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Conclusión
El período de gobierno de Raúl Alfonsín, quien protagonizó la
primera fase de la recuperación democrática argentina (1983 a 1989) ha sido -y es-
objeto de intenso debate académico. Uno de los ejes más importantes de dicho debate
consiste en apreciar en qué medida las políticas adoptadas por Alfonsín en materia de
política exterior (especialmente en temas "sensibles" de la primera etapa de su
gestión tales como política nuclear, Malvinas, crisis centroamericana y deuda externa)
fueron apreciadas como un "desafío" a los intereses "vitales"
norteamericanos. Planteado en estos términos, el debate muestra dos posiciones claramente
enfrentadas: la de autores como Carlos Escudé y Felipe de la Balze, quienes no dudan en
calificar como "confrontativas" estas políticas, y la de autores como Roberto
Russell, quien, sin dejar de reconocer el carácter conflictivo de muchas de las
posiciones adoptadas por la gestión radical, sostiene que ellas no afectaron la
construcción de una "relación madura" con Washington, acelerada a partir de la
adopción de un plan de estabilización económica -el Plan Austral- en junio de 1985.
Escudé plantea que, si bien la política exterior del gobierno de
Alfonsín representó una clara ruptura con el pasado en lo tocante a las
relaciones con los países limítrofes, no pudo quebrar el legado cultural de
"sobredosis de confrontaciones" de gobiernos anteriores. Así, el saludable
efecto de la restauración democrática en la política exterior se limitó a las
relaciones con Chile, con el cual se cerró un largo y empantanado diferendo al firmar el
tratado de paz en 1984; y a los vínculos con Brasil, con el que la Argentina inició el
proceso de integración a partir de 1985. No obstante, la Cancillería argentina mantuvo
una serie de "estridentes confrontaciones" con las grandes potencias
occidentales: 1) los esfuerzos por organizar un "club de deudores"
latinoamericanos durante el primer año de la gestión de Alfonsín, con el objetivo de
alterar la ortodoxia vigente en materia de deuda externa; 2) la actitud de respaldo al
proyecto misilístico "Cóndor II", que atentaba contra la política de "no
proliferación" de Estados Unidos y otras potencias occidentales; 3) la actitud de no
ratificar Tlatelolco y no firmar el TNP y los esfuerzos por lograr el enriquecimiento de
uranio (que no se justificaban económicamente por su alto costo; que no eran requeridos
por los reactores nucleares argentinos -en tanto éstos funcionan sobre la base de uranio
natural-, y que desde el punto de vista de las potencias occidentales sólo era un paso
comprensible si la Argentina se proponía desarrollar bombas atómicas); 4) las medidas
confrontativas adoptadas en relación con la cuestión Malvinas (la negativa a declarar el
cese de hostilidades; la política de retórica confrontativa en foros multilaterales; la
política de patrullaje agresivo en aguas circundantes a Malvinas (con ejemplos como el
hundimiento de un pesquero taiwanés en mayo de 1986); la firma de los acuerdos de pesca
con la Unión Soviética y Bulgaria en aguas de Malvinas (que provocó la creación de una
zona económica exclusiva alrededor de las Malvinas por parte de las autoridades
británicas); y el desarrollo del misil Cóndor II, que permitía bombardear las Malvinas
desde la costa patagónica); y 5) una serie de confrontaciones políticas relativamente
secundarias, que empeoraban la imagen de la Argentina ante Estados Unidos y las potencias
occidentales, como la búsqueda de protagonismo en América Central -con el agravante del
otorgamiento de créditos al gobierno sandinista-, o la participación argentina en el
Grupo de los Seis por el desarme mundial -actitud que se contradijo con la no
ratificación de Tlatelolco, la negativa a firmar el TNP y el desarrollo de un misil tan
peligroso como el Cóndor II, que la Argentina pensaba vender a Irak (1).
En coincidencia con Escudé, Felipe A. M. de la Balze afirma que
La posición argentina frente al TNP, unida a la falta de ratificación del Tratado de Tlatelolco (que creaba un área sin armas atómicas en América Latina), la negativa a aceptar salvaguardias totales en el manejo de las instalaciones atómicas, el desarrollo de tecnologías sensitivas como la fabricación de agua pesada y el enriquecimiento de uranio dieron lugar a innumerables sospechas y suspicacias. Casi nadie en el mundo puso en duda que la Argentina estaba embarcada en un proyecto de desarrollo de armas atómicas o que, como mínimo, deseaba preservar su "opción nuclear", para producir armas atómicas cuando lo considerara justificado en el futuro (2).
De manera similar a los académicos Escudé y de la Balze, el
columnista de Clarín, Oscar Raúl Cardoso, reconoce una serie de peligrosos
paralelismos entre la reacción argentina de abril de 1982 de invadir las islas Malvinas y
la que tuvo el gobierno de Alfonsín tras la decisión británica de declarar una zona de
conservación y administración pesquera de 150 millas alrededor de las islas Malvinas: en
ambos casos se había registrado una impasse en las negociaciones diplomáticas
entre Buenos Aires y Londres; en los dos se consideró la posibilidad de convocar el
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR); tanto en uno como en otro caso
quedó flotando en el aire la probabilidad de incidentes militares en la región y, por
último, en los dos casos no hubo ninguna voluntad de flexibilizar la cuestión de la
soberanía en las islas (3).
Por su parte, el académico norteamericano Mark Falcoff (4), un
importante referente intelectual de la derecha de la administración Reagan, si bien
reconoce como los autores anteriormente mencionados la existencia de temas conflictivos en
la relación con Washington, plantea que no todos estos temas tuvieron el mismo grado de
impacto negativo en la relación con Washington. Falcoff sostiene al respecto que:
a) las políticas que Escudé y de la Balze señalan como altamente confrontativas (como la negativa argentina a firmar el TNP, a desactivar el Cóndor II y a declarar el cese de hostilidades en el Atlántico Sur y la firma de acuerdos pesqueros con la Unión Soviética y con Bulgaria) no tuvieron impacto negativo en Washington (respecto del TNP, Falcoff señala que en 1985 la administración Reagan le vendió al gobierno de Alfonsín agua pesada; y respecto de las otras cuestiones, éstas fueron condicionadas por presiones militares y navales); además, el académico norteamericano señala que nadie en Washington que conociera personalmente al presidente Alfonsín podría imaginarlo persistiendo en actitudes hostiles hacia Londres o construyendo misiles nucleares.
b) la lista de políticas o gestos potencialmente hostiles hacia Washington durante el período de Alfonsín fue en realidad mucho más numerosa que la presentada por Escudé, e incluyó algunos insultos gratuitos, como el del asesor gubernamental radical Aldo Tessio calificando a Reagan de "senil";
c) las relaciones entre las naciones son algo más que la suma total de estímulos o gestos positivos y negativos que son recibidos en una capital de la otra. Para Falcoff, a pesar de la existencia de divergencias y de gestos potencialmente confrontativos durante la administración radical, ésta no afectó el buen clima de la relación bilateral. La relación entre Alfonsín y Reagan fue buena porque ambos se necesitaban mutuamente: Alfonsín el apoyo de Reagan en el Banco Mundial y en el Fondo Monetario Internacional y frente a los intentos "carapintadas" de desestabilizar la naciente democracia argentina; Reagan necesitaba demostrar su apoyo al presidente radical porque así ratificaba los propósitos democráticos de sus políticas en otras partes de América Latina (El Salvador y Nicaragua), un requisito imprescindible para que el Congreso mayormente demócrata le otorgara el dinero y las armas para combatir a los grupos izquierdistas en estos países centroamericanos; y
d) la Argentina de Alfonsín no era, desde la perspectiva de la administración de Reagan, el más difícil o contencioso de los países latinoamericanos. Si bien la Argentina no era el equivalente de Ecuador y Uruguay -los "favoritos" de la administración republicana-, estaba muy lejos de parecerse a la Cuba de Fidel Castro, la Nicaragua sandinista, el Perú de Alan García y el Panamá de Noriega -cualquiera de los cuales era mucho menos agradable para los Estados Unidos-.
Asimismo, y en una línea argumental similar a la de Falcoff, el académico argentino Roberto Russell propone dividir los temas que integraron la agenda de política exterior del gobierno de Alfonsín en dos tipos:
1) un primer conjunto que se encuadraría dentro de lo que Russell denomina "disensos metodológicos", justamente porque no afectaron de manera negativa la relación con Washington. Russell incluye en este primer grupo las diferencias de posición de los dos gobiernos frente a la crisis centroamericana; respecto de la cuestión de los derechos humanos en Cuba, y la participación argentina en el Grupo de los Seis sobre desarme mundial;
2) un segundo grupo de cuestiones, que "excedió el esquema disenso fundamental / consenso metodológico o, al menos, que estuvo en el límite", que comprendió la firma de los acuerdos de pesca con los soviéticos en aguas de Malvinas, la no ratificación del tratado de Tlatelolco, la no adhesión al TNP y el desarrollo del proyecto Cóndor II. Mientras Escudé califica las posiciones adoptadas frente a estas cuestiones como "confrontativas" para los intereses norteamericanos, Russell, sin negar su carácter altamente conflictivo, subraya las razones internas que las condicionaron:
(...) En defensa de Alfonsín, es necesario considerar que en los tres temas mencionados en último término su margen de maniobra, en el supuesto de que hubiera querido seguir otras políticas, era extremadamente limitado. El peronismo en su conjunto, la derecha no liberal y toda la izquierda se hubieran opuesto duramente a estas medidas, tal como se opusieron en nombre de la defensa de los "intereses nacionales" a los débiles intentos de privatización de empresas públicas impulsados por el gobierno radical (recordar el caso de Aerolíneas Argentinas). Aún más, también cuestionaron por "débil" e incluso "entreguista" a la administración Alfonsín por las posiciones que adoptó en el tema de la deuda externa, la crisis centroamericana y, más que en ningún otro caso, en Malvinas (5). (...)
Por cierto, como señala Russell, la posición intransigente que las
fuerzas de oposición compartieron con las del oficialismo en temas "sensibles"
de la agenda como Malvinas, crisis centroamericana, la deuda externa, Cóndor II,
Tlatelolco o TNP, por mencionar los más importantes, condicionó el margen de maniobra
del gobierno radical. Pero, como apuntan Escudé y de la Balze, cabe reconocer que la
gestión de Alfonsín no pudo o no quiso tener el coraje político de romper con el legado
cultural de nacionalismo confrontativo que caracterizó a la cultura política argentina.
Por cierto, el peso de esta "herencia cultural", compartida
tanto por las fuerzas de la oposición como por amplios sectores del propio partido
oficialista, hizo que el "giro realista" del que habla Russell se limitara a
ciertos temas de la agenda, debido al peso de los condicionantes externos (contexto
político y económico internacional marcado por la "nueva Guerra Fría", la
guerra comercial de subsidios Estados Unidos-Japón-CEE y la crisis de endeudamiento de
los países de la región) y de cuatro importantes factores políticos internos: a) la
actitud de los partidos de la oposición; b) la actitud de las corporaciones
(especialmente los sindicatos y las Fuerzas Armadas); c) los enfrentamientos entre
diferentes agencias dentro de la administración radical; y d) los enfrentamientos entre
gobierno y partido radical.
Como consecuencia de la interacción de los factores internos y de los
condicionantes externos anteriormente mencionados, el "giro realista" adoptado
por la administración Alfonsín llevó, en política interna, a la adopción de un plan
de estabilización económica -el Austral- que, sin embargo, no contó con el respaldo
suficiente de los empresarios y enfrentó una enconada resistencia en los sindicatos. Pero
el Austral se agotó en sí mismo, ya que la segunda parte del plan, que incluía
privatizaciones y medidas de apertura económica, fue abortada por la resistencia de las
fuerzas de oposición -especialmente del justicialismo- y las dudas del propio oficialismo
-dichas medidas no resultaban acordes con la tradición estatista-nacionalista-cepalina de
muchos de los integrantes de la administración y, además, tenían un costo político que
el gobierno radical no estuvo dispuesto a pagar-. En política exterior, el "giro
realista" también fue limitado por el doble peso del legado cultural de nacionalismo
confrontacionista -que compartían tanto el radicalismo como la oposición- y los altos
costos políticos internos que sufriría cualquier intento de cambio respecto de este
legado cultural-ideológico.
No podemos dejar de reconocer que hubo manifestaciones del "giro
realista" en algunos temas de la agenda de política interna y exterior del gobierno
de Alfonsín -tales como la "normalización" de las relaciones con los
organismos internacionales de crédito, la adopción de planes de estabilización
económica, la firma del tratado de paz con Chile y el inicio del proceso de integración
con Brasil-. Pero este "giro" se limitó a aquellos temas donde el consenso
político interno permitía introducir estas modificaciones -un caso arquetípico en este
sentido fue el de la consulta popular por la cuestión del Beagle, que destruyó las
objeciones de grupos nacionalistas de la extrema derecha, la extrema izquierda y del
propio peronismo a la propuesta papal y al cierre del conflicto con Chile por dicha
cuestión-.
Sin embargo, en aquellos temas donde el costo político jugaba en
contra de la potencial iniciativa de cambio del gobierno radical, dicho "giro
realista" no se registró. Por el contrario, en las cuestiones de alto grado de
conflictividad interna la administración de Alfonsín optó por evitar el costo político
interno, manteniendo el legado de nacionalismo confrontacionista, presente tanto en la
tradición partidaria radical como justicialista. Las negativas del gobierno radical a
aceptar el cese de hostilidades propuesto por Thatcher como condición para negociar en la
cuestión de Malvinas; a desactivar el proyecto misilístico Cóndor II a pesar de las
intensas presiones de Estados Unidos y otros miembros de la comunidad internacional; a
firmar el TNP y ratificar Tlatelolco, son algunos de los ejemplos que demuestran que en
algunos temas de la agenda las consideraciones vinculadas al costo político interno y a
la tradición partidaria trabaron el "giro realista". En realidad, un giro de
este tipo en todos -y no sólo en algunos temas de la política interna y
exterior- hubiera permitido al plan de estabilización adoptado por el gobierno de
Alfonsín una mayor credibilidad económica externa.
Por cierto, mientras la gestión de Alfonsín dejó un saldo plenamente
positivo en términos políticos -logró la efectiva recuperación de las libertades
democráticas y un bien ganado prestigio externo por las medidas adoptadas en materia de
derechos humanos-, el balance económico fue más contradictorio, pues los intentos de
estabilización -los planes Austral y Primavera- contaron con respaldo externo, pero no
fueron suficientemente respaldados internamente, lo cual hizo que fracasaran y dejaran su
paso a la experiencia hiperinflacionaria que impidió a Alfonsín terminar su mandato con
tranquilidad.
No obstante, el fracaso de la administración radical en el terreno de
la política económica no resta méritos a la importancia del hecho de que Alfonsín
concretó lo que ningún presidente había podido realizar desde el golpe de 1930: el
traspaso de la banda presidencial de un gobierno civil a otro. Asimismo, la gestión
radical logró responder a los deseos de la ciudadanía de ejercer las libertades
públicas acalladas durante el ciclo dictatorial del Proceso y adoptó un paso
trascendente en el exterior como el de juzgar a la cúpula militar responsable de las
violaciones a los derechos humanos durante dicho ciclo. Pero la experiencia
hiperinflacionaria hizo que la sociedad argentina cambiara sus prioridades en 1989 del
terreno de la libertad política -ya recuperada- al de la estabilidad económica entonces
pendiente, tarea que quedaría en manos del sucesor de Alfonsín, el justicialista Carlos
Menem.
NOTAS
C. Escudé, "La historia, la cultura política...", op.cit., pp. 209-213.
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