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Conclusión
Cuando
se leen los documentos de los archivos norteamericanos con el beneficio de una
visión de fines de la década de 1990, no se puede menos que reflexionar acerca
de lo contemporánea que parece la figura de Arturo Frondizi, tanto por sus tácticas
inescrupulosas de lucha por el poder, que parecen modeladas por un
postmodernismo avant la lettre, como por el contenido absolutamente
actual de sus políticas respecto del capital extranjero.
Lo
primero que salta a la vista en este contexto es la inadaptación de la cultura
política argentina de tiempos de Frondizi, para las necesidades funcionales de
un desarrollo económico que requería indispensablemente del aporte foráneo.
Frondizi podía ser postmoderno sin saberlo, pero la opinión pública no lo
era. El país se encontraba aún demasiado cerca de otra era histórica, en la
que debido a un desarrollo mucho menor que el actual en campos como la tecnología
de las comunicaciones, del transporte, y de los medios de destrucción, un país
como la Argentina tenía mayor autonomía, y el concepto de la “soberanía”
del Estado era mucho más importante que ahora. También estábamos más cerca
de los tiempos en que todavía resultaba factible pensar sobre la Argentina en términos
megalómanos, y en que el adoctrinamiento escolar acerca del destino manifiesto
argentino tenía real vigencia en las mentes. (1) El mismo Frondizi escribió un
opúsculo sobre cómo el desarrollo de la Patagonia era un requisito para la
“Argentina Potencia Mundial”. (2)
Aquella
Argentina no estaba en condiciones de comprender las limitaciones que su
vulnerabilidad imponía a su política exterior. Japón y Alemania, que habían
sufrido la derrota en la Segunda Guerra Mundial, podían comprender sus propias
vulnerabilidades y actuar a tono, pero no la Argentina, cuyas derrotas habían
sido menos tangibles y dramáticas. Así, la oposición a Frondizi creyó que se
podía prescindir del capital extranjero para el desarrollo petrolero, y el
propio Frondizi creyó que se podía desafiar la política norteamericana frente
a Cuba sin que sus costos fueran muy superiores a sus beneficios. Sucedió al
revés, como era esperable. Los norteamericanos no desalentaron las presiones
militares; más bien especularon con aprovecharlas, y si bien en último término
no deseaban un golpe de Estado, estuvieron dispuestos a jugar con fuego hasta
perder a Frondizi. Al fin y al cabo, ¿para qué lo necesitaban, si éste no
estaba dispuesto a apoyar a Estados Unidos en una política percibida como
prioritaria por el gobierno de ese país, en circunstancias en que los militares
que tenían poder de veto sobre el propio Frondizi clamaban por la misma política
que demandaban los norteamericanos? En esto el famoso maquiavelismo de Frondizi
falló. Su política le trajo muchos más costos que beneficios. Fuera por
motivos idealistas -nacionalismo, izquierdismo- o razones materiales -falta de
respuesta a sus pedidos de ayuda financiera-, el suyo no fue un pragmatismo
perfecto.
La
otra cosa que salta a la vista, y que no es ausencia de pragmatismo sino exceso
contraproducente del mismo, es la trasnochada idea de que la política exterior
argentina hacia Cuba podía venderse a buen precio. Esta fallida vinculación de
cuestiones revelaba no sólo una sobrestimación de la importancia del aporte
argentino para los Estados Unidos, sino también una supina ignorancia sobre cómo
funciona la política exterior norteamericana. Raramente tiene efecto un
chantaje de este tipo. La cooperación política con Estados Unidos suele tener
un premio indirecto en el mediano o largo plazo, pero la maniobra mercenaria de
corto plazo es percibida como extorsión, y ceder a la misma se considera
contraproducente para los intereses norteamericanos de largo plazo.
Por
cierto, la falta de respuesta en el gobierno norteamericano a los pedidos de
asistencia para sus planes de desarrollo, realizados reiteradamente por Frondizi
entre 1959 y 1961 a Eisenhower primero y a Kennedy luego, debió estar presentes
a la hora de tomar la decisión frente a Cuba. A pesar de hacer conocer los
efectos sociales del plan de estabilización -implementado a instancias del FMI
y del propio gobierno norteamericano- la financiación para sus proyectos de
construcción de caminos, planta hidroeléctrica, etc., que tenían el propósito
de atenuar aquellos efectos nunca llegó. La indignación del presidente -al
igual que la de sus asesores- frente a esta situación llevó al endurecimiento
de la posición argentina frente a Estados Unidos en 1961. De esta manera, además
de no estar convencido ideológica y pragmáticamente de la conveniencia de la
expulsión de Cuba del sistema interamericano, Frondizi seguramente no percibió
ninguna razón de interés nacional para hacerlo. No obstante, si bien Frondizi
podía tener razón en su “desesperación y frustración” frente a la poca
ayuda otorgada por Estados Unidos, como señalara en su carta al presidente
Kennedy, el desafío al gobierno norteamericano agravaría la situación en
lugar de solucionarla. Tal vez Frondizi pensara que claudicar frente a Estados
Unidos le alienaría a una parte de la clase política argentina, y no evaluara
suficientemente que el voto favorable a Cuba le enajenaría a los militares,
cuyo poder en ese momento era decisivo, en virtud de la función tutelar del
gobierno que venían desempeñando.
Por
otro lado, debe señalarse también que el voto del gobierno argentino respecto
de Cuba significaba el respeto a la política común acordada con Brasil y
Chile, y a la que se sumaron México, Bolivia y Ecuador, es decir, que Frondizi
votó de acuerdo con los países latinoamericanos más importantes. En el caso
de haber decidido cambiar su voto para acompañar a Estados Unidos, el gobierno
argentino hubiera desmentido una política subregional que había engendrado
pacientemente y hubiera quedado en situación desairada frente a sus países
vecinos. También hubiera significado retroceder en una de las posturas
tradicionales de la política exterior argentina y por la que toda América
latina había luchado prácticamente desde la creación del sistema
interamericano: el principio de no intervención. De esta manera, solamente el
anuncio de una importante ayuda económica por parte de Estados Unidos podría
haber proporcionado a Frondizi una justificación adecuada para cambiar su
posición, y de allí la insistencia rayana al chantaje para obtenerla.
Ciertamente,
aquéllos eran tiempos en que los argentinos casi nada sabían sobre Estados
Unidos. Estaban cómodos en una caparazón, que era estrecha y provinciana sin
que ellos siquiera lo supieran. Los norteamericanos, más cosmopolitas, hacían
lo posible por complacer con una retórica de igualdad y “sociedad” entre
los dos Estados, lo que en la práctica no podía ser sino un juego gruesamente
asimétrico. Tan asimétrica era la relación que, aun con consenso interno, el
desafío a Estados Unidos respecto de la cuestión cubana habría traído más
costos que beneficios. Pero tal como se dieron las cosas el juego era imposible.
La política exterior de Frondizi fue víctima de un involuntario juego de
pinzas, arrinconada por los intereses coyunturalmente convergentes de la oposición
externa del Departamento de Estado, y la oposición interna de los militares.
No
es necesario reiterar el desenlace. ¿Traicionó Estados Unidos a la democracia?
Not really. Sólo se abstuvo de darle a su defensa activa una prioridad
que precediera a la de su política contra el comunismo cubano. La retórica
norteamericana enunciaba que la Argentina y Estados Unidos se necesitaban
mutuamente. La cruda realidad era que sólo la Argentina necesitaba de los
Estados Unidos.
En
cuanto a la relación anglo-argentina, los documentos británicos revelan que el
surgimiento del peronismo marcó el principio del colapso de la relación
bilateral. En este contexto se interpretaron los festejos por la nacionalización
de los ferrocarriles. La relación quedó enmarcada entonces en una relación
bilateral de comercio, en la cual el Reino Unido proveía bienes de capital e
insumos industriales y la Argentina productos primarios, especialmente carne. No
obstante, esta situación no pudo consolidarse, porque por sus propias
dificultades internas el Reino Unido no podía satisfacer las demandas
argentinas. Al mismo tiempo, la política de promoción agrícola establecida
por el gobierno británico, a través de subsidios a sus productores agrícolas
y ganaderos, a la larga perjudicaría las exportaciones argentinas.
Asimismo
debe destacarse que el Reino Unido comenzó a presionar por la liberalización y
multilateralización del comercio internacional y las finanzas, lo cual llevó a
que la antigua relación bilateral se desdibujara en una relación multilateral
entre la Argentina y once países europeos.
Por
cierto, en los documentos oficiales del Foreign and Commonwealth Offices
se vislumbra una
desconfianza creciente respecto de la Argentina. La balanza comercial era
altamente desfavorable
Pero
aquí intervenía el nacionalismo argentino, que provocaba tantas reacciones
negativas entre los funcionarios británicos. Como lo expresara el embajador
británico Francis Evans, el nacionalismo argentino representaba un obstáculo
para las relaciones anglo-argentinas y era uno de los factores que ayudaron al
colapso de la relación. El nacionalismo argentino, con componentes anti-británicos,
impedía a los distintos gobiernos argentinos, ya fueran democráticos o
militares, resolver temas como los casos de expropiaciones y/o pensiones. Esto,
sumado al desequilibrio de la balanza comercial, hacía de la Argentina un país
conflictivo.
Sin
embargo, en contra de toda previsión, el gobierno de Frondizi decidió firmar
los contratos petroleros. El gobierno británico otorgó gran importancia a
aquellos acordados con empresas de su país. Esto quedó demostrado en las
conversaciones que se desarrollaron en distintas reparticiones del gobierno británico
frente a la exigencia del Ministerio de Agricultura de ir disminuyendo
paulatinamente las importaciones de carne de la Argentina. Justamente, las
inversiones inglesas en la exploración y extracción del petróleo argentino
fueron las que disuadieron al gobierno británico de tomar aquella decisión.
Por
último, debe señalarse que en el período estudiado han quedado registrados
tanto en los documentos norteamericanos como británicos los constantes pedidos
de la Argentina de refinanciación de su deuda y de los vencimientos de los créditos
que tenía otorgados. Además, los funcionarios de los gobiernos acreedores señalaban
que la Argentina tenía cubiertos los cupos que se juzgaban adecuados a la
capacidad de su economía. Esta situación lleva a pensar si el país habría
estado en condiciones de recibir una ayuda económica varias veces mayor que la
que se le otorgaba, como pretendía el gobierno de Frondizi frente al gobierno
norteamericano, sin aumentar peligrosamente su vulnerabilidad económica.
NOTAS
Véase Carlos Escudé, El Fracaso del Proyecto Argentino: Educación e Ideología, Buenos Aires, Ed. Tesis/Instituto Di Tella, 1990; Patología del Nacionalismo: el Caso Argentino, Buenos Aires, Ed. Tesis/Instituto Di Tella, 1988, y Realismo Periférico, Buenos Aires, Planeta, 1992, capítulo 4.
Arturo Frondizi, “El avance de la Patagonia es el fundamento de la Argentina potencia mundial”, Buenos Aires, Dirección General del Boletín Oficial, 1962.
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