Capítulo 65: Universalismo y crecimiento como ejes de la política exterior (1963-1966)

• Introducción

La gestión del radical Arturo Umberto Illia adoleció de una serie de problemas, propios de la que fue una “democracia limitada”.  El primero fue el hecho de no obtener la mayoría de los votos, en el contexto de una tradición política argentina donde los partidos, para poder gobernar con cierta comodidad, han tenido que asegurarse porcentajes cercanos a la mayoría. A pesar de que el nivel de participación electoral fue realmente alto (85,5 %), la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP), sólo obtuvo la primera minoría, con un porcentaje que apenas representaba la cuarta parte del total del electorado. (1) La UCRP se impuso en trece provincias: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Misiones, Río Negro, Santa Cruz, Santa Fe y Santiago del Estero. No obstante, no contó con Colegio Electoral propio, ya que obtuvo apenas 169 de los 239 electores presidenciales que se necesitaban. A pesar de este inconveniente, los partidarios minoritarios decidieron respetar los resultados comiciales. Así, la fórmula presidencial Arturo Illia-Carlos Perette pudo asumir el gobierno el 12 de octubre de 1963 gracias a la ayuda de los conservadores, el Partido Socialista Democrático, el Demócrata Cristiano, el Bloquismo y otros partidos neoperonistas del interior. (2)  
    Por su parte, la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI), liderada por Oscar Alende, sólo logró imponerse en Corrientes, Jujuy, La Pampa y Tucumán, y obtuvo algo más del 16 % de los votos emitidos, constituyendo la segunda minoría formal y la tercera real. (3) Por cierto, los votos de la UCRI fueron superados por el alto porcentaje alcanzado por los votos en blanco provenientes del sector “verticalista” del peronismo, que actuó siguiendo órdenes de su líder y alcanzó de hecho la segunda minoría real, que estuvo entre el 19 y el 20 % de acuerdo con los distintos autores. (4) Por su parte, el sector de los “neoperonistas” o “peronistas sin Perón”, votó a “partidos o movimientos populares” locales bajo las banderas de Perón. Si se sumaban todos los sufragios obtenidos por los partidos neoperonistas provinciales, el caudal de votos peronistas ascendía al 24%, porcentaje que evidenciaba el serio problema de legitimidad del nuevo gobierno. (5) 
    La incómoda situación del nuevo partido gobernante en la Cámara de Diputados constituyó otro obstáculo para su acción de gobierno. Mientras en el Senado obtuvo una ajustada mayoría, la UCRP debió compartir los escaños de la Cámara Baja con otros 11 partidos, como producto del sistema de representación proporcional. La UCRP, con 72 bancas sobre un total de 192, necesitó de la cooperación de otros partidos para promulgar cualquier legislación u obtener quórum.. Esta situación obligó al partido oficial al permanente desgaste político de negociar con otras bancadas los temas de urgencia. Como comenta Potash, una solución a este inconveniente de falta de quórum propio podría haber sido la de integrar un gabinete de coalición con los partidos que habían permitido a la UCRP asegurarse la mayoría en el colegio electoral. Pero esta alternativa fue descartada tanto por el presidente Illia como por la UCRP, preocupados en repartir los cargos de gobierno entre las distintas líneas internas que conformaban el partido gobernante. Illia creyó que sería capaz de asegurar los votos necesarios a través de medios alternativos, tales como patrocinios o concesiones de nombramientos para embajadas -por ejemplo el ofrecimiento que el canciller Miguel Angel Zavala Ortiz le hizo al dirigente de la UCRI, Oscar Alende, a fines de diciembre de 1963, para ocupar el puesto de embajador en Gran Bretaña, que éste rechazó. (6) 
    La falta de experiencia de gobierno de las figuras del gabinete de Illia también contribuyó a dificultar la solución de las cuestiones que se presentaron. La experiencia política del presidente se reducía a haber sido vicegobernador de la provincia de Córdoba entre 1935 y 1943. Electo gobernador de dicha provincia en las elecciones de marzo de 1962, el golpe que derrocó a Frondizi le había impedido asumir el cargo. La mayoría de los funcionarios que lo acompañaron no estuvieron en mejores condiciones que el presidente. Casi todos ellos habían sido desplazados del ejercicio del poder desde el golpe militar de 1930; sólo unos pocos habían incursionado brevemente en gobiernos provinciales. No obstante, el partido triunfante se negó a paliar esta falta de experiencia de gobierno con la incorporación de figuras representativas de otros partidos al nuevo gabinete. (7) El general Aramburu, que había logrado en las elecciones de julio un nada despreciable porcentaje de votos -casi un 14% si sumamos los dos partidos que lo apoyaban: Unión del Pueblo Argentino (UDELPA) (7,4%) y Partido Demócrata Progresista (6,3%), constituyendo la tercera minoría-, ofreció su colaboración física y moral al candidato triunfante. Pero la UCRP rechazó este ofrecimiento de Aramburu, sea por ceguera política, por soberbia partidaria o por la anteriormente comentada necesidad de repartir los cargos del gabinete entre las distintas corrientes internas del partido triunfante. Por cierto, esta negativa privó a Illia de contar con una base de sustentación más amplia para el ejercicio de su gobierno. (8)  
    Finalmente, constituyó también un problema la heterogeneidad del propio partido gobernante. Cabe señalar al respecto que la candidatura “natural” de la UCRP no era precisamente la de Illia. Los jefes históricos de esta rama del radicalismo eran Ricardo Balbín y Miguel Angel Zavala Ortiz. Pero estas figuras, percibiendo la posibilidad de perder en las elecciones de julio de 1963, decidieron no arriesgar sus candidaturas y optaron por abrirle paso a un político proveniente del radicalismo cordobés, Arturo Illia. Pero Illia tenía importantes diferencias ideológicas con los jefes naturales de la UCRP. Mientras Balbín y Zavala Ortiz representaban el ala tradicional y más conservadora del radicalismo, Illia representó la Línea Córdoba, o línea sabattinista, con un perfil moderadamente orientado hacia el centro-izquierda, que tenía muchos puntos de contacto con el yrigoyenismo. Esto lo revelaban las referencias de Illia a los conceptos de “democracia”, de “reparación nacional”  y de “revolución democrática” durante su mensaje inaugural, colocados en un sentido ético muy similar a la antítesis que presentaba Hipólito Yrigoyen cuando presentaba a su partido como “la causa” contra el “régimen” del roquismo. Paradigmas de su pensamiento también fueron los temas elegidos por el presidente Illia durante la campaña electoral: la anulación de los contratos petroleros firmados por Frondizi y el rechazo a las imposiciones del Fondo Monetario Internacional (FMI). Por cierto, la apelación a estos temas bajo el signo del nacionalismo antiimperialista, le valieron a Illia numerosos desacuerdos internos con quienes dentro del radicalismo tuvieron posiciones más conservadoras. Este problema se vio particularmente reflejado en el ámbito de la política exterior, dirigida por Miguel Angel Zavala Ortiz. Debido a su perfil occidentalista (había sido partidario de la ruptura con Cuba y como diputado había votado a favor del tratado de Río de Janeiro), el titular del Servicio Exterior, aunque fuese un unionista -una corriente del partido radical que no aceptaba la hegemonía de Balbín- en el terreno de las ideas estaba más cerca de Balbín que de Illia. (9)  
    Condicionado por estos problemas de origen, Illia intentó conformar un gabinete que equilibrara las tres grandes líneas que se disputaban la conducción del radicalismo a nivel nacional -la coalición larralista-unionista que intentaba contrarrestar la influencia de Balbín; el balbinismo que buscaba la reelección de Balbín en diciembre de 1963, y los sabattinistas o Línea Córdoba, cuyo exponente más importante era el propio presidente Illia-. De este modo, en el gabinete quedaron expresadas las diferentes líneas internas del partido: las carteras de Economía, Educación y Trabajo quedaron para los balbinistas Eugenio Blanco -éste no era afiliado al radicalismo del Pueblo pero tanto su equipo como los hombres que lo ungieron titular de Economía provenían del balbinismo-, Carlos Alconada Aramburu y Fernando Solá. Un caso especial fue el del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya titularidad quedó a cargo de Miguel Angel Zavala Ortiz, un conservador perteneciente a la línea unionista del partido, quien no ocultó sus apetencias por la titularidad de Economía, primero, y por la presidencia, después. Mientras tanto, la titularidad de Interior quedó para el sabattinista Juan Palmero, una figura permeable a las directivas de Illia; y la de Salud Pública para Arturo Oñativia, otro hombre de confianza del presidente. En este reparto, el gran perdedor fue el larralista Emilio Parodi, quien deseaba la titularidad de Trabajo pero encontró la oposición de Balbín, el jefe natural del partido Radical y el verdadero artífice del heterogéneo gabinete de gobierno de Illia. (10)  
    La heterogeneidad del gabinete de Illia provocó varios enfrentamientos. Uno de ellos fue el que colocó en veredas opuestas al presidente Illia y al vicepresidente Carlos Perette. El deseo de Perette de cogobernar y de influir sobre la política petrolera hizo peligrar el margen de maniobra del presidente, ya bastante condicionado por el peso de la figura de Ricardo Balbín dentro del partido. (11)  
    Una segunda incompatibilidad fue la que protagonizaron el ministro de Economía Eugenio Blanco, una figura moderadamente nacionalista, frente al equipo conformado por el presidente del Banco Central Félix de Elizalde y Alfredo Concepción, aliados del vicepresidente Perette y del canciller Zavala Ortiz, con una visión más marcamente nacionalista-estatista en temas tales como carestía de la vida, deuda externa o contratos petroleros. En realidad, ni Blanco ni su sucesor a partir del 14 de agosto de 1964, Juan Carlos Pugliese, ejecutaron una política económica enteramente propia, sino que fueron intérpretes de una política diseñada de antemano por el cuerpo organizado del partido: la Comisión de Asuntos Económicos. (12)  
    Un tercer ámbito de enfrentamientos en la interna del partido tuvo lugar en el Parlamento, donde el presidente del bloque de diputados de la UCRP, Raúl Fernández, que respondía a los amigos de Illia, se enfrentó en numerosos temas con el vicepresidente de dicho bloque y luego ministro de Economía, Juan Carlos Pugliese, quien respondía a Balbín. (13) 
    Por último, un cuarto eje de conflicto fue el que separó al presidente Illia del canciller Miguel Angel Zavala Ortiz, y que tuvo tanto manifestaciones en la política interna, como en la exterior. Ejemplos de las divergencias entre Illia y Zavala Ortiz en política interna fueron las críticas del ministro de Relaciones Exteriores al titular de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), Facundo Suárez. Otra manifestación fue la actitud de “prescindencia” del presidente frente al intento de Zavala Ortiz de controlar la política económica exterior a través de la creación de una subsecretaría para Asuntos Latinoamericanos -un proyecto que contó con la fuerte resistencia del equipo económico-. En cuanto a las manifestaciones de la puja Illia-Zavala Ortiz en el ámbito de la política exterior, entre los varios ejemplos podemos destacar la negativa del presidente a enviar tropas argentinas a la fuerza interamericana de paz para intervenir en Santo Domingo -postura que chocó con el respaldo inicial a dicha fuerza otorgado por la Cancillería-; la visita del canciller a Vietnam del Sur como un “gesto” de adhesión a la política norteamericana en esa región -que contrastó con la visión “pacifista” de Illia, quien criticaba la guerra de Vietnam-; o el rechazo del primer mandatario a algunos de los nombramientos de embajadores propuestos por Zavala Ortiz. (14)

• NOTAS

1. Gary Wynia y Alain Rouquié citan, respectivamente, porcentajes del 26 % y del 25,8 % del total de los votos para la UCRP; San Martino de Dromi 25,2%; Page y Sánchez citan 25,1 %; y finalmente, José Luis Romero, David Rock, Luis Alberto Romero y Lucio García del Solar mencionan un porcentaje del 25%. Véanse los trabajos de Gary W. Wynia, La Argentina de posguerra, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1986, p. 167; Alain Rouquié, Poder militar y sociedad política en la Argentina, tomo II, Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, p. 225; Joseph Page, Perón. Una biografía, Segunda Parte (1952-1974), Buenos Aires, Javier Vergara Editor, 1984, p. 153; Pedro Sánchez, La presidencia de Illia, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1983, p. 168, nota 1; María Laura San Martino de Dromi, Historia política argentina (1955-1988), tomo 1, Buenos Aires,  Astrea, 1988, p. 242; José Luis Romero, Breve historia de la Argentina, p. 217; David Rock, Argentina 1516-1987. Desde la colonización española hasta Alfonsín, Buenos Aires, Alianza, 1989, p. 426; Luis Alberto Romero, Breve historia contemporánea de la Argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 200 y Lucio García del Solar, “La política exterior del gobierno de Arturo Illia 1963-1966”, en Silvia Ruth Jalabe (compiladora), La política exterior argentina y sus protagonistas 1880- 1995, Buenos Aires, CARI-Nuevo Hacer-GEL, 1996, pp. 192-193.

2. M.L. San Martino de Dromi, op. cit., 240 y 242. De acuerdo con el testimonio del dirigente radical intransigente Oscar Alende, en el Colegio Electoral Illia logró 270 sufragios gracias a la ayuda de los siguientes partidos: 168 votos provinieron de la UCR; 34 de los conservadores; 23 de la democracia cristiana; 10 del socialismo democrático; 8 de partidos provinciales no peronistas; 24 de provincias de origen peronista; y 3 de la UCRI que traicionaron el mandato partidario de votar por los propios candidatos. Ver al respecto Oscar Alende, El país que nos dejan. Pasado y presente de una pugna inconclusa, Buenos Aires, Planeta, 1989, p. 104.

3. A. Rouquié, op. cit., p. 225, habla de un 16,8 %; J. Page, op. cit., p. 154 y P. Sánchez, op. cit., p. 168, nota 1, otorgan a la UCRI un 16,4% del total de votos, y D. Rock, op. cit., p. 426, cita un porcentaje del 16 % para la UCRI.

4. Rock, Argentina 1516-1987..., op. cit., p. 426, menciona un 20%; Page, op. cit., p. 153, un 18,8%  para el peronismo “verticalista”, y San Martino de Dromi, op. cit., p. 242, un 19,4%.

5. J. Page, op. cit., p. 153.

6. Sobre este tema consultar los trabajos de Peter G. Snow, Radicalismo argentino. Historia y doctrina de la Unión Cívica Radical, Buenos Aires, Ed. Francisco de Aguirre, 1972, p. 164; A. Rouquié, op. cit., p. 226; J. Page, op. cit., p. 154; M.L. San Martino de Dromi, op. cit., p. 249; L.A. Romero, op. cit., pp. 200-201 y Robert A. Potash, El Ejército y la política en la Argentina 1962-1973. De la caída de Frondizi a la restauración peronista, Primera Parte: 1962-1966, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1994, pp. 178-179. Sobre el frustrado ofrecimiento del cargo de embajador en Gran Bretaña efectuado por Zavala Ortiz a Oscar Alende, ver “Rechazó el Dr. Alende el ofrecimiento de la misión en Gran Bretaña”, La Nación, 8 de enero de 1964, p. 3. 

7. Ver al respecto los trabajos de Félix Luna, Argentina de Perón a Lanusse 1943- 1973, Buenos Aires, Sudamericana / Planeta, 1984, pp. 171-172; Miguel Angel Scenna, Los militares, Buenos Aires, Ed. de Belgrano, 1980, p. 285; J. Page, op. cit., p. 154, P. Sánchez, op. cit., p. 168, notas 1 y 2; Antonio Emilio Castello, La democracia inestable 1962-1966, tomo 2, Buenos Aires, La Bastilla, 1986, p. 14, y R.A. Potash, op. cit., p. 177. Por cierto, el problema de la falta de experiencia en el gobierno de la mayor parte de los integrantes de la administración Illia fue un problema también claramente observado por las fuentes diplomáticas norteamericanas. De acuerdo con los informes al Departamento de Estado norteamericano enviados por los embajadores de Estados Unidos en la Argentina durante el período de Illia, Robert McClintock y Edwin Martin, el partido de Illia tuvo una doctrina y líderes profundamente enclavados en el pasado, que miraron hacia atrás, hacia los días dorados del anterior presidente radical Hipólito Yrigoyen. Ellos no tuvieron información sobre la realidad, estuvieron divididos, y ansiosos de ocupar el poder tras treinta años de estar fuera de él. Illia fue elegido por sólo un porcentaje pequeño de los votos y debió enfrentar la inclinación argentina de culpar al gobierno de los problemas y de ver el cambio de gobierno como un remedio para estos males. Informe de la situación de seis semanas, Martin (embajador norteamericano en la Argentina) al Departamento de Estado norteamericano, 1º de agosto de 1964, NARA, 59, Central Foreign Policy Files 1964-66, Box 1890, File Pol.2, General Reports and Statistics 1/1/64; y Martin al Departamento de Estado norteamericano, 24 de mayo de 1966, Ibid., Box 1892, File Pol. 12 ARG 1966. 

8. Para el porcentaje obtenido por Aramburu y la propuesta de éste de participar en el gobierno de Illia ver J. Page, op. cit., p. 154 y A.E. Castello, op. cit., p. 14. Asimismo, ver cuadro electoral en M.L. San Martino de Dromi, op. cit., p. 241.

9. F. Luna, op. cit., p. 171; A. Rouquié, op. cit., pp. 226-227; M.L. San Martino de Dromi, op. cit., pp. 243-247 y L.A. Romero, op. cit., p. 201. Ver también “Panorama nacional. Gabinete: ¿Subsistirá el equilibrio pendular de Illia?”, Primera Plana, N º 49, 15 de octubre de 1963, pp. 2-3.

10. Ver al respecto A.E. Castello, op. cit., pp. 14-16 y R.A. Potash, op. cit., p. 180. Ver también editorial ”Panorama nacional. Gabinete: ¿Subsistirá el equilibrio pendular...”, op. cit. 

11. A.E. Castello, op. cit., pp. 52-53. Ver también “Panorama nacional: Un vicepresidente que se desplaza”, Primera Plana, Nº 51, 29 de octubre de 1963, p. 3; Illia: Ejercer el poder o cogobernar”, Primera Plana; Nº 59, 24 de diciembre de 1963, p. 4. y “La ambición de un vicepresidente”, Confirmado, Nº 16, Agosto 19 de 1965, pp. 16-18.

12. A.E. Castello, op. cit., p. 41. Ver también “Eugenio Blanco. Un banquero ante la dura empresa de echar a andar la economía”, Primera Plana, Nº 49, 15 de octubre de 1963, pp. 5-6; y “Conducción. Asuntos económicos que Blanco no maneja”, Primera Plana, Nº 50, 22 de octubre de 1963, p. 4.

13. A.E. Castello, op. cit., p. 53.

14. Ibid. Ver también “Cancillería: Zavala Ortiz: La personalidad más definida y contradictoria del actual gabinete”, Primera Plana, Nº 54, 19 de noviembre de 1963, pp. 8-9; “Cancillería. Los ministros no siempre gobiernan”, Primera Plana, Nº 62, 14 de enero de 1964, p. 7 y “Embajadores. Cuando las demoras encuentran su límite”, Primera Plana, Nº 68, 25 de febrero de 1964, p. 8.

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