abajo, el Reino Unido decidió
establecer la zona de conservación. La ordenanza británica de octubre de 1986 exige a
cualquier embarcación que desee pescar en la FICZ (Zona Interina de Conservación y
Administración de las Islas Falkland) la obtención de una licencia que supone el pago de
un arancel. Los ingresos por dicho arancel han sido considerables. Hasta 1988, los países
que solicitaron la licencia de pesca en la zona fueron Japón, Polonia, España, Taiwán,
Corea del Sur, Italia, Reino Unido, Chile, Francia y Grecia (7). Por último, cuando el
gobierno británico estableció unilateralmente la Zona Interina de Conservación y
Administración de las Islas Falkland (Falkland Islands Interim Conservation and
Managament Zone) el futuro de la colonia se vió transformado. El gobierno de las islas
pudo hacerse cargo de los costos de su mantenimiento así como de los beneficios. En poco
tiempo, los ingresos a las arcas del gobierno isleño casi se cuadruplicaron. Entre los
años 1987-88 los ingresos sumaron £28.958.000 mientras que el costo de administrar y
patrullar la zona de pesca fue de alrededor de £6,6 millones (8).
Como la Argentina también reclama la soberanía sobre su mar
territorial hasta las 200 millas de su costa e incluye a las Islas Malvinas, las
autoridades británicas, para evitar potenciales enfrentamientos, decidieron hacer
coincidir a la zona de conservación y administración pesquera con la zona de protección
establecida en julio de 1982 alrededor de las Malvinas. De este modo, ambas zonas podían
ser patrulladas simultáneamente por sus buques y aviones. Por otra parte, los barcos y
aviones argentinos no pueden ingresar en la zona de protección sin una previa
autorización del gobierno británico. Por lo tanto, resulta obvio que desde 1982 la
Argentina carece "en la práctica de autoridad alguna en la administración del
área" (9).
Las razones que dió el Reino Unido para justificar la decisión de
octubre de 1986 de adoptar unilateralmente la zona de conservación exclusiva fueron tres.
Primero, frente a la preocupación por la amenaza al equilibrio de la reserva ictícola,
el gobierno británico había intentado infructuosamente durante los 18 meses previos al
establecimiento de la zona de conservación conseguir un acuerdo internacional bajo el
auspicio de la FAO para regular la pesca en la región. Segundo, el gobierno argentino
había iniciado una política que los británicos calificaron como "patrullaje
agresivo" dentro de las 200 millas de las Malvinas. Esta política llevó al
hundimiento de un pesquero taiwanés en mayo de 1986. Por último, la Argentina había
firmado acuerdos bilaterales de pesca con Bulgaria y la URSS por los cuales los buques de
esas banderas podían pescar en las aguas alrededor de las Malvinas en julio de ese año
(10).
La dificultad para lograr un acuerdo fue que la Argentina debía
aceptar la zona británica de conservación. Pero el gobierno argentino se opuso a
cualquier acuerdo multilateral porque ello "significaría admitir la competencia
británica en espacios marítimos de su jurisdicción y reconocer al Reino Unido como
país ribereño" (11).
Un experto británico concuerda con esta visión. Dado que la FICZ
"es una manifestación de la reivindicación británica sobre las islas". Por lo
tanto, aun cuando la aceptación de la FICZ sea de facto, ello "implicaría
para la Argentina cierto grado de reconocimiento del reclamo británico de las islas y el
consecuente debilitamiento de su propia posición" (12). Existe, sin embargo, una
visión diferente. A diferencia de las anteriores interpretaciones que tienen un sustento
jurídico, el especialista Peter Willetts presenta un análisis basado en términos
políticos. En efecto, éste sostiene que, en realidad, los argentinos no lograron
apreciar la dinámica del tema en la política británica y al ignorar la política
conciliadora de alcanzar un acuerdo multilateral con la participación de la FAO,
inicialmente impulsada por el gobierno británico, debieron pagar luego un precio
político muy alto por no lograr evitar la jugada británica hacia una acción unilateral
(13). En cambio, la Argentina persistió en unir el tema de conservación con el de
soberanía.
Con respecto a los convenios firmados por la Argentina con terceros
países, del Castillo sostiene que ellos no significan "una alteración perjudicial
de las condiciones existentes, sino la regulación de la actividad pesquera en forma de
autorizar anualmente los tonelajes máximos de captura permitidos..." (14).
En cuanto a la declaración unilateral británica, la posición
argentina es que la declaración no responde a los términos de la Resolución 31/49 de
las Naciones Unidas porque modifica unilateralmente la posición de una de las partes en
perjuicio de otra, al reclamar Gran Bretaña jurisdicción sobre los especios marítimos
argentinos (15). Además, para los argentinos, la decisión británica no tienen sustento
legal por que "ni esta convención [UNCLOS], ni el derecho consuetudinario admiten la
apropiación de espacios marítimos de jurisdicción de otro Estado de manera unilateral y
mediante el uso de la fuerza armada" (16).
La decisión británica de implantar la zona de conservación y la
negativa argentna a negociar acuerdos bilaterales creó un nuevo problema que fue la
cración de dos zonas de regulación de pesca que no estaban coordinadas. Esto sucedió a
pesar de que teóricamente hubiera sido en el interés de ambas partes regular los
recursos pesqueros.
Por otra parte, el enunciado en la declaración británica de su
derecho a establecer los límites de pesca hasta 200 millas de las islas fue, según
Willets, poco inteligente. De este modo, el gobierno británico dió la impresión de
querer ir más allá del tema de la pesca. Pues, "su innecesaria inclusión ayudó a
justificar la percepción argentina de que el gobierno británico no estaba motivado por
la conservación sino que utilizaba el tema de la pesca para ampliar su reclamo de
soberanía" (17).
Ante la decisión británica de imponer la zona de conservación
anunciada el 29 de octubre de 1986, el gobierno argentino declaró el 17 de noviembre de
ese año que la decisión británica probaba la necesidad de encarar las negociaciones
sobre todos los temas, incluyendo el de la soberanía y que tanto la ausencia de
negociaciones como la declaración británica del 29 de octubre mantenían viva la disputa
y eran fuentes de tensión y conflicto. Por lo tanto, el gobierno argentino expresó su
disposición para iniciar negociaciones globales según los términos de la resolución
40/21 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (18). Como paso previo, agregó la
declaración, la Argentina también estaba dispuesta a tener un diálogo abierto para
generar confianza y llevar adelante con éxito las negociaciones. Además de la
declaración, el gobierno argentino tomó otras medidas. Formó un nuevo comité militar y
canceló las bajas de los soldados conscriptos. En el marco de los Organismos
Internaiconales, el 2 de noviembre, se reunieron en Punta del Este los cancilleres de la
Argentina, Brasil y Uruguay, allí acordaron solicitar una sesión especial al Consejo de
la OEA. Poco después, el 11 de noviembre, la OEA reunida en la ciudad de Guatemala apoyó
unánimemente una resolución que expresaba su "gran preocupación por este nuevo
elemento de tensión y conflicto potencial." En esta oportunidad, los Estados Unidos
apoyaron la postura argentina. Sin embargo, como estimaron algunos, era poco probable que
Gran Bretaña aceptara levantar la ZICM (FICZ) dado su éxito económico y el hecho de que
el ingreso generado por dicha zona era "capaz de colocar a las islas en la vía
segura de su autosuficiencia económica." La ganancia neta por las licencias en 1987
fue el 147% del presupuesto anual normal del gobierno de las Falkland (19).
Como conclusión a la cuestión de los intereses pesqueros, durante el
período 1982 y 1989 era claro que las posiciones de las partes eran opuestas. Por lo
tanto, algunos predijeron que sería "difícil encontrar algún punto mínimo de
aproximación que permita una evolución menos conflictiva en el futuro próximo"
(20). Más aún, algunos especialistas como Churchill, sostuvieron que la postura
británica de que podían discutirse otros temas excepto el de soberanía, se basaba en la
falsa premisa que suponía que la Argentina y el Reino Unido contaban "con intereses
comunes relacionados con la pesca que podían ser tratados en forma independiente del
problema de soberanía." Y agrega que parecía improbable que la Argentina estuviera
dispuesta a discutir sobre tales cuestiones si ello significaba aceptar la continuidad de
la zona interina de conservación (FICZ). Como esto es lo que parece ser el objetivo
británico se corre el riesgo, según sostiene Churchill, de carecer de bases para
comenzar a tratar el tema (21). Finalmente desde principio de los años 90, ambos países
pudieron avanzar en la coordinación de los esfuerzos por regular la pesca en las aguas
disputadas cuando las partes luego de atenerse a la fórmula del paraguas acordaron
reanudar las relaciones diplomáticas. Pero esas acciones corresponden a las acciones
realizadas por el siguiente gobierno argentino.
Churchill (1989), 96 y C. del Castillo (1989), 84. Es curiosa la presencia de buques españoles licenciados para pescar alrededor de las Malvinas, dado que al entrar en vigor la zona de conservación establecida por el gobierno británico, el gobierno español había declarado que no respetaría dicha resolución. (Gustafson, 1988, 189)
Willetts (1989), 109. Este autor enumera las condiciones que llevaron al gobierno británico a adoptar la decisión de la zona de pesca del modo siguiente: "creciente sensación de urgencia por contar con medidas conservacionistas, lentitud en el avance con el enfoque multilateral, la creencia de que los argentinos no cooperarían, las presiones del Falklands Lobby, la percepción de una imagen agresiva creada por el incidente del pesquero taiwanés, y el impacto negativo de los acuerdos con Bulgaria y la URSS." (idem.)
Del Castillo (1989), 84. La Resolución 31/49 del 1º de diciembre de 1976 pide a los gobiernos de la Argentina y del Reino Unido aceleren las negociaciones relativas a la disputa de soberanía... e "insta a las dos partes a que se abstengan de adoptar decisiones que entrañen la introducción de modificaciones unilaterales en la situación mientras las islas están atravesando por el proceso recomendado en las resoluciones arriba mencionadas [1514(XV), 2065 (XX) y 3160(XXVIII)]..."
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