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Las relaciones con Nicaragua

Con el fin de diferenciarse del involucramiento que los gobiernos militares del Proceso habían tenido en la "guerra sucia" en Nicaragua y otros países centroamericanos, el gobierno de Raúl Alfonsín tomó algunas iniciativas en el momento mismo de su asunción. El 10 de diciembre de 1983, pocas horas después de que Alfonsín jurara como presidente de la Nación, el canciller Dante Caputo se entrevistó con su par nicaragüense, Miguel D’Escoto. En este encuentro, Caputo le transmitió el deseo del gobierno argentino de interrumpir los envíos de hombres y armas al área centroamericana pactados durante el Proceso militar. Pero pese al compromiso de las autoridades de Buenos Aires, a principios de 1984 el ministro de Defensa Raúl Borrás, hizo referencia a una información del diario The Washington Post según la cual habían llegado armas argentinas a los "contras" nicaragüenses por un valor de 2.500.000 dólares, admitiendo que "es probable que en los primeros días de nuestro gobierno se hayan entregado (a países centroamericanos) saldos "de contratos de ventas de armas de Fabricaciones Militares firmados antes del 10 de diciembre de 1983 (1)". La información aportada por el Post cayó muy mal al presidente Alfonsín, preocupado por limpiar la negativa imagen externa de la Argentina heredada de los años del Proceso. También demostró al presidente argentino que aún no controlaba a los militares y en particular al complejo militar-industrial que giraba alrededor de la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM).
    Por cierto, el canciller Caputo y algunos sectores del gobierno radical intentaron, sin éxito, integrar a la Argentina en el Grupo de Contadora. Cabe recordar que algunas agencias de la Cancillería (como por ejemplo la Subsecretaría de Asuntos Latinoamericanos), la amplia mayoría de los sectores juveniles del Partido Radical e importantes segmentos de la opinión nacional (peronismo, democracia cristiana y los sectores de izquierda) habían impulsado directamente la incorporación de la Argentina al Grupo de Contadora. Pero varios factores abortaron esta alternativa: la resistencia de algunos sectores de la Cancillería y del gobierno argentino; la oposición de dos países miembros de Contadora, México y Venezuela, y por último, la oposición explícita de la administración Reagan a este ingreso de la Argentina al Grupo. Tras este traspié, finalmente, la diplomacia radical logró convertir a la Argentina en miembro del llamado Grupo de Apoyo a Contadora, junto con Brasil, Uruguay y Perú. En palabras del canciller Caputo, la preocupación del gobierno radical fue proteger la naciente democracia argentina de la expansión continental del conflicto Este-Oeste que tenía su epicentro en el área centroamericana. Desde la óptica del Palacio San Martín, la mejor manera de lograr ese objetivo fue respaldando a Contadora (2).
    Junto a la incorporación de la Argentina al Grupo de Apoyo a Contadora, el progresivo acercamiento de las autoridades radicales hacia el gobierno sandinista fue, por cierto, otra evidencia de lo que Russell define como un comportamiento "reactivo" respecto del perfil adoptado en el área centroamericana durante el Proceso. Este acercamiento se manifestó en dos importantes gestos de las autoridades de Buenos Aires. Uno, que despertó el disgusto del embajador norteamericano en Buenos Aires, Frank Ortiz, hacia el canciller Caputo, pero que sobre todo generó importantes polémicas internas, fue el otorgamiento al gobierno sandinista, en marzo de 1984, de un crédito de 45 millones de dólares destinado a la compra de maquinarias industriales y agropecuarias (3). El segundo fue la participación del ministro de Cultura de Nicaragua, el sacerdote y poeta Ernesto Cardenal, como uno de los oradores con los que el radicalismo cerró la campaña por el arreglo pacífico con Chile en la disputa por el canal de Beagle.
    La actitud inicial del gobierno argentino hacia Nicaragua fue correspondida de inmediato por la Junta de gobierno sandinista. En abril de 1984 una nota del presidente Daniel Ortega a su colega Alfonsín subrayaba el apoyo del gobierno nicaragüense al reclamo argentino de soberanía en las islas Malvinas. Al mes siguiente, el vicepresidente del Banco Central de Nicaragua, Fernando Gregorio Cuadra, afirmaba que el gobierno de su país había ofrecido su apoyo a la posición asumida por la Argentina y otros países de la región en torno al problema de la deuda externa (4).
    No obstante, a partir de mediados de 1984 la diplomacia radical procuró acercarse a Washington, y para ello adoptó posiciones de mayor cautela en la crisis centroamericana. Así, en abril de 1985, cuando Reagan presentó una propuesta de paz instando a la Junta sandinista a iniciar negociaciones con los "contras", la Cancillería argentina reaccionó adoptando un rápido apoyo público a la propuesta norteamericana. Incluso las autoridades argentinas llegaron a confeccionar un borrador de declaración oficial que apoyaba oficialmente la propuesta de Reagan, en tanto contemplaba una solución "no militar" para el conflicto centroamericano. Pero, tras dos días de conversaciones con sus colegas de Colombia, Venezuela, México, Estados Unidos, Nicaragua, Italia y España, Alfonsín cambió de posición para no quedar como el único país que respaldaba la posición norteamericana. Prefirió no pronunciarse ni a favor ni en contra de la propuesta de Reagan, justificando esta actitud en la excusa formal de que la propuesta norteamericana se trataba de una "comunicación" y no de una carta (5).
    De todas maneras, en 1985 el gobierno argentino continuó las vinculaciones comerciales con el gobierno sandinista que caracterizaron el año anterior. Así, se entregaron 14.000 toneladas de maíz como parte de un crédito cuyo monto era de 5.000.0000 de dólares. Estas operaciones comerciales motivaron en la sesión del 20 de marzo la crítica del diputado del Partido Liberal por Corrientes, Ricardo Balestra, quien denunció la filosofía marxista-leninista del régimen nicaragüense y la "oportunidad" de tales créditos en un contexto de crisis económica interna (6).
    Por cierto, la diplomacia argentina adoptó una posición débil –casi neutral- frente al bloqueo económico establecido por Estados Unidos a Nicaragua en el mes de mayo de 1985. El comunicado de la Cancillería se limitó a expresar una "profunda preocupación por el dictado de medidas de índole económica por parte del gobierno de Estados Unidos" y a expresar su repudio a

todos los actos de cualquiera de las partes involucradas que objetivamente alejan cada vez más la posibilidad de una solución pacífica y política definitiva para la región, la que sólo podrá encontrarse con el respeto a los principios del derecho internacional interamericano y marginando esta crisis del conflicto Este-Oeste (7).

Además, y a fin de no quedar aislada, la diplomacia del gobierno radical impulsó junto con otras 23 naciones de la región a través del SELA, la Declaración de Caracas que exhortaba a un levantamiento del embargo y prometía ayuda económica a Nicaragua (8).
    La actitud de menor compromiso que la diplomacia argentina adoptó a partir de mediados de 1984 respecto de la crisis centroamericana -y de mayor acercamiento a Estados Unidos- no pudo mantenerse a partir de la segunda mitad del año 1985, debido a una serie de factores: el endurecimiento de la posición norteamericana, manifestado en el incremento de su presión militar sobre Nicaragua; el estancamiento de las gestiones del Grupo de Contadora; el incremento de los rasgos autoritarios del régimen sandinista; la inflexibilidad de los propios países centroamericanos puesta en evidencia en las continuas enmiendas al Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación, y finalmente, el creciente alineamiento de Costa Rica, Honduras y El Salvador con la posición de la administración Reagan. En un contexto interno sensibilizado por los efectos del juicio a la cúpula militar del Proceso, el gobierno de Alfonsín no podía dar el visto bueno a la intervención militar norteamericana en el área centroamericana sin ver trastrocado su propio enfoque sobre seguridad nacional y lucha antisubversiva (9).
    Incentivado por esta preocupación acerca de los efectos internos de una agudización de la crisis centroamericana, el canciller Caputo procuró una mayor participación de los países latinoamericanos para superar la impasse de Contadora. Así, la reunión tripartita de los cancilleres de la Argentina, Brasil y Uruguay, que tuvo lugar a fines de junio de 1985 en la ciudad oriental de Punta del Este, constituyó el antecedente de la formación del Grupo de Apoyo a Contadora. Este, al que se incorporó Perú, tuvo su origen poco después en Lima, a fines de julio, al reunirse los presidentes con motivo de la asunción del presidente Alan García. En la reunión de los cancilleres de los Grupos de Contadora y Lima realizada a fines de agosto en Cartagena, la posición argentina respecto de la crisis centroamericana se basó en tres puntos: impulso al rol protagónico de Contadora; rechazo a toda forma de intervención extranjera, y exhortación a que Nicaragua reforzara el sistema de gobierno democrático y pluralista (10).
    A fines de agosto de 1985, un grupo de parlamentarios nicaragüenses visitó Buenos Aires. El objetivo de la visita fue recabar la opinión del gobierno de Alfonsín sobre la nueva Constitución de Nicaragua en proceso de elaboración. Los representantes nicaragüenses sostuvieron ante el presidente argentino que la nueva Constitución se asentaría sobre los siguientes principios: democracia, pluralismo, autodeterminación, no intervención en asuntos internos, independencia, no alineamiento y economía mixta. Por su parte, Alfonsín aprovechó la oportunidad para señalar que otorgaría su apoyo a la iniciativa, siempre y cuando el régimen sandinista decidiera democratizarse (11).
    Por cierto, a partir de la formación del Grupo de Apoyo a Contadora, la diplomacia radical pretendió jugar un papel protagónico en la resolución de la crisis centroamericana. Así, en enero de 1986, la Cancillería argentina elaboró un dossier en donde reafirmaba su posición en favor de una solución negociada para la crisis centroamericana, que consistía en los siguientes puntos: no intervención -aplicable tanto para el caso de las relaciones de los países centroamericanos con países no pertenecientes a la subregión, como para el de las relaciones entre los cinco estados centroamericanos entre sí-; autodeterminación -entendida como libre expresión de las mayorías-; integridad territorial; la no presencia de fuerzas militares o actores extrarregionales, y la plena vigencia de democracias pluralistas en los países del área (12).
    Asimismo, en la Reunión de Caraballeda que tuvo lugar durante los días 11 y 12 de enero de 1986, la delegación argentina cumplió, junto con la mexicana, un rol muy importante en la búsqueda de una propuesta que contemplara todos los intereses en juego. Así, el 12 se aprobó el llamado Mensaje de Caraballeda para la paz, la seguridad y la democracia en América Central, que consideraba el principio de la simultaneidad de las acciones de pacificación como un "requisito indispensable para alcanzar la paz" en la conflictiva región centroamericana. Además, este documento afirmaba la necesidad de observar otros requisitos: cese del apoyo externo a las facciones en lucha en el área (en referencia al apoyo de Estados Unidos a los "contras", al respaldo de la URSS al sandinismo y a la ayuda del gobierno nicaragüense a los grupos insurgentes); congelamiento y disminución programada de la adquisición de armamentos; suspensión de las maniobras militares internacionales (cuestión que involucraba directamente las operaciones que realizaban tropas norteamericanas en Honduras); reducción progresiva, hasta su completa eliminación, de asesores militares e instalaciones extranjeras en el área en conflicto; firma de un compromiso de no agresión entre los cinco países centroamericanos; necesidad de adoptar medidas de reconciliación nacional en todos los casos de profundos conflictos facciosos internos (Nicaragua, El Salvador y Guatemala), y finalmente, respeto a los derechos humanos y las libertades civiles (13).
    El 14 de enero, los cinco gobiernos centroamericanos adhirieron a los principios del Mensaje de Caraballeda mediante la llamada Declaración de Guatemala. Las autoridades del Palacio San Martín interpretaron este paso como una verdadera victoria diplomática. En palabras del propio canciller Caputo, "cualquier bando que viole estas medidas, deberá asumir enormes costos internacionales. Esta es nuestra capacidad de coacción (14)".
    Sin embargo, los hechos que tuvieron lugar a posteriori demostraron que en la práctica esta "capacidad de coacción" latinoamericana a la que hacía referencia el canciller argentino era sumamente limitada. Por cierto, Caputo no tuvo en cuenta en sus declaraciones los intereses de un actor ubicado fuera del área, pero dotado con un enorme poder y protagonismo en el conflicto centroamericano: el gobierno de Estados Unidos. Ya el 17 de enero, el secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, Elliot Abrams, sostuvo que, si bien su gobierno estaba de acuerdo con los principios del Mensaje de Caraballeda en términos generales, era al mismo tiempo consciente de que los sandinistas no iban "a dar nada a menos que fuesen presionados a hacerlo. Por lo tanto (...) debe aplicarse la presión para que lleguen a un acuerdo: presión diplomática, presión militar y presión económica (15)".
    A principios de febrero, tanto el secretario de Estado norteamericano, George Shultz, como el subsecretario para Asuntos Latinoamericanos, Robert Gelbard, sostuvieron, en coincidencia con lo expresado por Abrams, que para el gobierno de Reagan el apoyo a los "contras" constituía el único camino para lograr una solución a la crisis centroamericana (16). Junto a Estados Unidos, otro actor que jaqueó el espíritu del Mensaje de Caraballeda fue el gobierno de Nicaragua, que sostenía que el Acta de Paz era inaceptable, en especial la cláusula de congelamiento y reducción de armamentos, si previamente Washington no se comprometía a cesar su apoyo a los "contras (17)".
    El 10 de febrero de 1986, los cancilleres de los Grupos de Contadora y Lima se reunieron en Washington con el secretario de Estado norteamericano, en un nuevo intento por lograr un acuerdo negociado respecto de la crisis centroamericana. Esta era la primera ocasión en que las autoridades de Washington se contactaban con el Grupo de Contadora en bloque y no con sus integrantes por separado. Pero el debut estuvo lejos de ser auspicioso. Como ocurriera con el caso del Mensaje de Caraballeda, la respuesta de Shultz a los pedidos de Contadora y su Grupo de Apoyo -expuestos por los cancilleres de Venezuela y Argentina- de que el gobierno norteamericano congelara la ayuda económica y militar a los "contras" fue nuevamente negativa. Incluso, días más tarde, el propio Shultz sostuvo ante el Comité de Asuntos Exteriores del Senado que Contadora y su Grupo de Apoyo eran víctimas de una maniobra nicaragüense destinada a destruir a los "contras" con ayuda militar de la URSS (18).
    No obstante el traspié de la reunión de Washington, los cancilleres de Contadora y su Grupo de Apoyo volvieron a reunirse en Punta del Este a fines de febrero, ocasión en la que se anunció la decisión de establecer una "Comisión civil para la preservación de conflictos" en las fronteras entre Nicaragua y Costa Rica, integrada por representantes de los países de Contadora y del Grupo de Apoyo. También se anunció la realización para los días 22 y 23 de marzo de una Reunión de los cancilleres de Contadora y Lima y de los cinco países centroamericanos en Panamá, con el fin de seguir avanzando en las negociaciones de paz. Pero los esfuerzos de la administración Reagan por obtener del Congreso un paquete de ayuda a los "contras" por 100 millones de dólares, y los conflictos que tuvieron lugar en la frontera entre Nicaragua y Honduras fueron dos factores que obligaron a postergarla.
    Finalmente, la Primera Reunión de Panamá tuvo lugar el 5 de abril gracias a los esfuerzos de las cancillerías argentina y mexicana. El resultado más importante de esta reunión fue la firma del llamado Comunicado de Panamá por parte de los cancilleres de Contadora y su Grupo de Apoyo. Por este documento, se lanzaba un ultimátum a los países centroamericanos para que en el plazo de una semana respondieran si estaban o no dispuestos a firmar el 6 de junio el Acta de Paz y Cooperación. Asimismo, hasta ese fecha se establecía un proceso de negociaciones centrado en el control y la reducción de armamentos y maniobras militares internacionales. Como era de esperarse, mientras los representantes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras aceptaron el Comunicado de Panamá, Nicaragua se negó a hacerlo, argumentando que no podía acceder al pedido de reducción de armamentos mientras continuara el apoyo militar y económico de la administración Reagan a los grupos antisandinistas. A su vez, la rígida posición nicaragüense ayudó a fortalecer el discurso del gobierno norteamericano en favor de la ayuda a los "contras" ante el Congreso y la opinión pública. Como lo reconoció abiertamente el titular del bloque demócrata de la Cámara Baja del Congreso, Robert Fole, "la propuesta de conceder ayuda (a los "contras") cobró impulso porque el sandinismo desbarató las esperanzas de un acuerdo negociado (19)".
    Por cierto, el sandinismo llevó a cabo una nueva ofensiva diplomática ante el gobierno argentino a fines de abril de 1986, cuando el vicecanciller nicaragüense, Víctor Hugo Tinoco, vino a Buenos Aires con el objetivo de contrarrestar la presión ejercida por el diplomático norteamericano Phillip Habib, que por esos mismos días había visitado la Argentina (20).
    El 6 de junio de 1986, de acuerdo con lo previsto, se inició la Segunda Reunión de Panamá, cuya meta inicial era concluir las negociaciones de paz. Pero los dos meses transcurridos entre Panamá I y Panamá II demostraban que la firma del Acta no podría concretarse, debido a las divergencias existentes entre Nicaragua y las restantes naciones centroamericanas -respaldadas por Estados Unidos- respecto de dos temas sensibles: el control de armamentos y las maniobras militares. Asimismo, hechos como los operativos militares conjuntos encabezados por tropas combinadas de Estados Unidos y Honduras en la frontera con Nicaragua, y la insistencia del presidente Reagan en solicitar al Congreso la ya mencionada ayuda a los "contras" de 100 millones de dólares, demostraban a las claras la escasa voluntad negociadora de las partes (21).
    Vale añadir que la Argentina, en su carácter de integrante del Grupo de los Ocho –denominación que se dio a las reuniones conjuntas del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo-, participó en la gestación del informe de la Comisión Internacional de Verificación y Seguimiento (CIVS). Si bien la CIVS posteriormente fue disuelta, cabe remarcar que el informe que dicha comisión presentó en la cumbre presidencial centroamericana en enero de 1988 logró frustrar el intento norteamericano de condenar y aislar al régimen de Daniel Ortega. Dicho informe constituyó un respaldo al gobierno sandinista, al sostener que en Nicaragua "se han dado pasos concretos para la puesta en marcha de un proceso democrático (22)".
    Los vicecancilleres del Grupo de los Ocho se reunieron en Buenos Aires a principios de febrero de 1988, 48 horas antes de la votación en el Congreso norteamericano de un proyecto relativo a la autorización de una nueva asistencia militar a los "contras" nicaragüenses. En un mensaje, que portavoces de la Cancillería argentina definieron como "destinado exclusivamente al Congreso norteamericano", los vicecancilleres condenaron la política de la administración Reagan hacia Nicaragua y exhortaron al gobierno de Washington "al cese de las acciones desestabilizadoras y a todo tipo de ayuda a las fuerzas irregulares (23)".

  1. D. Santoro, op. cit., pp. 49-50.

  2. R. Russell y J. Tokatlian, "Argentina y la crisis centroamericana", op. cit., pp. 13-14; entrevista efectuada por América Latina / Internacional al ex canciller Dante Caputo, julio de 1989, en América Latina /Internacional, Vol. 6, Nº 21, julio-septiembre 1989, p. 264.

  3. M. Granovsky, op. cit., p. 154; J. Morales Solá, op. cit., pp. 197 y 208; R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op. cit., p. 28, y R. Russell y J. Tokatlian, "Argentina y la crisis centroamericana", op. cit., p. 13. Ver también el editorial "¿A sola firma?", Somos, Nº 390, 9 de marzo de 1984, p. 16.

  4. Cronología relaciones internacionales de Argentina, marzo / diciembre de 1984, op. cit., p. 20.

  5. R. Russell y J. Tokatlian, "Argentina y la crisis centroamericana", op. cit., pp. 22-23, y R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op. cit., pp. 28-29.

  6. Proyecto de resolución del diputado Balestra, Congreso Nacional, Diario de sesiones de la Cámara de Diputados año 1984, Reunión 43ª, Marzo 20 de 1985, Tomo X, op. cit., pp. 7060-7061.

  7. Comunicado de la Cancillería citado en R. Russell y J. Tokatlian, "Argentina y la crisis centroamericana", op. cit., p. 23, y R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op. cit., p. 29.

  8. R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op. cit., p. 29.

  9. Tiempo Argentino, 3 de marzo de 1985, cit. en R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op. cit., p. 29.

  10. R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op. cit., p. 30.

  11. La Nación, 29 de agosto de 1985, cit. en R. Russell, "La política exterior de Argentina en 1985", op.cit., p. 31.

  12. Dossier de la Cancillería argentina, Tiempo Argentino, 7 de enero de 1986, cit. en R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 42.

  13. Texto del Mensaje de Caraballeda para la paz, la seguridad y la democracia en América Central, en H. Muñoz (comp.), Las políticas exteriores de América Latina y el Caribe: continuidad en la crisis, op. cit., Apéndice General, pp. 610-613. Análisis del contenido del Mensaje de Caraballeda en R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 42, y en M. Wilhelmy, "La política exterior argentina en 1986...", op. cit., p. 20.

  14. Declaraciones del canciller Caputo citadas en R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 42.

  15. Declaraciones de Elliot Abrams, citadas en ibid., p. 42.

  16. Declaraciones de George Shultz y del subsecretario para Asuntos Interamericanos, La Nación, 2 de febrero de 1986, cit. en R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 42.

  17. R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 43.

  18. Posición del secretario Shultz, Clarín, 11 y 28 de febrero de 1986, cit. en R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 43.

  19. "Reunión de presidentes en Costa Rica", Clarín, 5 de mayo de 1986, p. 11; declaraciones de Robert Fole, en Tiempo Argentino, 9 de abril de 1986, cit. en R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., p. 43.

  20. "Contraofensiva del sandinismo en Buenos Aires. Un esfuerzo diplomático", por Oscar Raúl Cardoso, Clarín, 5 de mayo de 1986, p. 10.

  21. A fin de no pecar de excesivamente simplista en la caracterización de las posiciones norteamericana y nicaragüense, cabe advertir, que tanto de uno como del otro lado hubo exponentes de una posición más flexible y cercana a la de Contadora y su Grupo de Apoyo. En el caso de Estados Unidos, vale señalar que, frente a la posición de presionar para derrocar al sandinismo sustentada por el presidente Reagan, el Consejo de Seguridad Nacional y la Agencia Central de Inteligencia (CIA) -definida por Russell como de "reversión del comunismo"-, existió una postura más flexible, sustentada por el Departamento de Estado e importantes sectores del partido Demócrata -y definida por Russell como de "contención"-, que sostenía la conveniencia de coexistir con el sandinismo sobre la base de un acuerdo: los sandinistas no permitirían el establecimiento de bases y consejeros soviéticos en territorio nicaragüense y, a cambio, Estados Unidos no seguiría apoyando a los contras. Esta segunda posición se vio reflejada en las propuestas que Phillip Habib a las autoridades argentinas y a otros nueve países latinoamericanos en mayo de 1986. Del lado nicaragüense, el vicecanciller de Nicaragua, Víctor Hugo Tinoco, expresó ante el presidente Alfonsín la voluntad del gobierno de Ortega de firmar el Acta de Paz, siempre y cuando Washington cesara su ayuda a los contras. Sobre este tema y las razones del fracaso de Panamá II, ver R. Russell, "Argentina y la crisis centroamericana: dos dimensiones...", op. cit., pp. 45-47.

  22. Boris Yopo, "Política exterior de Nicaragua en 1988: abriendo espacios de negociación como estrategia de sobrevivencia", en H. Muñoz (comp.), A la espera de una nueva etapa, op. cit., pp. 229 y 241.

  23. B. Yopo, "Política exterior de Nicaragua en 1988...", op. cit., p. 241.

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