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Las relaciones con Uruguay

Al gobierno uruguayo le llevó unos días decidir el reconocimiento del régimen militar que derrocara al gobierno de Illia en junio de 1966. Tras un intenso debate, el 7 de julio el Consejo Nacional de Gobierno resolvió continuar las relaciones diplomáticas con las autoridades de Buenos Aires, y autorizó al ministro de Relaciones Exteriores uruguayo, Luis Vidal Zaglio, a responder afirmativamente a la nota enviada por el gobierno de Onganía, expresando el deseo de que Buenos Aires y Montevideo no interrumpieran sus vínculos. (1) 
   
A principios de agosto de 1966, ambos países dieron un paso importante en el terreno de la cooperación energética, al establecer una comisión interministerial para coordinar las obras de Salto Grande. (2)
 
    En junio de 1968 el ministro de Relaciones Exteriores, Nicanor Costa Méndez, viajó al Uruguay para preparar una reunión de presidentes y acordar algunas otras cuestiones. Como consecuencia de sus gestiones, el 18 de junio de 1968 un comunicado de prensa emitido por los cancilleres Costa Méndez y Venancio Flores anunciaba la creación de un grupo de trabajo sobre temas relativos al río de la Plata. Este inició sus actividades definiendo un catálogo de problemas o actividades: pesca, limpieza de tanques, salvataje, alije, contaminación de aguas, balizamiento, cuestiones sanitarias, fiscales y aduaneras, dragados, etcétera, pero las negociaciones no avanzaron porque cada parte se enfrascó en sus viejas doctrinas de división de las aguas del río de la Plata. Los uruguayos insistieron sobre su tesis tradicional de la línea media del río para fijar la jurisdicción. A su vez, los argentinos, entendiendo que el límite debía pasar por el thalweg o canal profundo y que la aceptación de la tesis uruguaya implicaba la pérdida de la isla de Martín García e incluso del canal de acceso al puerto de Buenos Aires, optaron por ampararse en el statu quo que brindaba el Protocolo Ramírez-Sáenz Peña de enero de 1910 y evitaron cualquier definición que pusiese en juego intereses vitales y exacerbara a los sectores nacionalistas y medios de prensa argentinos. (3) 
   
El encuentro de los presidentes Juan Carlos Onganía y Jorge Pacheco Areco se realizó en julio de 1968. El día 8, ambos mandatarios acordaron institucionalizar un sistema de entrevistas a nivel presidencial, con el objetivo de incrementar los vínculos bilaterales. Además, convinieron en firmar una declaración conjunta, cuyos puntos más relevantes fueron la reafirmación de la necesidad de la integración física y económica bilateral, la ratificación del Acta de Buenos Aires firmada el 18 de diciembre de 1967, para que la obra de Salto Grande comenzara la producción de energía eléctrica antes del invierno de 1979, y el mutuo compromiso para mejorar la navegación en aguas del Plata y afluentes. (4) Por su parte, los cancilleres Costa Méndez y Flores firmaron cuatro convenios relativos al Puente Paysandú-Colón; a obras vinculadas a Salto Grande; al fomento del turismo, y a la cooperación en los usos pacíficos de la energía nuclear. (5)  
    De acuerdo con el sistema de entrevistas presidenciales establecido en julio de 1968, en septiembre de ese año tuvo lugar un segundo encuentro, cuyo resultado más trascendente fue la puesta en marcha formal de un sistema de interconexión eléctrica. (6)  
    A principios de diciembre de 1968, se produjo la varadura de la chata de bandera argentina Arenorte Nº 6 en aguas del río de la Plata, en las inmediaciones de Punta Negra. A fin de proteger la seguridad de navegación, las autoridades argentinas decidieron colocar en el lugar del accidente una boya a destello, mientras que a su vez las autoridades uruguayas colocaron un boyarín ciego. Este hecho dio lugar a comentarios en la prensa uruguaya sobre supuesta violación de las aguas jurisdiccionales orientales. El 6 de diciembre, la Cancillería argentina decidió hacer frente a las declaraciones periodísticas y oficiales uruguayas a través de un comunicado, que decía:

(...) Los comentarios aludidos inducen a error en cuanto el régimen legal vigente en el Río de la Plata y perturban la armonía con que los dos países han encarado siempre cualquier dificultad que pudiera suscitarse.
Sin perjuicio de los títulos históricos argentinos, el régimen de uso y navegación de las aguas en el Río de la Plata se rige por el protocolo de 1910, la declaración de 1961 (que fijó su límite exterior) y el protocolo de 1964 (sobre levantamiento integral del río), acuerdos internacionales que tienen plena fuerza jurídica y valor obligatorio para las partes. Ninguno de estos instrumentos autoriza una interpretación que pretenda innovar sobre el “statu quo” que ellos consagran. No corresponde, por lo tanto, sostener la existencia de una supuesta división de las aguas del Plata por alguna línea delimitadora de las jurisdicciones respectivas(...). (7) 

Por su parte, la Cámara de Representantes uruguaya emitió una declaración el 13 de diciembre, donde expresaba “su profunda preocupación ante las reiteradas transgresiones de las autoridades argentinas a los derechos de soberanía de la República Oriental del Uruguay sobre el Río de la Plata” y declaraba “su apoyo a toda medida -adoptada o a adoptarse- de firme defensa de esos inalienables derechos nacionales.” (8) A su vez, los integrantes de la Cámara de Senadores en su reunión del 11 de diciembre coincidieron en que el condominio del río de la Plata debía ser claramente delimitado, habida cuenta de la posible existencia de hidrocarburos en el lecho del río, así como en la necesidad de tener una política más firme frente a las autoridades de Buenos Aires frente a una cuestión que no era un problema de blancos y colorados, sino de soberanía. (9)  
    Obrando en consecuencia con la posición de los legisladores y reivindicando la tesis de que el límite del Río de la Plata debía pasar por la línea media del río, en ese mismo mes de diciembre, las autoridades orientales llamaron unilateralmente a concurso para la adjudicación de contratos de exploración y explotación de hidrocarburos. La Cancillería argentina reaccionó con la emisión de un nuevo comunicado el 17 de enero de 1969, en el cual sostenía que previamente a toda exploración o explotación del fondo fluvial afectado por esa licitación, era necesario determinar con precisión el alcance de las jurisdicciones argentina y uruguaya sobre el río de la Plata y la plataforma continental adyacente, confiando para ello en que el grupo de trabajo constituido por representantes de ambos países pudiera llegar antes a una solución satisfactoria. (10)  
    Un artículo aparecido en el diario uruguayo Acción, el 11 de febrero de 1969, revela el motivo de la adjudicación de los contratos de exploración de hidrocarburos por parte del gobierno de su país:

(...) El Uruguay llamó a licitación para la prospección y explotación de hidrocarburos en el Río de la Plata y en su plataforma continental en un área de 61 mil hectáreas que parceló en cinco zonas (...)
La zona uno se encuentra totalmente en el Río de la Plata, mientras que las zonas dos y tres sólo en parte se hallan dentro del río. La zona uno comprende el Río de la Plata medio y un sector del Río de la Plata inferior; las zonas dos y tres se ubican a partir del Río de la Plata inferior.
Por su parte la República Argentina durante el año 1968 convocó a una licitación similar limitando áreas dentro del Río de la Plata medio e inferior y en su plataforma continental desde el cabo San Antonio hasta Bahía Blanca. (...)
La licitación argentina se llevó a cabo por parte de la Secretaría de Energía y Combustibles y se fijó en la misma, para delimitar las áreas situadas dentro del Río de la Plata, un límite que coincide con la línea media. Por su parte el Uruguay aplicó el mismo criterio, o sea el de la línea media.
Tanto la Argentina como el Uruguay han actuado sin que exista previamente sobre el lecho del río delimitación alguna de jurisdicción, o sea que ambos países se han movido reconociendo de hecho la existencia de una jurisdicción propia que no iba más allá del lecho de la línea media.
El asunto es muy claro cualquiera sea el criterio que en definitiva se utilice para establecer en el lecho del río las respectivas jurisdicciones:
a) si se utiliza la línea media cada uno está dentro de su soberanía, porque cada uno se autolimitó en el llamado, a esa línea; b) si se recurre al “thalweg” habría que modificar en beneficio del Uruguay el área Número Uno, porque en el Plata medio la línea del “thalweg” corre al occidente de la línea media y por tanto al Uruguay le correspondería en el lecho un área mayor que la licitada (...). (11)

En enero de 1969 tuvo lugar la reunión del grupo de trabajo argentino-uruguayo en la ciudad de Montevideo, pero una disputa sobre los derechos territoriales en el islote llamado por la Argentina Punta Bauzá, y por Uruguay Timoteo Domínguez agravó la crisis provocada por el límite en el río de la Plata y derivó en la interrupción de las conversaciones el 16 de enero. (12) Estas se reanudaron cuando el presidente Onganía ordenó la evacuación del islote Punta Bauzá, decisión que las autoridades uruguayas retribuyeron con la concurrencia del presidente Pacheco Areco a la celebración del 25 de mayo de 1810 en la sede de la embajada argentina. (13)  
    Finalmente, a fines de 1969 se reinició la actividad del grupo de trabajo con otro enfoque de la tarea (abandonar los intentos de fijar líneas divisorias y buscar soluciones prácticas por tipo de actividad). A partir de ese momento, y durante varios años se dieron numerosas reuniones en Buenos Aires y Montevideo en las que se analizaron, actividad por actividad, los usos que se daban al río, sin considerar los aspectos limítrofes. 
    En marzo de 1970, tuvo lugar, de acuerdo con el sistema de entrevistas establecido en 1968, un nuevo encuentro entre los presidentes Onganía y Pacheco Areco. Los mandatarios viajaron en el yate presidencial argentino Tacuara y aprovecharon la ocasión para tratar la cuestión de concretar el antiguo anhelo de unir las dos riberas del río Uruguay con puentes internacionales. Las conversaciones se centraron en cuatro temas: a) el problema del estancamiento del proyecto energético de Salto Grande -que inquietaba al gobierno uruguayo, pero que no se podía solucionar mientras la gestión de Onganía concentrara sus esfuerzos en la construcción de El Chocón-; b) la exploración en busca del petróleo en el lecho del río de la Plata; c) el financiamiento externo para el desarrollo de los programas del Tratado de la Cuenca del Plata, y d) las posibilidades de complementación industrial. (14)  
    Como resultado de este encuentro, ambos mandatarios firmaron el día 15 de marzo de 1970, la llamada “Declaración del Río Uruguay” cuyos puntos más salientes fueron: a) la decisión de intensificar la negociación respecto de la cuestión limítrofe en torno de la delimitación del río de la Plata y de no entorpecer las actividades pesqueras en dicha área, otorgando a los pesqueros argentinos y uruguayos facilidades provisorias hasta que se llegase a un arreglo; b) el compromiso de estudiar la posibilidad de un convenio para la explotación petrolífera en aguas del Río de la Plata; c) la decisión de acelerar la interconexión eléctrica como paso previo al objetivo de integración energética de la Cuenca del Plata mencionado en el Acta de Santa Cruz de la Sierra; y d) el aceleramiento de los trámites pendientes para la ratificación de un acuerdo sobre uso pacífico de la energía nuclear suscripto entre los dos países. (15)  
    Al año siguiente, en febrero de 1971, el presidente Levingston realizó una visita a Uruguay, suscribiendo el día 18 junto a Pacheco Areco la Declaración de San Juan. Este documento anunciaba: a) la continuación de las gestiones encaminadas a negociar el problema de la jurisdicción limítrofe en el río de la Plata; b) las medidas de integración física y económica entre ambos países, y c) los proyectos de interconexión eléctrica y cooperación científica argentino-uruguaya. Levingston respaldó implícitamente la gestión de Pacheco Areco, en vísperas de las elecciones presidenciales uruguayas, al prometer ayuda económica: desgravaciones a productos exportables uruguayos y un crédito de 20 millones de pesos para que los uruguayos construyeran la represa de El Palmar. (16) 
   
Los temas en ese entonces más ríspidos de la agenda bilateral -la actitud a adoptar frente al terrorismo regional y el entredicho del islote Punta Bauzá o Timoteo Domínguez- no fueron tocados en esta visita. En el primer caso, vale recordar que la representación uruguaya había votado en la reunión de enero-febrero de 1971 una posición en la OEA que limitaba la cuestión a la protección frente a secuestros de diplomáticos, mientras la delegación argentina había sido partidaria de una postura más “dura” que abarcaba medidas anti-terroristas de amplio alcance. No obstante, la posición “flexible” adoptada por la Cancillería uruguaya, no parecía ser un problema para las autoridades del Palacio San Martín, quienes decidieron que durante la visita de Levingston a tierra oriental no se tocara un tema en el que, tarde o temprano, las autoridades de Montevideo terminarían orientándose hacia la posición “dura” liderada por la Argentina y Brasil. Con respecto a la segunda cuestión -el entredicho sobre Punta Bauzá- primó entre las autoridades de ambas cancillería la actitud de “continuar los trabajos sobre problemas jurisdiccionales en el Río de la Plata”. (17)  
    En julio de 1971 tuvo lugar la visita del presidente Jorge Pacheco Areco a la Argentina, ya en época del gobierno del general Lanusse. El primer mandatario uruguayo expresó que las dos naciones se hallaban unidas ante el enemigo común: la violencia planificada. El saldo más importante de la visita de Pacheco Areco fue la firma, por parte de los cancilleres argentino y uruguayo, Luis María de Pablo Pardo y José A. Mora Otero, de cuatro documentos: la “Declaración Argentino-Uruguaya sobre Recurso Agua”, el “Acta Argentino-Uruguaya sobre Derecho del Mar”, el “Acta Argentino-Uruguaya sobre Energía Hidroeléctrica” y el “Acta Argentino-Uruguaya sobre Cooperación Económica e Intercambio Comercial”. 
   
En la “Declaración Argentino-Uruguaya sobre Recurso Agua”, se establecía el siguiente compromiso: 1) la utilización de los recursos naturales en forma equitativa y razonable; 2) la prohibición de cualquier forma de contaminación de los ríos internacionales y afluentes y la preservación de las zonas ecológicas; 3) el reconocimiento del principio argentino de consulta previa a los Estados interesados en el caso de que un Estado miembro de la Cuenca del Plata se proponga un aprovechamiento de los recursos hídricos; 4) la obligación, por parte de este mismo Estado miembro, de comunicar a los otros Estados los posibles perjuicios del proyecto; y 5) la utilización de la Comisión Técnica Mixta Argentino-Uruguaya como instancia para la resolución de diferendos bilaterales. A su vez, en el “Acta Argentino-Uruguaya sobre Derecho del Mar”, se reiteró la adhesión al principio del límite de soberanía marítima de 200 millas, ratificando los principios enunciados en la Declaración de Montevideo sobre Derecho del Mar. En el “Acta Argentino-Uruguaya sobre Energía Eléctrica, se acordaba el aporte argentino a la obra de El Palmar y se establecía el compromiso de estimular obras hidroeléctricas y de interconexión eléctrica entre la Argentina y Uruguay. Finalmente, en el “Acta Argentino-Uruguaya sobre Cooperación Económica e Intercambio Comercial”, se expresaba la común voluntad de alcanzar una estrecha complementación en materia económica. (18)

  1. Dentro del Consejo Nacional de Gobierno del Uruguay, votaron a favor de la continuación de relaciones diplomáticas con el gobierno argentino todos los miembros de la mayoría nacionalista y el consejero de la minoría colorada de la oposición, doctor Augusto Legnani. Lo hicieron en contra los otros dos consejeros colorados, Alberto Abdala y Amílcar Vasconcellos. “Resolvió continuar las relaciones con la Argentina el gobierno del Uruguay”, La Razón, 8 de julio de 1966, p. 1.

  2. “Actúa la Comisión Interministerial para Salto Grande”, La Nación, 13 de septiembre de 1966, p. 7.

  3. J.A. Lanús, op. cit., vol. II, p. 170; y José María Rosa, “El Río de la Plata: diálogo o polémica?”, Estrategia, Nº 1, Buenos Aires, mayo-junio de 1969, p. 126.

  4. Texto de la declaración conjunta de los presidentes argentino y uruguayo en La Nación, 9 de julio de 1968, pp. 1 y 16. 

  5. Textos de los convenios firmados por los cancilleres argentino y uruguayo citados en La Nación, 9 de julio de 1968, p. 16. 

  6. Clarín, 23 de septiembre de 1968, pp. 15 y 17.

  7. Comunicado de prensa de la Cancillería argentina, 6 de diciembre de 1968, citado en “Documentos oficiales del gobierno argentino con motivo del entredicho planteado con el Uruguay en 1968”, Estrategia, Nº 1, Buenos Aires, mayo-junio 1969, p. 139.

  8. Declaración de la Cámara de Representantes uruguaya del 13 de diciembre de 1968, citada en “El problema en el Congreso uruguayo”, Estrategia, Nº 1, Buenos Aires, mayo-junio 1969, p. 149.

  9. “Expresiones vertidas en el Senado”, en “El problema en el Congreso uruguayo”, op. cit., pp. 149-150. 

  10. Comunicado de prensa de la Cancillería argentina, 17 de enero de 1969, citado en “Documentos oficiales del gobierno argentino...”, op. cit., pp. 139-140. 

  11. “La licitación del petróleo”, editorial del diario uruguayo Acción, 11 de febrero de 1969, citado en “Editoriales de la prensa uruguaya”, Estrategia, Nº 1, mayo-junio 1969, pp. 170-171. 

  12. Respecto de este incidente, sostiene un comunicado de prensa de la Cancillería argentina del 21 de enero de 1969:

    (...) En cuanto a la punta Bauzá, ella consiste en una formación aluvional de tierras adyacentes y accesorias de la isla de Martín García, sobre la cual Argentina ejerce una soberanía indiscutible y efectiva. Colocar pantallas u otros elementos sobre Bauzá es tan impropio como lo sería por parte de la Argentina efectuar actos similares en tierras que, por la acción de las aguas, se han venido a agregar a las islas o a las costas del Uruguay (...).

    Comunicado de prensa de la Cancillería argentina, 21 de enero de 1969, citado en “Documentos oficiales del gobierno argentino...”, op. cit., p. 141. Por su parte, La Nación, del 3 de enero de 1969, en su editorial “Los derechos argentinos en el Plata”, adoptó una posición muy dura sobre el problema, sosteniendo que

    (...) nada puede negociarse sino sobre la base del status existente. Admitir en este sentido la división del Plata en dos partes iguales significaría renunciar a derechos ejercidos soberanamente por la Argentina aun antes de 1828 y poner nada menos que el control del puerto de Buenos Aires y la entrada del Paraná bajo jurisdicción extranjera.

    Consecuentemente con ello la Argentina ejerce derechos territoriales sobre la isla Martín García y la formación aluvional que la ha accedido desde hace unos cuatro años y que es llamada Punta Bauzá. A esta sedimentación el Uruguay ha resuelto llamarla isla Timoteo Domínguez, desvinculándola de un hecho natural y jurídico que favorece a la Argentina. No tiene, pues, ningún asidero la afirmación de que la marina argentina “ha desembarcado” efectivos en Punta Bauzá. (...)

    Formulamos votos sinceros por la superación de un episodio que en nada favorece a los dos países, pero en el cual la Argentina no puede adoptar otra postura que la de sostener con firmeza derechos soberanos.

    Editorial “Los derechos argentinos en el Plata”, La Nación, 3 de enero de 1969, citado en “Editoriales de la prensa argentina”, Estrategia, Nº 1, Buenos Aires, mayo-junio de 1969, pp. 153-154. 

  13. La Nación, 27 de mayo de 1969, pp. 1 y 10.

  14. Ver al respecto el editorial “La alegoría de los puentes”, La Nación, 19 de marzo de 1970, p. 8.

  15. Texto de la Declaración del Río Uruguay o comunicado conjunto argentino-uruguayo, firmado por Onganía y Pacheco Areco el 15 de marzo de 1970, citado en La Nación, 16 de marzo de 1970, pp. 1 y 6, en La Nación (una selección de la semana), 16 de marzo de 1970, pp. 1 y 8, y en “Documentos. Declaración del Río Uruguay. Reunión Onganía-Pacheco Areco”, Estrategia, Nº 6, marzo-baril 1970, pp. 142-144. Ver también G. Bra, op. cit., p. 82.

  16. Texto de la Declaración de San Juan o declaración conjunta de los presidentes Levingston y Pacheco Areco, citado en La Nación, 19 de febrero de 1971, pp. 1 y 16 y La Nación, (una selección de la semana), 23 de febrero de 1971,  pp. 1 y 5. Ver también editoriales “Principales temas de la Declaración de San Juan”, La Nación, 18 de febrero de 1971, p. 10 y “Profundo análisis de la subversión”, La Nación, 18 de febrero de 1971, pp. 1 y 20. 

  17. “Reuniones. Juguemos a las visitas”, Panorama, Año VIII, Nº 200, Buenos Aires, 23 de febrero al 1º de marzo de 1971, p. 10. 

  18. Texto de los acuerdos firmados por los cancilleres argentino y uruguayo, citados en “Nuevos acuerdos con el Uruguay”, La Nación, 10 de julio de 1971, pp. 1 y 9.

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