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Capítulo 59. Discusiones confidenciales anglo-argentinas sobre temas de pesca: la intervención de los Estados Unidos (1986-1989)
El 29 de octubre de 1986, el gobierno británico anunció que a partir del 1 de febrero
del año siguiente impondría unilateralmente una zona de conservación y administración
de pesca (FICZ) en las aguas adyacentes a las Islas Malvinas. A partir de esa fecha, los
pesqueros que querían operar en la zona necesitarían una licencia. El radio de la zona
se estableció en 150 millas y se lo hizo coincidir con la zona de protección. La
Argentina protestó duramente por semejante decisión. El gobierno norteamericano comenzó
a preocuparse ante la posibilidad de una escalada de tensión entre dos naciones amigas y,
por lo tanto, decidió intervenir con el objeto de llegar a algunos acuerdos que evitaran
incidentes en el Atlántico Sur. A continuación se presenta el desarrollo de las
negociaciones usando las minutas de dichos encuentros. Debe aclararse que en este trabajo
se utilizó documentación argentina y por lo tanto no se sabe con certeza que intercambio
hubo entre los representantes británicos y los de Estados Unidos. Pero si se observan las
posturas que adoptan los norteamericanos frente a los argentinos y el tipo de acciones que
recomiendan es posible deducir el carácter de las conversaciones.
En el transcurso de las negociaciones, los británicos no cambiaron su
actitud hacia las islas: "las islas Falkland son británicas" y los argentinos a
pesar de la entereza que mostraron en las conversaciones terminaron accediendo al camino
propuesto por Gran Bretaña. También es posible suponer que la presión de los Estados
Unidos sobre los argentinos jugó un papel importante en la aceptación de esta postura.
El 16 de noviembre de 1986 el Ministerio de Relaciones Exteriores de la
Argentina entregó en la embajada del Brasil en Buenos Aires una declaración para que
fuera transmitida al Gobierno del Reino Unido. En la misma el gobierno argentino
respondió a la declaración británica del 29 de octubre de 1986 en la cual anunciaba el
establecimiento de una zona de conservación pesquera alrededor de las Malvinas. El
documento argentino ratificó su adherencia a los principios de las Naciones Unidas para
solucionar pacíficamente las controversias entre las naciones. Además, señaló que la
declaración británica, "al pretender ejercer derechos soberanos sobre espacios
marítimos...revela que el centro de la controversia con la República Argentina es,
precisamente, la soberanía sobre las Islas Malvinas". La declaración argentina
propuso también la iniciación de negociaciones globales bajo los términos de la
resolución 40/21 de la Asamblea General de las Naciones Unidas; (1) el iniciar
previamente un diálogo abierto para crear condiciones de confianza. En el punto 3, el
gobierno argentino expresó su disposición para
facilitar el inicio de las negociaciones a través de una declaración que en su momento -a pesar de ser jurídicamente innecesario- establezca el cese formal de hostilidades, como parte de un proceso de eliminación de las consecuencias del conflicto y que deberá poner fin a la llamada "zona de protección" militar de 150 millas.
En pocas palabras, el gobierno argentino invitaba al gobierno
británico a celebrar negociaciones globales de acuerdo con las resoluciones de las
Naciones Unidas para que se trataran todos los temas pendientes incluyendo el de la
soberanía. También propuso canjear la declaración formal de cese de hostilidades por la
eliminación de la zona de protección.
Los británicos rechazaron la declaración argentina porque no
encontraron ninguna diferencia con la posición anterior que, según afirmaban, había
conducido al fracaso de las conversaciones de Berna en 1984. Según estimó la diplomacia
británica, un diálogo sobre negociaciones globales, de acuerdo con lo expresado por la
Argentina, incluiría indefectiblemente el tema de la soberanía (2). Y esto era algo que
los británicos no estaban dispuestos a aceptar.
Ante la decisión británica y la respuesta argentina, el Departamento
de Estado norteamericano se alarmó por la posibilidad de un aumento en la tensión entre
ambos países, por lo tanto decidió actuar e interceder entre ambos. El secretario de
estado norteamericano, George Schultz, propuso al ministro Caputo un procedimiento para
que las partes negociaran un régimen multilateral de pesca de común acuerdo: a través
de la Convención de Recursos Vivos Marinos Antárticos. De este modo, por iniciativa de
los Estados Unidos y con Washington actuando como intermediario, comenzaron los
intercambios en esa ciudad sobre la cuestión pesquera en enero de 1987. El procedimiento
adoptado para mantener la ficción de la ausencia de contactos bilaterales directos fue la
de intercambiar documentos sin membrete vía el Departamento de Estado norteamericano.
Estos se conocieron como los non-papers y, por lo tanto, podía fácilmente negarse
que hubieran sido intercambiados (3). Estos contactos inicialmente cautelosos fueron
posibles, en parte, porque existía un genuino deseo en ambos países por evitar un
deterioro aún mayor en sus relaciones (4).
La propuesta de los Estados Unidos fue bien recibida por el gobierno
argentino. Ante la misma, el 20 de diciembre, el canciller Dante Caputo y sus
colaboradores fijaron la estrategia a seguir. La misma consistiría en "encontrar un
ámbito para conversar y ensayar soluciones posibles, sin prejuzgar sobre los
derechos." En este caso, las conversaciones respaldadas por los Estados Unidos
deberían servir para evitar que se produjeran incidentes armados a partir de la
activación de la zona de conservación el 1 de febrero del año siguiente. En cuanto a la
conservación del recurso pesquero se decidió rechazar cualquier posible regulación
internacional de la pesca, y la solución vía la FAO. A cambio de ello, una vez más, los
argentinos informaron que "como un compromiso ante los Estados Unidos... nosotros
estamos dispuestos a declarar públicamente el cese formal de hostilidades." A
cambio, solicitarían que el Reino Unido "se comprometa ante los Estados Unidos, y no
públicamente, a levantar la zona de exclusión, 48 horas después".
El 22 y 23 diciembre de 1986, una delegación argentina se entrevistó
con una delegación norteamericana en el Departamento de Estado en Washington (5). Los
estadounidenses reiteraron la propuesta para la solución de la disputa de pesca
utilizando la Comisión de Consulta de los Recursos Vivos Marítimos Antárticos (CCAMLR).
De este modo, sostuvieron los norteamericanos, dado que la Comisión era un foro en el
cual tanto la Argentina como el Reino Unido tenían representación y que, además, se
ocupaba de la administración de pesquerías en áreas donde había disputas de soberanía
-como la Antártida- permitiría discutir sin prejuicio sobre la disputa. Los funcionarios
norteamericanos también expresaron su preocupación por una cuestión política más
amplia, de la cual las pesquerías eran un aspecto. Para ellos, la multilateralización
serviría de pantalla para una solución más amplia en el mediano plazo pues, en lo
inmediato, se necesitaba fomentar medidas de confianza. Los hombres del Departamento de
Estado enfatizaron que su fórmula era "flexible" y que podría convertirse en
"una pantalla para conversaciones informales si ambas partes tienen la voluntad
política".
Por su parte, los representantes argentinos rechazaron la utilización
de la Convención Antártica y a continuación, presentaron el primer non-paper
para ser entregado a los británicos. El documento reiteraba la fórmula del canje de cese
de hostilidades por levantamiento de la zona de exclusión como un paso para pacificar el
área y facilitar la tarea de los expertos. En este sentido, proponía la creación de un
grupo de expertos, con el auspicio del Secretario General de las Naciones Unidas, para
establecer un régimen común de administración de pesca. Durante el encuentro, los
norteamericanos advirtieron a los argentinos que la Convención y las Naciones Unidas no
eran equivalentes. Mientras que el régimen del Tratado Antártico era más neutral y
técnico; las Naciones Unidas, desde una perspectiva política, no eran neutrales y por lo
tanto "el Reino Unido podría tener dificultades en aceptarla, les podría parecer
parcial" (6). Luego de solicitar y de recibir algunas aclaraciones sobre el grupo de
expertos, los norteamericanos acordaron que entregarían el documento y que mantendrían
las conversaciones confidenciales.
El 31 de enero de 1987, un día antes de la entrada en vigencia de la
Zona de Conservación, los británicos entregaron por intermedio de la embajada
norteamericana en Buenos Aires su primer non-paper. Este documento sostenía
que el documento argentino del 23 de diciembre 1986 había sido bien recibido. Por su
parte compartían "los objetivos de prevención de incidentes y conservación de las
pesquerías de acuerdo con la ley internacional." También garantizaban que estaban
"preparados, sin prejuicio sobre el tema de soberanía, a trabajar para alcanzar
ambos objetivos." El documento remarcaba, primero, que las conversaciones se
limitarían exclusivamente a procedimientos sobre conservación y administración de la
pesca en las áreas a acordar. Segundo, que la definición de las aguas sobre las que se
discutiría se establecería de acuerdo con tanto la ley argentina 17094 como de la
declaración británica del 29 de octubre de 1986. Tercero, que la Argentina debía
asegurarse que en la ejecución de los convenios con la Unión Soviética y Bulgaria no
hubiera inconsistencias con los términos de la declaración británica del 29 de octubre.
En cuanto al eventual papel de la tercera parte, el documento subrayó que el mismo no
debía ser el de mediador sino el de servir como "canal de comunicación". Por
último, a diferencia de la posición argentina, los británicos creían que publicar los
intercambios sobre las pesquerías y la coordinación de su explotación contribuiría a
reducir las tensiones.
El 24 de abril de 1987, representantes argentinos mantuvieron una
reunión con los funcionarios norteamericanos en el Departamento de Estado. Durante esta
reunión, los argentinos entregaron el segundo non-paper de su gobierno. Éste
proponía, sin perjuicio de las respectivas posiciones sobre soberanía, que se creará un
régimen temporario para coordinar los respectivos sistemas de administración de la zona
de pesca, para establecer procedimientos de ejecución, y delimitar el área de
aplicación del régimen. En cuanto al papel de la tercera parte, le asignaba el de
asesorar a las partes, recibir sus ideas y en base a ellas elaborar propuestas que si
fueran aceptadas deberían convertirse en el régimen temporario de coordinación. Para
ocupar este papel, las preferencias argentinas se inclinaban hacia el Secretario General
de las Naciones Unidas. La propuesta argentina también propugnaba "la eliminación
del área de 150 millas en sus dos aspectos, conservación y protección." Por
último, una vez más, el gobierno argentino expresó que no estaba de acuerdo con la idea
británica de publicar la marcha de las negociaciones. Luego de solicitar algunas
aclaraciones, los norteamericanos acordaron que transmitirían a los británicos tanto lo
tratado en la reunión como el contenido del non-paper.
El siguiente encuentro entre argentinos y norteamericanos se produjo en
Nueva York en la sede de las Naciones Unidas el 25 de junio de 1987. En éste
participaron, por la parte argentina, el Canciller Caputo, y los embajadores García del
Solar y Delpech. Por los norteamericanos sólo Robert Gelbard. El canciller argentino
discutió el texto propuesto sobre el "paraguas de soberanía". El mismo se
basaba, con muy pequeñas modificaciones, en el adoptado en 1971 que posibilitaron la
firma de los Acuerdos de Comunicaciones entre Argentina y Gran Bretaña. El canciller
también expuso una secuencia de acciones tendientes a facilitar una reunión bilateral,
la producción de gestos recíprocos a convenir, "como por ejemplo, concesiones
argentinas flexibilizando mecanismos de control comercial que traban el intercambio con el
Reino Unido, y respuestas británicas de algún tipo." A su vez, el funcionario
norteamericano acordó que trasmitiría la propuesta a la embajada británica, pero
confesó que tenía reparos acerca de si los británicos aceptarían el punto sobre
convenir gestos recíprocos. A continuación se transcribe el texto del
"paraguas" propuesto por la Argentina. De este modo, el tercer non-paper
decía que:
Nada en el desarrollo y contenido de la presente reunión podrá ser interpretado como:
a) Una renuncia por parte de la República Argentina o del Reino Unido a derecho alguno de soberanía y jurisdicción territorial y marítima sobre las islas Malvinas y los espacios marítimos circundantes.
b) Un reconocimiento o apoyo de la posición de la República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía y jurisdicción territorial y marítima sobre las islas Malvinas y los espacios marítimos.
c) Ningún acto o actividad que se lleve a cabo como consecuencia de lo desarrollado y convenido en la presente reunión y mientras esté en ejecución podrá constituir fundamento para afirmar, apoyar o denegar, la posición de la República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía y jurisdicción territorial y marítima sobre las islas Malvinas y los espacios marítimos circundantes.
La respuesta del Gobierno británico al último non-paper argentino fue
entregada a estos vía Washington el 10 de agosto de 1987. El segundo non-paper de
los británicos, fechado el 7 de agosto, expresaba que el gobierno de Su Majestad aceptaba
el interés mostrado por el gobierno argentino en lograr un acuerdo sobre los temas de
conservación, prevención de incidentes y mejora en las relaciones entre ambos países.
Al mismo tiempo, expresaba que su gobierno estaba listo para el diálogo sobre esos temas.
Pero, el punto 2 del comunicado, aclaraba que el Gobierno británico no estaba
"preparado para discutir soberanía." Además, para evitar futuros malentendidos
presentaron algunas consideraciones que deberían gobernar cualquier acuerdo sobre las
pesquerías:
-Considerar los problemas del área de conservación como un todo que
requeriría de acciones coordinadas por parte de los gobiernos.
-Aclarar que la posición del Gobierno británico es que un acuerdo de
pesca en el Atlántico Sud occidental estaba regulado por dos regímenes con derechos
jurisdiccionales separados que requerirían coordinación. Además, la declaración del 29
de octubre de 1986 debía estar absolutamente contemplada.
El documento británico incluyó, también, unas pequeñas enmiendas al
texto del paraguas elaborado por los argentinos. Se adjuntaba también un "comunicado
de prensa de contingencia" (contingency press line) para responder a cualquier a los
requerimientos de la prensa. También aclaraba que el Gobierno británico no informaría
de estos intercambios, pero que si la prensa se mostraba persistente confirmarían que
éstos existieron en respuesta a "propuestas previas de parte de los
argentinos." Al respecto informaría que el intercambio de ideas se limitó a temas
concernientes a las pesquerías y que no se darían detalles sobre los intercambios
confidenciales. Afirmaba también que en caso que la prensa los presionara sobre si se
trató el tema de soberanía se respondería con un rotundo "no,...la soberanía no
está en discusión".
La reacción argentina ante la propuesta británica del 10 de agosto
fue presentada en una reunión celebrada en Nueva York entre la delegación argentina
encabezada por el Canciller y los señores Gelbard y Howard, en nombre del gobierno de los
Estados Unidos. Durante la misma, Caputo informó que el documento británico le parecía
bueno: "es la primera vez que hay un intercambio positivo." Respecto de las
enmiendas propuestas por los británicos, la delegación argentina solicitó a los
británicos, siempre por intermedio de los norteamericanos, ampliaciones con respecto a
cuatro puntos.
En primer lugar, requirieron mayores precisiones respecto de la
referencia en la propuesta británica a las "necesidades de la región como un
todo." Ahora los británicos, sostuvieron los argentinos, ya no hablaban de algo
multilateral sino regional. El embajador García del Solar, expresó que "en todo
caso, nosotros no queremos nada que pueda internacionalizar el área. Nuestro objetivo es
un acuerdo bilateral." En el segundo punto, los argentinos afirmaron que antes de la
guerra habían aceptado el enfoque británico para tratar temas prácticos y no había
habido progreso alguno sobre la sustancia de la controversia. En tercer lugar, sobre el
reordenamiento británico de la declaración del "paraguas", García del Solar
solicitó alguna clarificación sobre el sentido del reemplazo de la palabra
"renuncia", en el texto argentino, por el de "cambio de posición".
Por último, los representantes argentinos reiteraron que "sería útil levantar la
zona" de conservación establecida en la Declaración del 29 de octubre.
Al término de la reunión los argentinos acordaron con los
norteamericanos que le entregarían un escrito desarrollando estos puntos. Así lo
hicieron al día siguiente. Este escrito se convirtió en el cuarto non-paper
argentino.
El día 27 de noviembre la embajada británica en Washington entregó
al gobierno norteamericano las respuestas a los cuatro puntos que los argentinos habían
indicado en la reunión del 29 de septiembre último. El texto de este tercer non-paper
británico puede resumirse en del siguiente modo:
1. es un hecho (it is a matter of fact) que existen dos cuerpos regulatorios separados con dos cuerpos de reglas de conservación y administración de la pesca.
2. respecto del significado del "total de la región", el Gobierno británico aclaró que si bien ellos consideraban como mejor solución un arreglo multilateral, estarían dispuestos a lograr acuerdos bilaterales que incluyeran ambas zonas de pesca nacionales y las aguas adyacentes pero no aquellas de los terceros estados.
3. Respecto del cambio de palabras en la fórmula del paraguas, consideraban que el texto argentino no era lo suficientemente amplio y que el cambio propuesto por ellos ("cambio en la posición" por "renuncia") era una fórmula más neutral.
4. Por último, respecto del alcance y oportunidad de los "temas prácticos", el Gobierno británico aclaró que estaban convencidos de que los progresos en esos temas ayudarían a restablecer las relaciones normales. El tema de la coordinación de las políticas de conservación en las pesquerías del Atlántico Sud occidental, afirmaban, podría ser uno de esos temas que "deben continuarse sobre la base de sus méritos y no condicionarse al progreso en los otros puntos de índole práctica."
Los norteamericanos entregaron a los argentinos el documento británico durante una
reunión llevada a cabo en Nueva York el 3 de diciembre. Luego de mirarlo rápidamente, el
Canciller Caputo comentó que, a primera vista, los puntos segundo y tercero parecían
aceptables. Con referencia al punto 1, que insistía en que la declaración del 29 de
octubre de 1986 debía ser aceptada, el Canciller comentó que así como estaba anunciada
difícilmente podría ser aceptada por los argentinos. Agregó también que habría que
encontrar alguna fórmula para "contornear" el tema, "ya que parece
evidente que la parte inglesa no puede ignorarlo."
La delegación argentina reiteró categóricamente al señor Gelbard
que no era un objetivo de los argentinos el restablecer o normalizar las relaciones; por
el contrario, "ello sería la consecuencia del encauzamiento de las negociaciones
globales." El Canciller agregó que las partes tenían enfoques distintos. Mientras
que los británicos querían avanzar centrándose en los temas más prácticos, de
detalle; la Argentina buscaba una negociación global, que incluyera soberanía. De todos
modos, acordaron con el señor Gelbard que se le entregaría una respuesta oficial en los
próximos días.
Poco antes de Navidad, el 22 de diciembre, la delegación argentina
entregó a Gelbard un nuevo non-paper respondiendo al británico recibido a
principios del mes. Según la opinión de los representantes argentinos, luego de haberse
producido los primeros intercambios, era momento ahora de "pensar en términos de
acción". Respecto del non-paper británico, García del Solar comentó que la
Argentina aceptaba los términos del "paraguas de soberanía", que protegía las
posiciones de ambos países, pues éste no dejaba "de lado el tema de la soberanía.
Queremos que esté allí presente, pero que no afecte las conversaciones". Además,
los argentinos propusieron que si los británicos estaban de acuerdo, deberían acordar
sobre un lugar para reunirse. Tal vez en América Latina. El representante norteamericano
rápidamente respondió que le parecía difícil que los británicos aceptaran algún
país latinoamericano. En su lugar propuso Madrid o Italia. Pero finalmente acordaron que
esa decisión quedaría para más tarde.
En el punto 1 del non-paper, los argentinos expresaron, una vez
más, su disposición para lograr un entendimiento que permitiera reducir tensiones y
contribuyera a evitar incidentes y depredación de recursos pesqueros en el área de las
Malvinas. Ello sin perjuicio de las respectivas posiciones sobre soberanía. En el segundo
punto, la Argentina reiteró su "posición básica" de resolver por la vía
pacífica y definitivamente los problemas pendientes entre los dos países, incluyendo la
cuestión de la soberanía por las islas Malvinas. El documento expresaba luego, que se
aceptaba la fórmula de un paraguas de soberanía que cubriera las tratativas salvando las
respectivas posiciones de las partes y proponía iniciar el diálogo sobre los aspectos
señalados en el punto 1 del documento. Por último, planteaba que existiera un compromiso
previo entre las partes de "abstenerse de hacer público o hacer trascender el
contenido de las presentes tramitaras o interpretaciones unilaterales respecto de su
significado".
Para fines de 1987, las posiciones estaban bien definidas. A lo largo
de ese año las partes fueron configurando sus propuestas. El año de 1988 presentó,
gracias a la mediación de los Estados Unidos, un notable incremento en los intercambios
entre las partes . Los días 8 y 9 de febrero diplomáticos norteamericanos, Gelbard y
Felder visitaron la Argentina. Junto con ellos estuvo presente el embajador de los Estados
Unidos en Buenos Aires, el Señor Gildred. Estos aún no tenían una respuesta británica
a la propuesta argentina de Navidad. En primer lugar se reunieron con el canciller Caputo.
En este encuentro los enviados norteamericanos señalaron la conveniencia para la
Argentina de una declaración unilateral de cese de hostilidades. Los argentinos
preguntaron si una acción en ese sentido garantizaría la reanudación del
aprovisionamiento militar al país por parte de los Estados Unidos. Por su parte, los
funcionarios norteamericanos argumentaron que dicha declaración sería buena en dos
sentidos: ante el Congreso de su país, que era quien decidía el aprovisionamiento
militar a la Argentina. En segundo lugar, daría una imagen muy positiva del gobierno del
presidente Alfonsín. El canciller Caputo declaró que el presidente Alfonsín estaba
dispuesto a gestos "muy importantes...si como resultado de ello se volviese a la
situación previa al 2 de abril de 1982". Sin conocer aún la posición británica,
los diplomáticos, acordaron que continuarían explorando esa posibilidad que apuntaba
también a fortalecer la cooperación argentino-norteamericana.
Sin embargo, estos progresos se vieron amenazados por una decisión
británica. En efecto, el 12 de febrero de 1988, el gobierno británico informó que
llevaría a cabo maniobras militares en la zona de Malvinas. El anunció de la operación,
denominada "Fire Focus", generó agitación en los medios diplomáticos y
produjo el retorno a Buenos Aires de Gelbard quien se hallaba de gira por Latinoamérica.
El 16 de febrero por la tarde se reunió con en el Canciller argentino en su casa. Caputo
le comunicó al diplomático norteamericano que la acción británica echaba por tierra el
clima propicio para una declaración argentina de cese de hostilidades y con la intención
argentina de realizar, en concordancia con los Estados Unidos, de llevar adelante una
iniciativa "audaz." El canciller también recurrió al recurso de tratar de
atemorizar al funcionario norteamericano. Según lo interpretaba el gobierno argentino,
sostuvo Caputo, la decisión británica tenía dos consecuencias. Uno, achicaba su espacio
político interno para llevar a cabo iniciativas audaces. Dos, podría crear tensión
política en el país, es decir, desestabilización por parte de sectores de
nacionalistas. Para los argentinos, los británicos estaban provocando al decidir realizar
maniobras frente a la Argentina, al mismo tiempo que armaba a Chile.
Por su parte, Gelbard le contestó a los argentinos que había recibido
la noticia con "consternación" y que estaba fastidiado por lo súbito de la
decisión británica. Además, calificó la acción como "grave" y afirmó que
los argentinos habían actuado bien. También expresó:
Estamos muy enojados. Actuaron [los británicos] como en el caso de la declaración de la Zona de Conservación. Nosotros, en estos últimos meses les hemos expresado nuestra preocupación por la venta de armas a Chile. Están desestabilizando el Hemisferio. Es NUESTRO hemisferio, no el de ellos. Nos preocupa lo que puede pasar (7).
Pero a pesar de su delicada posición como tercera parte en las conversaciones por sus
compromisos con ambas partes, el diplomático norteamericano reiteró a los argentinos la
necesidad de declarar el cese de hostilidades. A continuación le tocó el turno a Gelbard
de infundir temor. Sostuvo que así como estaba la situación, la relación de su país
con la Argentina en materia de defensa de veía complicada por la existencia del estado de
beligerancia con un país miembro de la OTAN. Para reforzar la postura de su país
entregó una copia de los puntos redactados personalmente por el Secretario de Estado
Shultz y por el señor Powell, del National Security Council. En ésta, urgía a los
argentinos a "finalizar formalmente el estado de hostilidades con Gran
Bretaña." A cambio de ello, el gobierno norteamericano se comprometía, entre otras
cosas, a brindar reconocimiento público a esta "contribución significativa a la paz
regional". También a prestar apoyo político y práctico al proceso de
consolidación democrático. Asimismo, se comprometían a redoblar sus esfuerzos para que
las conversaciones con el Reino Unido progresaran. Por último, trabajarían con el
gobierno Argentino para normalizar y mejorar la relación respecto del abastecimiento de
equipo militar, especialmente de aviones A-4.
En un esfuerzo para convencer a los argentinos, el señor Gelbard
confesó que sabía que hacer esa declaración era "difícil",
pero se les ofrece una ocasión única. Lo que están haciendo los ingleses es increíble y estúpido...Contrasta con el papel que sigue y que asumiría Alfonsín con el cese de hostilidades.
Y remató diciendo que "seis años después de haber apoyado los Estados Unidos al
Reino Unido en la guerra, aparecemos con actos concretos y muy simbólicos: equipos
militares y aviones". El canciller declaró que a primera vista, la propuesta le
parecía muy importante.
Las conversaciones continuaron. Al día siguiente, el señor Gelbard
visitó la Quinta Presidencial y reiteró al presidente Alfonsín, que su gobierno estaba
dispuesto a inaugurar una nueva política (8). También afirmó que esta propuesta
norteamericana era conflictiva para sus relaciones con el Reino Unido y que estaban
proponiendo "gestos, acciones y muestras de apoyo al gobierno argentino". Esta
acción, "sería un cambio importante en la política que nuestro país [Estados
Unidos] ha seguido desde 1982 con vuestros militares."
El presidente Alfonsín respondió que la iniciativa le parecía
fundamental y un cambio básico. Pero si el gobierno argentino declaraba en ese momento el
cese de hostilidades parecería que actuaba bajo presión. Entonces el presidente propuso
que podría enviar una carta personal a la Señora Thatcher donde le expresaría la
inutilidad de continuar con el enfrentamiento entre la Argentina y Gran Bretaña. En la
carta ofrecería también el cese de las hostilidades a cambio del levantamiento por parte
de Gran Bretaña de la zona de exclusión. El canciller Caputo secundó el ofrecimiento
del presidente agregando que una declaración unilateral argentina tendría un costo
interno muy alto que sólo lo justificaría el levantamiento de la zona de exclusión.
Gelbard apoyó la idea de enviar la carta pero expresó que temía que
la Primer Ministro no aceptaría levantar la zona de exclusión. Entonces preguntó si al
presidente le bastaría como compensación la propuesta del gobierno norteamericano. El
presidente le respondió que para él, la oferta norteamericana era suficiente, pero no
estaba seguro si lo sería para el pueblo argentino.
Esa misma tarde, en casa del canciller Caputo, continuaron las
conversaciones. Los norteamericanos se mostraron sorprendidos por la posición del
presidente sobre el levantamiento de la zona de exclusión a cambio del cese de
hostilidades y reiteraron que su gobierno ofrecía una alternativa: "cese por
relación privilegiada con los Estados Unidos".
Caputo aclaró que había que mostrar algo a la opinión pública. Y
avanzó aún más sobre las condiciones expresadas por el presidente, que Gran Bretaña
levantara también la zona de conservación. Asimismo, comentó que le parecía más
viable darle un marco internacional a las conversaciones, recurriendo al Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas. Sobre esta propuesta, los norteamericanos expresaron sus
dudas acerca de que los británicos aceptarían la reunión del Consejo de Seguridad. El
señor Gelbard agregó que consideraba difícil poder obtener algo de la Señora Thatcher,
porque "para ella...el episodio de las Malvinas fue su momento
churchiliano...[además] esto de las maniobras es una decisión calculada." Era claro
que ella no quería hacer concesiones. A pesar de sus dudas, Gelbard pensaba que el
presidente debía proseguir con la idea de la carta personal. Por último, reiteró que
transmitiría las ideas argentinas al Secretario Shultz y reiteró que lo esencial era que
el gobierno argentino estuviera decidido a declarar el cese de hostilidades.
Finalmente, el gobierno británico respondió a la propuesta argentina
de la Navidad pasada el 9 de marzo de 1988 con su cuarto non-paper. En este
expresaba su satisfacción por el interés argentino en lograr un entendimiento para la
conservación de los stocks de las pesquerías y para evitar incidentes en el Atlántico
Sur. Los británicos reiteraron una vez más su posición: dejar de lado el tema que más
dividía a las partes (soberanía) y continuar con la búsqueda de pasos prácticos para
reconstruir la confianza y restablecer las relaciones. También dejaron en claro que, con
el objeto de evitar una repetición del fracaso de Berna de 1984, se debía asegurar
previamente la existencia de bases para alcanzar un acuerdo exitoso. Mientras tanto, para
facilitar los avances, el documento británico propuso un intercambio directo de
información técnica sobre pesca. Por último, para evitar confusiones, el documento
tenía adjuntado el texto en español de la fórmula del "paraguas":
(1) Nada en el desarrollo o contenido de la presente reunión puede ser interpretado como:
A) Un cambio en la posición de la República Argentina acerca de la soberanía o jurisdicción territorial y marítima sobre las islas Malvinas y los espacios marítimos circundantes.
B) Un cambio en la posición del Reino Unido acerca de la soberanía...
C) Un reconocimiento o apoyo de la posición de la República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía o la jurisdicción territorial y circundantes.
(2) Ningún acto o actividad que se lleve a cabo como consecuencia y en ejecución de lo convenido en estas reuniones puede constituir fundamento para afirmar, apoyar o denegar la posición de la República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía o jurisdicción territorial y marítima sobre las islas Malvinas [Falklands en el texto en inglés] y los espacios marítimos circundantes.
A mediados de abril, el día 13, el representante argentino ante las Naciones Unidas se entrevistó con el Secretario General del organismo, Javier Pérez de Cuellar. En esa ocasión, éste entregó al representante argentino un documento oficioso que le había entregado el representante británico ante la ONU, Crispin Tickell. El documento informaba al Secretario General acerca de la marcha de las negociaciones con la Argentina. En la parte más importante del documento (punto 7) decía:
Estos intercambios serían complementarios al trabajo de la FAO sobre las pesquerías del Atlántico sudoccidental...El Reino Unido continuará dando a toda su cooperación en la actualización de su trabajo.
La entrega del documento a través de este canal sorprendió a la diplomacia argentina
y se lo hizo saber a los representantes norteamericanos. A pesar de esta acción
británica, los argentinos y los norteamericanos acordaron continuar con el ejercicio de
los intercambios (Washington D.C., 22 de abril).
Una nueva respuesta argentina fue entregada el 10 de mayo durante una
reunión en Washington entre el canciller Caputo y el secretario Gelbard. En ella los
argentinos entregaron su respuesta al último non-paper británico y al documento
recibido a través de Pérez de Cuellar. Caputo declaró que percibían que en el Reino
Unido no había una decisión política de llevar adelante las conversaciones. Afirmó que
hasta ahora "la Argentina ha sido flexible" y agregó que, en un intento
dilatorio, Gran Bretaña propuso el intercambio previo de información a nivel técnico.
Además, como nueva complicación, proponía volver a la FAO. Esto lo hacia Gran Bretaña
a pesar de tener bien claro que la Argentina rechazaba la multilateralización del
problema.
Para la diplomacia argentina, el nuevo non-paper británico
contenía una trampa: "pretende el reconocimiento de la situación existente
actualmente". Más aún,
si nos sentáramos a conversar así, estaríamos reconociendo la zona de conservación como zona británica y esto quedaría por el paraguas. Aceptaríamos, pues, que el Reino Unido es un estado ribereño del Atlántico Sur. Aceptando su soberanía sobre las aguas, aceptaríamos automáticamente su soberanía sobre las tierras, de la que aquella necesariamente deriva (9).
El Canciller también comunicó que su gobierno tenía información "segura y
fehaciente" de que los británicos estaban considerando la ampliación de la zona de
administración y conservación de 150 millas a 200 millas. Si ello ocurría, amenazó,
"vamos a patrullar, porque no tenemos espacio político para aceptar esa
extensión". Y ello, según afirmó, produciría una situación explosiva. En lo que
pareció un intento por volver a la realidad al Canciller, el subsecretario Gelbard
preguntó cómo iba la Argentina a impedir que el Reino Unido ampliara la Zona. La
respuesta de Caputo sólo se limitó a que "en la hipótesis de una ampliación...no
podremos evitar el patrullaje y no podemos predecir a dónde nos conducirá eso"
(10).
El cuarto non-paper argentino decía en su párrafo más
importante que,
El "non-paper" británico del 9 de marzo de 1988, contiene nuevos elementos que nos alejan del objetivo [entablar un diálogo en busca de entendimiento].
a) la inserción de la FAO, que multilateraliza el tratamiento del tema.
b) la pretensión de intercambios previos a nivel técnico y
c) la reiteración del punto 4.d. del documento británico de agosto de 1987, que busca el reconocimiento de la existencia de dos jurisdicciones separadas.
Reiteró, además, la fórmula del "paraguas" contenida en el documento
argentino del 22 de diciembre de 1987.
Poco más tarde y con motivo del anuncio de la visita a Argentina del
Secretario de Estado Shultz, el canciller Caputo le propuso al gobierno norteamericano
que, previa consulta con Londres, se aprovechara la ocasión para anunciar las
conversaciones argentino-británicas bajo el paraguas de soberanía con agenda abierta.
Este non-paper, fechado el 12 de julio, muestra un retroceso en la posición
argentina, que volvía a pedir la agenda abierta para discutir "el conjunto de la
relación."
El día 25, la embajada británica en Washington entregó el 5° non-paper
precedido por una carta personal del Foreign Secretary, Howe al Secretario de Estado
Shultz. El paper informaba que el Gobierno británico estaba preparado para
entablar conversaciones directas en base a la fórmula del "paraguas" acordada
entre las dos partes y enmendada por el non-paper argentino del 10 de mayo. Pero el
documento reiteraba la posición de que se "entablará las negociaciones sobre la
base de su Declaración del 29 de octubre de 1986". Es decir, sobre la Zona de
Conservación y Administración. El documento finalizaba con la propuesta de un programa
de trabajo para tratar los temas de conservación de recursos y prevención de incidentes.
La entrega del documento británico acompañada de una carta personal
de Howe a Shultz produjo un cambio en la dinámica de las conversaciones. A partir de ese
momento, la diplomacia norteamericana, que hasta el momento había mediado y facilitado
los intercambios entre los dos países amigos, reorientó sus acciones tratando
directamente de convencer a la Argentina de las bondades de la propuesta británica y a
aceptarla. Los encuentros que siguieron muestran este cambio de dirección de la
diplomacia norteamericana.
Una semana más tarde del último non-paper británico, el 2 de
agosto, el secretario de estado adjunto Robert Gelbard, acompañado por el embajador
Gildred y el Señor Felder se reunieron con el Embajador García del Solar y con Alconada
Sempé. Gelbard expuso la evaluación que ellos hacían del documento británico y lo
encontraron "muy positivo". Por otra parte, informó que habían considerado
exhaustivamente, junto con Elliot Abrams, la propuesta argentina del 12 de julio. Su
conclusión fue que la propuesta era un "non-starter" y que no era
momento para una propuesta como la de los argentinos. Más aún sostuvieron que, según
sus expertos, las propuestas británicas para avanzar con las conversaciones deberían
haber sido aceptables para los argentinos. A continuación, Gelbard enfatizó que
"insistimos en que la propuesta parece más positiva que las anteriores." Lo
importante era reconstruir el diálogo y comenzar con las "medidas de construcción
de confianza." Los norteamericanos también comunicaron la condición pedida por Howe
para sentarse con los argentinos a conversar directamente:
Que el Presidente [Alfonsín], verbalmente asegure que:
1. Que la Argentina no utilizará las conversaciones para introducir el tema de la soberanía en las Islas
2. Que el gobierno argentino acepte, a los efectos de dichas conversaciones, que existe "como una realidad de los hechos" (as a fact of life) la zona de conservación británica de 150 millas.
Por último, transmitieron que los británicos, especialmente la Señora Thatcher, no aceptaban la intervención del Secretario General de las Naciones Unidas tal como lo había solicitado la Argentina. Estas apreciaciones de los funcionarios norteamericanos coinciden con otro documento norteamericano en posesión de la diplomacia argentina donde se hacían observaciones sobre el documento británico del 25 de julio. El mismo decía que
en su último non-paper...el Reino Unido ha producido lo que consideramos es una respuesta altamente positiva a las prevenciones más serias de la Argentina...Esta respuesta es un gesto positivo muy fuerte y debería ser suficiente para dar inicio a las conversaciones...Por lo tanto, los Estados Unidos enfáticamente urge a la Argentina a aceptar la respuesta del Reino Unido, de modo tal que las conversaciones progresen.
La diplomacia norteamericana también recalcó que el Reino Unido ahora solicitaba al
Gobierno Argentino sólo garantías verbales. A diferencia de antes que solicitaba
garantías por escrito. Por último, el documento norteamericano expresaba que los Estados
Unidos habían aclarado al Reino Unido que apreciaban las propuestas argentinas y que les
parecían creativas y útiles.
Para reforzar su pedido, el 3 de agosto, el Secretario de Estado Shultz
envió una carta al presidente Alfonsín. En ella reiteraba la solicitud que el presidente
le asegurara que el tema de la soberanía no se discutiría durante las conversaciones y
que la zona de conservación de 150 millas establecida por los británicos no sería
traspasada por los argentinos.
La discusión se profundizó durante una reunión realizada en Nueva
York, el 19 de septiembre, entre el Canciller Caputo y el Secretario de Estado Adjunto
Robert Gelbard. En esa ocasión, Gelbard aclaró a los argentinos que los británicos no
precisaban una respuesta literal, les bastaba que los norteamericanos les transmitieran su
impresión de que Alfonsín respondería favorablemente a los puntos expresados en la
carta del Secretario Shultz. Caputo reiteró el compromiso expresado por el Presidente
Alfonsín a Shultz: "no vamos a sorprender". Pero, aclaró que la aceptación de
los puntos por parte de la Argentina era un "ejercicio" muy difícil. A pesar de
ello, no iba a exigir que se incluyera el tema de la soberanía aunque no se proponía
dejarlo de lado.
Gelbard reconoció que comprendía cuan difícil era para el gobierno
argentino aceptar el punto relacionado con la zona de conservación, pero replicó
señalando lo que sucedía en esos momentos, que los argentinos no entraban en la zona y
hacían lo posible para evitar incidentes, constituía "una especie de aceptación de
facto y no de jure de la situación". En su opinión tanto los buques de
guerra y los pesqueros se atenían a las reglas de juego. A ello, Caputo respondió:
Nosotros aceptamos la realidad, pero no podemos declararlo. Rechazamos toda mención al tema de las FICZ y zona de exclusión: no podemos crear antecedentes.
Al mismo tiempo que el Canciller entregó la copia de un nuevo non-paper, y
aclaró que el presidente Alfonsín no podía ir más allá de lo expresado sobre el tema
el 2 de agosto de 1988. A continuación leyó un texto que se abstuvo de entregar donde
afirmaba que el gobierno argentino no recurriría a la violencia y que no sorprenderían a
sus interlocutores.
El non-paper entregado por Caputo comunicaba que el gobierno
argentino aceptaba iniciar un diálogo directo entre las dos partes. El documento muestra
un cambio, esta vez en la actitud argentina. Ya no se solicitaba la eliminación de la
Zona de protección, sino que declaraba la existencia de una superposición de
jurisdicciones, a pesar de lo cual aceptaba dialogar bajo los términos del
"paraguas". En el punto 2 del documento es particularmente importante porque
acepta sentarse a dialogar según los términos solicitados por los británicos bajo la
fórmula del paraguas:
2. En el marco de dicha fórmula [del paraguas], mientras [que] el gobierno británico expresa que abordará el diálogo sobre la base de su declaración del 29 de octubre de 1986, el Gobierno argentino, que manifestó claramente en la misma fecha su posición frente a la Declaración británica, abordará el diálogo sobre la base de la jurisdicción argentina reafirmada desde 1966 con Ley 17.094. El Gobierno argentino considera que los problemas a encarar en ese diálogo son consecuencia de la total superposición que existe entre la citada declaración británica sobre las aguas de Malvinas y la jurisdicción argentina sobre las mismas aguas.
En el siguiente punto, a pesar de afirmar que "sin que esto implique la
coordinación o la mutua aceptación de jurisdicciones" explicaba que se procedería
con el diálogo bajo la fórmula del paraguas. Respecto de la agenda propuesta para el
diálogo, el punto 4 del texto argentino declaraba que los temas a ser discutidos
"deben ser acordados por las respectivas delegaciones, luego de escuchar las
exposiciones iniciales y realizar un intercambio general de opiniones". Este último
punto despertó, como se verá, las sospechas de los británicos quienes temían que los
argentinos aprovecharían esa ocasión para introducir el tema de la soberanía.
Una semana más tarde, el 26, el Secretario Shultz informó en Nueva
York al Canciller Caputo que había transmitido al Secretario Howe el último non-paper
argentino junto con una recomendación para una respuesta favorable.
A principios de octubre, se llevó a cabo una nueva reunión entre
Shultz y Caputo (el 5, en Nueva York). En esa ocasión, el canciller expresó su urgencia
por avanzar con el tema de las conversaciones por las Malvinas, dado que existía la
posibilidad de que en las elecciones presidenciales del año siguiente ganara la
oposición,
Deseamos limitar la posibilidad de que la oposición, si toma el gobierno, cometa errores. Si empezamos el diálogo, podremos dejar establecidos los límites dentro de los cuales el próximo gobierno argentino deba moverse.
En vista de ello, Caputo agregó que estaba "preparado para iniciar cualquier
contacto con los británicos, con o sin testigos, con el nivel y reserva que se
desee" y urgió "estoy listo para empezar a conversar." El secretario
norteamericano respondió que transmitiría en un telegrama personal al Secretario Howe,
la predisposición y flexibilidad que existía por parte de los argentinos.
El mes siguiente, 19 de noviembre, se realizó la residencia del
Canciller Caputo en Buenos Aires, un nuevo encuentro entre argentinos y los
norteamericanos, el embajador Gildred y el Sr. Felder. Caputo les informó que luego de
muchas deliberaciones entre el presidente, los distintos sectores del gobierno y los Jefes
militares se obtuvo el respaldo de los mismos para llevar a delante diálogo con Gran
Bretaña. A continuación se debía "poner en marcha un procedimiento viable ante la
opinión pública". En este sentido, una declaración unilateral por parte de la
Argentina del cese de hostilidades no lo era. A cambio, los argentinos propusieron que la
declaración del cese de hostilidades se hiciera como respuesta a un pedido del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas y de la OEA. Los norteamericanos respondieron algo
sorprendidos que este esquema era muy distinto al original y si bien no veían
inconvenientes en el esquema, lo calificaron como "duro" y pronosticaron que
cuanto más duro fuera más difícil sería de acordar.
A mediados de diciembre se produjo una reunión importante en Ginebra,
entre el Canciller Caputo y el representante británico ante las Naciones Unidas, Crispin
Tickell. El primero, luego de aclarar que el encuentro no se trataba de una negociación,
urgió a entablar conversaciones bajo el paraguas y agenda abierta. Por su parte, Tickell
insistió en limitarlas sólo a la prevención de incidentes y pesca. Durante la reunión,
las partes acordaron la información que se daría a la prensa y los británicos también
acordaron con los argentinos omitir toda referencia al tema del intercambio de
comunicaciones sobre pesca llevado a cabo por medio de los Estados Unidos.
El representante británico transmitió la preocupación de su gobierno
sobre el punto 4 del non-paper entregado por los argentinos el último 19 de
septiembre. El hecho que una eventual reunión comenzara por "un intercambio general
de opiniones" les sonaba a los británico como una pantalla par introducir el tema de
soberanía. Además, sería bueno si se acordara la agenda de la reunión con anterioridad
a la misma. Y agregó que también creían que las conversaciones sobre pesca
constituirían un primer paso:
Una vez logrados acuerdos sobre pesca, a través de los Estados Unidos, podrían llevarse a cabo conversaciones sobre otros asuntos (issues). Yo transmitiré su propuesta, pero antes encaremos lo de la pesca.
Sobre el punto 4, García del Solar contestó que "era superflua y descartable si
incomodaba a los británicos". Pues, no había intención de introducir el tema de la
soberanía por esa vía, "existe el paraguas".
Respecto de la idea de expresada por los británicos en su non-paper,
que propuso que la Argentina aceptaría la zona de conservación como una circunstancia de
la vida (fact of life), hubo intercambios. Aunque los argentinos declararon que rechazaban
la zona, entendían que había "de hecho" un situación por la que los
argentinos no entraban en la zona. A lo que Tickell aclaró que lo que los británicos
pretendían era el reconocimiento de el Reino Unido "está allí" no
significaba que la Argentina "apruebe" tal presencia (11) . En este caso,
el reconocimiento apuntaba a que los argentinos no entraran al área.
Dadas las garantía del Presidente Alfonsín hechas al Secretario
Shultz (que Argentina no introduciría sorpresas y que actuaba de buena fe) y lo por
expresado durante la reunión por el Canciller a los británicos, bastaría para
satisfacer las seguridades orales requeridas. Tickell respondió que le parecían
suficientes, pero que tendrían que transmitirlas a través de los Estados Unidos.
Finalmente las partes acordaron que la primera reunión se dedicaría a acordar la agenda
de temas.
Una semana más tarde, el 21 de diciembre, el Canciller Caputo y el
Secretario de Estado Shultz se reunieron nuevamente en Washington. En esa oportunidad, los
argentinos informaron a Shultz lo tratado y acordado durante la reunión de Ginebra. Por
su parte, el Secretario Shultz respondió que transmitiría todas las propuestas al
Secretario de Asuntos Extranjeros británico, Geoffrey Howe.
Para abril de 1989 aún no se conocía una respuesta por parte del
Reino Unido al non-paper argentino del 19 de septiembre de 1988, ni a las
propuestas transmitidas a ese gobierno a través del Secretario Shultz y del embajador
Tickel en octubre y diciembre de ese año. El 28 de ese mes, se reunieron en la
Cancillería argentina el embajador García del Solar con el embajador Gildred y el Señor
Felder. El embajador norteamericano reiteró lo que ya le había informado hacía un mes y
medio al Canciller Caputo, "los británicos querían esperar hasta después de las
elecciones del 4 de mayo y esa es la respuesta que nos habían dado". Y aclaró que
los éstos eran de la opinión de esperar hasta después de las elecciones, "pero que
eso no significaba cerrar las puertas." El canciller argentino expresó su disgusto
por la falta de respuesta británica que ahora se justificaba por la proximidad de las
elecciones.
Ese fue el último intercambio diplomático entre el gobierno del
presidente Alfonsín y los británicos, para julio de 1989, había un nuevo gobierno en la
Argentina.
Carta del Secretario de Estado de Asuntos Extranjero Geoffrey Howe a Cyril Towsend, 19-12-86.
Willetts (1989), 114.
Los gobiernos de la Argentina y de Gran Bretaña, expresaron un claro deseo por evitar cualquier tipo de incidentes relacionados con buques pesqueros o patrulleros. Posteriormente los intercambios incluyeron las cuestiones de conservación y adminstración. (Willetts, 1989, 114-15)
La delegación argentina estuvo compuesta por los embajadores García del Solar, Candioti, y Ferrari Etcheverry, los ministros Ruiz Cerruti, Grandi y el consejero Otegui. La delegación norteamericana estuvo encabezada por el Asisstant Secretary of State for Oceans and International Environmental and Scientifica Affairs, John Negroponte. Otros miembros de la delegación fueron Robert Gelbart (deputy assisstante Secretary of State for South America y 5 funcionarios más.
Según palabras de Gelbard.
Enfasis agregado.
Se refería a la designación de Carlucci en lugar de Caspar Weinberger.
Esta percepción del canciller argentino parece errada si se observa cuidadosamente el texto del "paraguas".
También es posible especular que la advertencia del Canciller no era tan irreal y que tenía como fundamento la capacidad de disuación que adquirían los argentinos cuando el el misil Condor II estuviera concluído. Este misil era un cohete propulsado por combustible sólido de alcance medio con capacidad para transportar una carga nuclear o bioquímica. El desarrollo de esta arma de destrucción masiva fue discontinuado durante la presidencia de Carlos Menem. Al respecto ver Acuña y Smith (1994) pp.356.
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