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Las relaciones con los países latinoamericanos
Las relaciones con Nicaragua
Con el fin de diferenciarse del involucramiento que los gobiernos
militares del Proceso habían tenido en la "guerra sucia" en Nicaragua y otros
países centroamericanos, el gobierno de Raúl Alfonsín tomó algunas iniciativas en el
momento mismo de su asunción. El 10 de diciembre de 1983, pocas horas después de que
Alfonsín jurara como presidente de la Nación, el canciller Dante Caputo se entrevistó
con su par nicaragüense, Miguel D’Escoto. En este encuentro, Caputo le transmitió
el deseo del gobierno argentino de interrumpir los envíos de hombres y armas al área
centroamericana pactados durante el Proceso militar. Pero pese al compromiso de las
autoridades de Buenos Aires, a principios de 1984 el ministro de Defensa Raúl Borrás,
hizo referencia a una información del diario The Washington Post según la cual
habían llegado armas argentinas a los "contras" nicaragüenses por un valor de
2.500.000 dólares, admitiendo que "es probable que en los primeros días de nuestro
gobierno se hayan entregado (a países centroamericanos) saldos "de contratos de
ventas de armas de Fabricaciones Militares firmados antes del 10 de diciembre de 1983
(1)". La información aportada por el Post cayó muy mal al presidente
Alfonsín, preocupado por limpiar la negativa imagen externa de la Argentina heredada de
los años del Proceso. También demostró al presidente argentino que aún no controlaba a
los militares y en particular al complejo militar-industrial que giraba alrededor de la
Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM).
Por cierto, el canciller Caputo y algunos sectores del gobierno radical
intentaron, sin éxito, integrar a la Argentina en el Grupo de Contadora. Cabe recordar
que algunas agencias de la Cancillería (como por ejemplo la Subsecretaría de Asuntos
Latinoamericanos), la amplia mayoría de los sectores juveniles del Partido Radical e
importantes segmentos de la opinión nacional (peronismo, democracia cristiana y los
sectores de izquierda) habían impulsado directamente la incorporación de la Argentina al
Grupo de Contadora. Pero varios factores abortaron esta alternativa: la resistencia de
algunos sectores de la Cancillería y del gobierno argentino; la oposición de dos países
miembros de Contadora, México y Venezuela, y por último, la oposición explícita de la
administración Reagan a este ingreso de la Argentina al Grupo. Tras este traspié,
finalmente, la diplomacia radical logró convertir a la Argentina en miembro del llamado
Grupo de Apoyo a Contadora, junto con Brasil, Uruguay y Perú. En palabras del canciller
Caputo, la preocupación del gobierno radical fue proteger la naciente democracia
argentina de la expansión continental del conflicto Este-Oeste que tenía su epicentro en
el área centroamericana. Desde la óptica del Palacio San Martín, la mejor manera de
lograr ese objetivo fue respaldando a Contadora (2).
Junto a la incorporación de la Argentina al Grupo de Apoyo a
Contadora, el progresivo acercamiento de las autoridades radicales hacia el gobierno
sandinista fue, por cierto, otra evidencia de lo que Russell define como un comportamiento
"reactivo" respecto del perfil adoptado en el área centroamericana durante el
Proceso. Este acercamiento se manifestó en dos importantes gestos de las autoridades de
Buenos Aires. Uno, que despertó el disgusto del embajador norteamericano en Buenos Aires,
Frank Ortiz, hacia el canciller Caputo, pero que sobre todo generó importantes polémicas
internas, fue el otorgamiento al gobierno sandinista, en marzo de 1984, de un crédito de
45 millones de dólares destinado a la compra de maquinarias industriales y agropecuarias
(3). El segundo fue la participación del ministro de Cultura de Nicaragua, el sacerdote y
poeta Ernesto Cardenal, como uno de los oradores con los que el radicalismo cerró la
campaña por el arreglo pacífico con Chile en la disputa por el canal de Beagle.
La actitud inicial del gobierno argentino hacia Nicaragua fue
correspondida de inmediato por la Junta de gobierno sandinista. En abril de 1984 una nota
del presidente Daniel Ortega a su colega Alfonsín subrayaba el apoyo del gobierno
nicaragüense al reclamo argentino de soberanía en las islas Malvinas. Al mes siguiente,
el vicepresidente del Banco Central de Nicaragua, Fernando Gregorio Cuadra, afirmaba que
el gobierno de su país había ofrecido su apoyo a la posición asumida por la Argentina y
otros países de la región en torno al problema de la deuda externa (4).
No obstante, a partir de mediados de 1984 la diplomacia radical
procuró acercarse a Washington, y para ello adoptó posiciones de mayor cautela en la
crisis centroamericana. Así, en abril de 1985, cuando Reagan presentó una propuesta de
paz instando a la Junta sandinista a iniciar negociaciones con los "contras", la
Cancillería argentina reaccionó adoptando un rápido apoyo público a la propuesta
norteamericana. Incluso las autoridades argentinas llegaron a confeccionar un borrador de
declaración oficial que apoyaba oficialmente la propuesta de Reagan, en tanto contemplaba
una solución "no militar" para el conflicto centroamericano. Pero, tras dos
días de conversaciones con sus colegas de Colombia, Venezuela, México, Estados Unidos,
Nicaragua, Italia y España, Alfonsín cambió de posición para no quedar como el único
país que respaldaba la posición norteamericana. Prefirió no pronunciarse ni a favor ni
en contra de la propuesta de Reagan, justificando esta actitud en la excusa formal de que
la propuesta norteamericana se trataba de una "comunicación" y no de una carta
(5).
De todas maneras, en 1985 el gobierno argentino continuó las
vinculaciones comerciales con el gobierno sandinista que caracterizaron el año anterior.
Así, se entregaron 14.000 toneladas de maíz como parte de un crédito cuyo monto era de
5.000.0000 de dólares. Estas operaciones comerciales motivaron en la sesión del 20 de
marzo la crítica del diputado del Partido Liberal por Corrientes, Ricardo Balestra, quien
denunció la filosofía marxista-leninista del régimen nicaragüense y la
"oportunidad" de tales créditos en un contexto de crisis económica interna
(6).
Por cierto, la diplomacia argentina adoptó una posición débil
–casi neutral- frente al bloqueo económico establecido por Estados Unidos a
Nicaragua en el mes de mayo de 1985. El comunicado de la Cancillería se limitó a
expresar una "profunda preocupación por el dictado de medidas de índole económica
por parte del gobierno de Estados Unidos" y a expresar su repudio a
todos los actos de cualquiera de las partes involucradas que objetivamente alejan cada vez más la posibilidad de una solución pacífica y política definitiva para la región, la que sólo podrá encontrarse con el respeto a los principios del derecho internacional interamericano y marginando esta crisis del conflicto Este-Oeste (7).
Además, y a fin de no quedar aislada, la diplomacia del gobierno
radical impulsó junto con otras 23 naciones de la región a través del SELA, la
Declaración de Caracas que exhortaba a un levantamiento del embargo y prometía ayuda
económica a Nicaragua (8).
La actitud de menor compromiso que la diplomacia argentina adoptó a
partir de mediados de 1984 respecto de la crisis centroamericana -y de mayor acercamiento
a Estados Unidos- no pudo mantenerse a partir de la segunda mitad del año 1985, debido a
una serie de factores: el endurecimiento de la posición norteamericana, manifestado en el
incremento de su presión militar sobre Nicaragua; el estancamiento de las gestiones del
Grupo de Contadora; el incremento de los rasgos autoritarios del régimen sandinista; la
inflexibilidad de los propios países centroamericanos puesta en evidencia en las
continuas enmiendas al Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación, y finalmente, el
creciente alineamiento de Costa Rica, Honduras y El Salvador con la posición de la
administración Reagan. En un contexto interno sensibilizado por los efectos del juicio a
la cúpula militar del Proceso, el gobierno de Alfonsín no podía dar el visto bueno a la
intervención militar norteamericana en el área centroamericana sin ver trastrocado su
propio enfoque sobre seguridad nacional y lucha antisubversiva (9).
Incentivado por esta preocupación acerca de los efectos internos de
una agudización de la crisis centroamericana, el canciller Caputo procuró una mayor
participación de los países latinoamericanos para superar la impasse de
Contadora. Así, la reunión tripartita de los cancilleres de la Argentina, Brasil y
Uruguay, que tuvo lugar a fines de junio de 1985 en la ciudad oriental de Punta del Este,
constituyó el antecedente de la formación del Grupo de Apoyo a Contadora. Este, al que
se incorporó Perú, tuvo su origen poco después en Lima, a fines de julio, al reunirse
los presidentes con motivo de la asunción del presidente Alan García. En la reunión de
los cancilleres de los Grupos de Contadora y Lima realizada a fines de agosto en
Cartagena, la posición argentina respecto de la crisis centroamericana se basó en tres
puntos: impulso al rol protagónico de Contadora; rechazo a toda forma de intervención
extranjera, y exhortación a que Nicaragua reforzara el sistema de gobierno democrático y
pluralista (10).
A fines de agosto de 1985, un grupo de parlamentarios nicaragüenses
visitó Buenos Aires. El objetivo de la visita fue recabar la opinión del gobierno de
Alfonsín sobre la nueva Constitución de Nicaragua en proceso de elaboración. Los
representantes nicaragüenses sostuvieron ante el presidente argentino que la nueva
Constitución se asentaría sobre los siguientes principios: democracia, pluralismo,
autodeterminación, no intervención en asuntos internos, independencia, no alineamiento y
economía mixta. Por su parte, Alfonsín aprovechó la oportunidad para señalar que
otorgaría su apoyo a la iniciativa, siempre y cuando el régimen sandinista decidiera
democratizarse (11).
Por cierto, a partir de la formación del Grupo de Apoyo a Contadora,
la diplomacia radical pretendió jugar un papel protagónico en la resolución de la
crisis centroamericana. Así, en enero de 1986, la Cancillería argentina elaboró un dossier
en donde reafirmaba su posición en favor de una solución negociada para la crisis
centroamericana, que consistía en los siguientes puntos: no intervención -aplicable
tanto para el caso de las relaciones de los países centroamericanos con países no
pertenecientes a la subregión, como para el de las relaciones entre los cinco estados
centroamericanos entre sí-; autodeterminación -entendida como libre expresión de las
mayorías-; integridad territorial; la no presencia de fuerzas militares o actores
extrarregionales, y la plena vigencia de democracias pluralistas en los países del área
(12).
Asimismo, en la Reunión de Caraballeda que tuvo lugar durante los
días 11 y 12 de enero de 1986, la delegación argentina cumplió, junto con la mexicana,
un rol muy importante en la búsqueda de una propuesta que contemplara todos los intereses
en juego. Así, el 12 se aprobó el llamado Mensaje de Caraballeda para la paz, la
seguridad y la democracia en América Central, que consideraba el principio de la
simultaneidad de las acciones de pacificación como un "requisito indispensable para
alcanzar la paz" en la conflictiva región centroamericana. Además, este documento
afirmaba la necesidad de observar otros requisitos: cese del apoyo externo a las facciones
en lucha en el área (en referencia al apoyo de Estados Unidos a los "contras",
al respaldo de la URSS al sandinismo y a la ayuda del gobierno nicaragüense a los grupos
insurgentes); congelamiento y disminución programada de la adquisición de armamentos;
suspensión de las maniobras militares internacionales (cuestión que involucraba
directamente las operaciones que realizaban tropas norteamericanas en Honduras);
reducción progresiva, hasta su completa eliminación, de asesores militares e
instalaciones extranjeras en el área en conflicto; firma de un compromiso de no agresión
entre los cinco países centroamericanos; necesidad de adoptar medidas de reconciliación
nacional en todos los casos de profundos conflictos facciosos internos (Nicaragua, El
Salvador y Guatemala), y finalmente, respeto a los derechos humanos y las libertades
civiles (13).
El 14 de enero, los cinco gobiernos centroamericanos adhirieron a los
principios del Mensaje de Caraballeda mediante la llamada Declaración de Guatemala. Las
autoridades del Palacio San Martín interpretaron este paso como una verdadera victoria
diplomática. En palabras del propio canciller Caputo, "cualquier bando que viole
estas medidas, deberá asumir enormes costos internacionales. Esta es nuestra capacidad de
coacción (14)".
Sin embargo, los hechos que tuvieron lugar a posteriori
demostraron que en la práctica esta "capacidad de coacción" latinoamericana a
la que hacía referencia el canciller argentino era sumamente limitada. Por cierto, Caputo
no tuvo en cuenta en sus declaraciones los intereses de un actor ubicado fuera del área,
pero dotado con un enorme poder y protagonismo en el conflicto centroamericano: el
gobierno de Estados Unidos. Ya el 17 de enero, el secretario de Estado adjunto para
Asuntos Interamericanos, Elliot Abrams, sostuvo que, si bien su gobierno estaba de acuerdo
con los principios del Mensaje de Caraballeda en términos generales, era al mismo tiempo
consciente de que los sandinistas no iban "a dar nada a menos que fuesen presionados
a hacerlo. Por lo tanto (...) debe aplicarse la presión para que lleguen a un acuerdo:
presión diplomática, presión militar y presión económica (15)".
A principios de febrero, tanto el secretario de Estado norteamericano,
George Shultz, como el subsecretario para Asuntos Latinoamericanos, Robert Gelbard,
sostuvieron, en coincidencia con lo expresado por Abrams, que para el gobierno de Reagan
el apoyo a los "contras" constituía el único camino para lograr una solución
a la crisis centroamericana (16). Junto a Estados Unidos, otro actor que jaqueó el
espíritu del Mensaje de Caraballeda fue el gobierno de Nicaragua, que sostenía que el
Acta de Paz era inaceptable, en especial la cláusula de congelamiento y reducción de
armamentos, si previamente Washington no se comprometía a cesar su apoyo a los
"contras (17)".
El 10 de febrero de 1986, los cancilleres de los Grupos de Contadora y
Lima se reunieron en Washington con el secretario de Estado norteamericano, en un nuevo
intento por lograr un acuerdo negociado respecto de la crisis centroamericana. Esta era la
primera ocasión en que las autoridades de Washington se contactaban con el Grupo de
Contadora en bloque y no con sus integrantes por separado. Pero el debut estuvo lejos de
ser auspicioso. Como ocurriera con el caso del Mensaje de Caraballeda, la respuesta de
Shultz a los pedidos de Contadora y su Grupo de Apoyo -expuestos por los cancilleres de
Venezuela y Argentina- de que el gobierno norteamericano congelara la ayuda económica y
militar a los "contras" fue nuevamente negativa. Incluso, días más tarde, el
propio Shultz sostuvo ante el Comité de Asuntos Exteriores del Senado que Contadora y su
Grupo de Apoyo eran víctimas de una maniobra nicaragüense destinada a destruir a los
"contras" con ayuda militar de la URSS (18).
No obstante el traspié de la reunión de Washington, los cancilleres
de Contadora y su Grupo de Apoyo volvieron a reunirse en Punta del Este a fines de
febrero, ocasión en la que se anunció la decisión de establecer una "Comisión
civil para la preservación de conflictos" en las fronteras entre Nicaragua y Costa
Rica, integrada por representantes de los países de Contadora y del Grupo de Apoyo.
También se anunció la realización para los días 22 y 23 de marzo de una Reunión de
los cancilleres de Contadora y Lima y de los cinco países centroamericanos en Panamá,
con el fin de seguir avanzando en las negociaciones de paz. Pero los esfuerzos de la
administración Reagan por obtener del Congreso un paquete de ayuda a los
"contras" por 100 millones de dólares, y los conflictos que tuvieron lugar en
la frontera entre Nicaragua y Honduras fueron dos factores que obligaron a postergarla.
Finalmente, la Primera Reunión de Panamá tuvo lugar el 5 de abril
gracias a los esfuerzos de las cancillerías argentina y mexicana. El resultado más
importante de esta reunión fue la firma del llamado Comunicado de Panamá por parte de
los cancilleres de Contadora y su Grupo de Apoyo. Por este documento, se lanzaba un
ultimátum a los países centroamericanos para que en el plazo de una semana respondieran
si estaban o no dispuestos a firmar el 6 de junio el Acta de Paz y Cooperación. Asimismo,
hasta ese fecha se establecía un proceso de negociaciones centrado en el control y la
reducción de armamentos y maniobras militares internacionales. Como era de esperarse,
mientras los representantes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras aceptaron el
Comunicado de Panamá, Nicaragua se negó a hacerlo, argumentando que no podía acceder al
pedido de reducción de armamentos mientras continuara el apoyo militar y económico de la
administración Reagan a los grupos antisandinistas. A su vez, la rígida posición
nicaragüense ayudó a fortalecer el discurso del gobierno norteamericano en favor de la
ayuda a los "contras" ante el Congreso y la opinión pública. Como lo
reconoció abiertamente el titular del bloque demócrata de la Cámara Baja del Congreso,
Robert Fole, "la propuesta de conceder ayuda (a los "contras") cobró
impulso porque el sandinismo desbarató las esperanzas de un acuerdo negociado (19)".
Por cierto, el sandinismo llevó a cabo una nueva ofensiva diplomática
ante el gobierno argentino a fines de abril de 1986, cuando el vicecanciller
nicaragüense, Víctor Hugo Tinoco, vino a Buenos Aires con el objetivo de contrarrestar
la presión ejercida por el diplomático norteamericano Phillip Habib, que por esos mismos
días había visitado la Argentina (20).
El 6 de junio de 1986, de acuerdo con lo previsto, se inició la
Segunda Reunión de Panamá, cuya meta inicial era concluir las negociaciones de paz. Pero
los dos meses transcurridos entre Panamá I y Panamá II demostraban que la firma del Acta
no podría concretarse, debido a las divergencias existentes entre Nicaragua y las
restantes naciones centroamericanas -respaldadas por Estados Unidos- respecto de dos temas
sensibles: el control de armamentos y las maniobras militares. Asimismo, hechos como los
operativos militares conjuntos encabezados por tropas combinadas de Estados Unidos y
Honduras en la frontera con Nicaragua, y la insistencia del presidente Reagan en solicitar
al Congreso la ya mencionada ayuda a los "contras" de 100 millones de dólares,
demostraban a las claras la escasa voluntad negociadora de las partes (21).
Vale añadir que la Argentina, en su carácter de integrante del Grupo
de los Ocho –denominación que se dio a las reuniones conjuntas del Grupo de
Contadora y del Grupo de Apoyo-, participó en la gestación del informe de la Comisión
Internacional de Verificación y Seguimiento (CIVS). Si bien la CIVS posteriormente fue
disuelta, cabe remarcar que el informe que dicha comisión presentó en la cumbre
presidencial centroamericana en enero de 1988 logró frustrar el intento norteamericano de
condenar y aislar al régimen de Daniel Ortega. Dicho informe constituyó un respaldo al
gobierno sandinista, al sostener que en Nicaragua "se han dado pasos concretos para
la puesta en marcha de un proceso democrático (22)".
Los vicecancilleres del Grupo de los Ocho se reunieron en Buenos Aires
a principios de febrero de 1988, 48 horas antes de la votación en el Congreso
norteamericano de un proyecto relativo a la autorización de una nueva asistencia militar
a los "contras" nicaragüenses. En un mensaje, que portavoces de la Cancillería
argentina definieron como "destinado exclusivamente al Congreso norteamericano",
los vicecancilleres condenaron la política de la administración Reagan hacia Nicaragua y
exhortaron al gobierno de Washington "al cese de las acciones desestabilizadoras y a
todo tipo de ayuda a las fuerzas irregulares (23)".
NOTAS
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