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CAPITULO 3

RELACIONES CON LOS PAISES EUROPEOS

(1989-1999)

 

Por Leonor Machinandiarena de Devoto y Sebastián Masana[*]

Durante el gobierno de Alfonsín las relaciones con Europa habían sido concebidas con el propósito de ampliar los puntos de apoyo en Occidente y contrarrestar la influencia de los Estados Unidos. Inicialmente, el hecho de haber recuperado la democracia pareció ser suficiente para recomponer las relaciones políticas y conseguir respaldo económico de los países europeos. Sin embargo, el proclamado apoyo europeo a la democracia argentina no se concretó en apoyo económico, expresando claramente al gobierno argentino que el mismo sería consecuencia de la estabilidad económica y la firma de un acuerdo con las instituciones multilaterales de crédito y los bancos acreedores. La certeza de esta situación llevó al gobierno radical al diseño de nuevas políticas que permitieran acceder al capital europeo, lo cual fructificó en la firma de acuerdos con Italia y España.(1) No obstante el reconocimiento de condicionamientos externos que imponían la recomposición de las relaciones con los Estados Unidos, el gobierno de Alfonsín decidió mantener un moderado no alineamiento.(2)

De esta manera, el gobierno radical continuó con la exportación de granos argentinos a la Unión Soviética, aunque presionado para que se aumentara la importación de productos soviéticos si se pretendía mantener el nivel de ventas. A fin de ejercer una fuerte presión sobre el gobierno del Reino Unido por la cuestión de las islas Malvinas, Alfonsín otorgó en 1986 a la Unión Soviética permiso de pesca en aguas próximas a dichas islas, lo cual derivó en el establecimiento de una zona de exclusión alrededor de las mismas. La visita del canciller soviético a Buenos Aires demostró apoyo a las posiciones argentinas respecto de Malvinas, el desarme y la integración regional, pero pocas coincidencias en el aspecto económico. En el Movimiento de los No Alineados el gobierno de Alfonsín apuntó a establecer relaciones más cercanas con la India y Yugoslavia a fin de obtener respaldo en su enfrentamiento con el Reino Unido y promover la paz y el desarme. Pero el equilibrio necesario para mantener esta complicada política exterior que buscaba concertar elementos de no alineamiento e integración regional con la adhesión a Occidente y el establecimiento de  vínculos estrechos con los Estados Unidos comenzó a caerse junto con el deterioro de la situación económica argentina.(3)

La incapacidad del gobierno para encauzar la grave crisis económica provocó que Alfonsín decidiera entregar anticipadamente el cargo al presidente electo Carlos Saúl Menem el 9 de julio de 1989. Menem señaló que en materia de política exterior su gobierno sostendría una visión pragmática y prooccidental y dejaría de lado los rasgos nacionalistas, populistas y autárquicos de la Tercera Posición peronista. Las prioridades serían establecer relaciones cooperativas con los Estados Unidos, restablecer vínculos con Gran Bretaña y liberar de obstáculos las relaciones con la Comunidad Europea, mantener la política de integración con los países vecinos y, en el ámbito de las políticas nuclear, militar y comercial, realizar los cambios necesarios para evitar escollos en las relaciones con los países desarrollados.(4)

En el momento de acceder Menem a la presidencia estaba llegando a su fin el conflicto Este-Oeste, del cual los Estados Unidos emergerían como la única superpotencia, situación que evidentemente obligaría a un replanteo de la política exterior por parte de todos los países. No obstante, la implosión de la Unión Soviética en diciembre de 1991 fue una sorpresa para todos y se produjo cuando el gobierno de Menem ya había tomado muchas de sus decisiones más importantes. Por lo tanto, el cambio efectuado en la política exterior al asumir Menem parece haber sido guiado por una posición ideológica y una valoración del escenario mundial y de la inserción de la Argentina en el mismo sustancialmente distinta a la del gobierno radical. Así, el no alineamiento fue reemplazado por un acercamiento a los países líderes de Occidente, con los que se consideraba que la Argentina tenía fuertes lazos histórico-culturales y que constituían el ámbito adecuado donde el país debía insertarse.

El canciller Guido Di Tella –quien sucedió a Domingo F. Cavallo el 28 de enero de 1991, al hacerse cargo éste del ministerio de Economía- reconoció que, si bien el cambio se había iniciado en 1983 con la restauración de la democracia, la tarea estaba inconclusa. En un seminario que tuvo lugar en marzo de 1992, Di Tella describió el cambio operado bajo su gestión con estas palabras:

Pero también creo que había una tarea inconclusa. Estaban dadas todas las potencialidades, pero el cambio tenía que seguir y tenía que profundizarse y concretarse en este cambio de ubicación que yo lo llamo una suerte de cambio de alianzas. No es una alianza formal, es una alianza informal, es la alianza del Occidente, un Occidente que incluye también a Asia, un Occidente peculiar. Ustedes saben de qué estoy hablando; la descripción, quizás los bordes de ese conjunto pueden ser un poco ambiguos, pero creo que se entiende cuál es el corpus central de ese grupo de países. Esto implica una posición, abandonar el aislacionismo que ya se venía abandonando y adoptar una política, que se la puede llamar internacionalista, pero tampoco es una buena palabra.(5)

El vicecanciller Andrés Cisneros también explicó en 1996 el carácter de la relación adoptada con los Estados Unidos:

El mantenimiento de un sistema económico cerrado a los cambios globales y el mantenimiento de objetivos de prestigio como la producción de armamento sofisticado y la persecución de tecnología de avanzada que el país no era capaz de producir en una escala que pudiera permitir una exportación rentable fue un enfoque acompañado por una fuerte confrontación con los Estados Unidos. Por ejemplo, en 1989, de 158 países que votaban en la ONU, sólo Cuba, Yemen y Sudán eran más opuestos a los Estados Unidos que la Argentina, que estaba en pie de igualdad con Vietnam. Países como Irak y Libia procedían más de acuerdo con los Estados Unidos que la Argentina. La administración de Menem cambió la situación y el voto de la Argentina muestra una coincidencia con los Estados Unidos de un 30 a 40%, una proporción comparable con la de España o Italia. Esta posición ha sido llamada “alineamiento automático” con los Estados Unidos. En realidad, si hubo un alineamiento automático de la Argentina hacia los Estados Unidos fue uno de “desalineamiento” que llevó a la Argentina a tomar “automáticamente” la posición opuesta a la de los Estados Unidos.(6)

El cambio de política estuvo sin duda inspirado en los trabajos y la prédica de Carlos Escudé, quien había criticado el exceso de confrontaciones de la política exterior de Alfonsín, y proveyó de un sustento teórico a la política exterior de Menem.(7) La política aplicada por el gobierno de Menem incluyó el alineamiento con los Estados Unidos, reconociendo su liderazgo en el hemisferio occidental. Esto quedó demostrado por la participación simbólica de la Argentina en la Guerra del Golfo, el apoyo a la posición norteamericana respecto de los derechos humanos en Cuba, el retiro de la Argentina del Movimiento de Países No Alineados y el cambio del voto argentino en la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El apoyo a los Estados Unidos no excluía sostener divergencias cuando el interés material argentino estuviera en juego. Como contrapartida al pragmatismo, se estableció el principio de la defensa de la democracia y los derechos humanos en el hemisferio occidental. En el ámbito de los países vecinos, se profundizó la política de integración con Brasil iniciada por el gobierno de Alfonsín, y se buscó una solución definitiva a los problemas de demarcación de la frontera con Chile.(8)

Esta política mereció críticas académicas, basadas en la percepción de que, finalizada la guerra fría, el orden mundial evolucionaba hacia un esquema multipolar más interdependiente, con la consecuente declinación hegemónica de los Estados Unidos. En un caso se señalaba: a) que bajo el imperativo de un “pragmatismo moral” se ocultaba un fuerte contenido ideológico; b) la supuesta vulnerabilidad de un diagnóstico internacional que percibía el mundo de la posguerra fría como la resultante de un orden unipolar y a los Estados Unidos como el centro económico regional; c) un protagonismo exterior exagerado y desvinculado de los recursos de poder, y d) la antigua mala inclinación a la búsqueda de liderazgo regional.(9)

En otro caso, desde una perspectiva ética, se cuestionaba el materialismo que ocupaba el primer plano de la política exterior, cuando ese lugar debían ocuparlo las cuestiones relativas a la autonomía, la autodeterminación nacional y la soberanía. Tomar en cuenta sólo aspectos materiales era juzgado como una conducta suicida. El fomento del comercio y la atracción de inversiones no debían comprometer otros valores de mayor importancia tanto en el orden interno como en el internacional. El gobierno debía neutralizar la marginación provocada por el capitalismo central, no debía confundir el interés nacional con los negocios empresarios, y debía recordar que el destino de la Argentina estaba ligado a la suerte que correspondiera al Sur. Se censuraba asimismo la política del “alineamiento automático” dado que no se adecuaba a la supuesta evolución hacia un mundo multipolar y no parecía redundar en buenos resultados para el país, por las incoherencias de la política norteamericana, y porque significaba negarnos a ejecutar una política exterior propia que fuera “inteligente, digna y pragmática”, realista e idealista a la vez.(10)

La discusión académica revelaba dos lecturas del orden mundial que se estaba instaurando en la posguerra fría. Entre los asesores de Menem privaba la percepción de un mundo unipolar, en el cual la extraordinaria capacidad militar, económica y cultural de los Estados Unidos generaba la existencia de una pax americana. En virtud de dicha lectura, la política exterior más conveniente para la Argentina era llevar al mejor nivel posible las relaciones con los Estados Unidos. Por el contrario, sus críticos adscribían a la visión de que el mundo evolucionaba hacia el multipolarismo, por lo cual era probable que Europa lograra consolidar sus instituciones supranacionales e incorporar a los países de la zona oriental, de manera tal que se constituyera en un polo de poder que contrapesara la hegemonía norteamericana. Por ello, la insistencia en que no se debían descuidar las relaciones con los países europeos.

Los cuestionamientos sostenían que debía concederse gran significación a la relación con Europa, en virtud de que dicha región se perfilaba como el más avanzado y dinámico de los tres bloques económicos en gestación, y las exportaciones argentinas hacia la región duplicaban las enviadas a los Estados Unidos.(11) Al responder las críticas a la importancia asignada a la relación con los Estados Unidos, Escudé aclaró que el condicionado alineamiento político de la Argentina con los Estados Unidos no excluía la cooperación con Europa, y que se adjudicaba a ambas relaciones el mismo nivel de importancia.(12) En ocasión del seminario ya mencionado, el canciller Di Tella dijo al respecto:

[...] Ahora están empezando a decir en la opinión pública que nosotros por fin estamos llevando el apunte a Europa. Nosotros nos concentramos en los primeros dos años en recomponer las relaciones con los Estados Unidos, pero no dejamos de lado la relación con Europa. Lo que pasa es que la relación con Europa no es noticia periodística porque es lo natural, lo obvio, lo que hemos hecho siempre. Ahora queremos hacerlo, inclusive de manera notoria, y este año hemos comenzado expresamente con visitas a la Comunidad Europea, empezando con Francia. Después continuará con España, Italia y va a terminar el año que viene con Gran Bretaña, cerrando simbólicamente un ciclo, no de restablecimiento, sino de refortalecimiento de la relación con Europa”.(13)

Al diseño de política exterior del gobierno de Menem se agregaron dos decisiones fundamentales: el anuncio de la disposición a ratificar el Tratado de Tlatelolco, completada luego con la firma del Tratado de No Proliferación Nuclear, y la desactivación del proyecto misilístico Cóndor II. Con ello se buscó generar la imagen de un país confiable, que abandonaba confrontaciones del pasado y creaba un ámbito propicio para atraer inversiones. 

Según Roberto Russell, fueron cuatro los ejes ordenadores de la política exterior de Menem: a) el abandono de las posiciones de confrontación política con los países desarrollados; b) reservar la disputa para los temas relacionados con los intereses económicos; c)  resignar la pretensión de ejercer protagonismo a nivel internacional; y d) el respaldo a la ONU como garantía de la paz y la seguridad internacionales. En consecuencia, el ámbito al cual iba dirigida la política exterior argentina quedaba reducido, constituido especialmente por los Estados Unidos, los países vecinos, Europa Occidental, y eventualmente Japón y los países del Sudeste Asiático.(14)

En el contexto de su objetivo de establecer relaciones amistosas con los principales países de Occidente y ganar la confianza de los Estados Unidos, el gobierno de Menem inauguró sus relaciones con la Comunidad Europea con una medida que significaba un cambio rotundo respecto de la posición sostenida por el gobierno anterior. El primer canciller de Menem, Domingo F. Cavallo, impulsó la apertura de negociaciones con el Reino Unido, soslayando la insistencia del gobierno de Alfonsín en incluir el tema de la soberanía y su negativa a declarar el cese formal de hostilidades. Las reuniones bilaterales comenzaron en agosto de 1989 y en febrero de 1990 fueron restablecidas las relaciones diplomáticas entre los dos países. Además de superar la impasse a nivel bilateral en la cuestión, que había provocado dificultades comerciales y una situación adversa a la Argentina en el Atlántico sur, el gobierno argentino buscaba con la normalización de las relaciones evitar la oposición del Reino Unido a la firma de un acuerdo de la Argentina con la Comunidad Europea.(15)

Los resultados de la estrategia se vieron de inmediato. El 2 de abril de 1990, Cavallo firmó un Acuerdo Marco de Cooperación Comercial y Económica con el presidente del Consejo de Ministros de la Comunidad Europea en que ésta ofrecía su cooperación en la modernización de diversos sectores económicos argentinos, y prometía su ayuda para programas conjuntos de desarrollo científico-tecnológico y creación de empresas mixtas. Las partes se concedían el trato de nación más favorecida y se creaba una comisión mixta. A propuesta de la Argentina, se incluyó una cláusula que colocaba el sistema democrático y el respeto a los derechos como fundamento del acuerdo.(16) Más allá de las falencias que algunos señalaron, el acuerdo constituía un avance importante en la recomposición de la imagen de la Argentina y el instrumento para acceder a la Comunidad Económica Europea.(17)

A comienzos de 1991 la persistencia de algunos problemas económicos llevó a Menem a realizar una reorganización ministerial: Erman González pasó a hacerse cargo del ministerio de Defensa, Cavallo del de Economía, y Di Tella, hasta entonces embajador en los Estados Unidos, asumió el de Relaciones Exteriores, cargo que mantendría hasta el final de la segunda presidencia de Menem. No obstante, el enroque demostraba la determinación de Menem de continuar la aplicación de las políticas de mercado y el acercamiento con Occidente, postulados con los que Di Tella coincidía por completo. En marzo, Cavallo puso en práctica el plan de Convertibilidad, un programa económico de corte neoliberal que contribuiría a la inserción internacional prooccidental buscada por el gobierno.

Por otra parte, los cambios que se operaban en el mundo en esa época respaldaban la decisión de Menem respecto de la dirección de su política económica y exterior. El fracaso de los gobiernos populistas y del modelo de sustitución de importaciones en América Latina, las reformas que se llevaban a cabo al interior de la Unión Soviética, la caída del muro de Berlín, la instauración de una economía de mercado en China, por nombrar los más importantes, parecían demostrar que la conjunción de democracia y economía liberal y la inserción en el capitalismo mundial eran la vía correcta para lograr la estabilidad y el crecimiento de la Argentina. En ese escenario, la persistencia en una estrategia de no alineación fue evaluada como perjudicial. Así, Di Tella anunció en abril de 1991 el retiro del Movimiento de Países No Alineados (NOAL) y en septiembre lo comunicó formalmente, sosteniendo que la decisión se había tomado como consecuencia del rechazo en la reunión de Ghana de una propuesta argentina en defensa de la libertad de prensa, la vigencia de los derechos humanos y el gobierno democrático. La medida se basaba además en que el NOAL no tenía ya razón de ser y sus funciones podían ser desempeñadas por la ONU y el Consejo de Seguridad. El colapso de la Unión Soviética en diciembre de 1991 y su resultado –la emergencia de los Estados Unidos como única superpotencia- confirmaron al gobierno argentino la conveniencia de la estrategia elegida.(18)

 

(*) Investigadores asociados al Centro de Estudios Internacionales y de Educación para la Globalización (CEIEG). Consultores del Proyecto de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto Argentina. Machinandiarena de Devoto es Doctora en Historia de la UBA. Masana es Master en Relaciones Internacionales de FLACSO.

  1. Roberto Russell, “Los ejes estructurantes de la política exterior argentina: Apuntes para un debate”, Buenos Aires, FLACSO, 1994, pp. 7-8.

  2. Aldo C. Vacs, “Vuelta a los orígenes: democracia liberal, liberalismo económico y la redefinición de la política exterior argentina”, en Carlos H. Acuña (comp.), La nueva matriz política argentina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1995, p. 301.

  3. Ibid., pp. 304-306.

  4. Ibid., p. 310.

  5. “Palabras de cierre del canciller Guido Di Tella”, en Roberto Russell (ed.), La política exterior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, FLACSO/GEL, 1992, pp. 263-264.

  6. Discurso del vicecanciller Andrés Cisneros, Londres, febrero de 1996, copia en Archivo Cisneros.

  7. En Carlos Escudé, La Argentina versus las grandes potencias: el precio del desafío. Buenos Aires, Ed. de Belgrano, 1986, el autor hace un alegato en favor de un alineamiento basado no en razones ideológicas sino pragmáticas, en función del pasado histórico. La primera crítica de Escudé a la política exterior de Alfonsín fue realizada en un seminario en la Universidad de Mainz en 1986, y luego publicada en C. Escudé, Patología del nacionalismo: el caso argentino, Buenos Aires, Tesis, 1987, y en E. Garzón Valdez, M. Mols y A. Spitta (comps.), La nueva democracia argentina, Buenos Aires, Sudamericana, 1988, bajo el título “Política exterior argentina: una sobredosis crónica de confrontaciones”. En dicho texto, y en un ensayo posterior  titulado “De la irrelevancia de Reagan y Alfonsín: hacia el desarrollo de un realismo periférico”, publicado en R. Bouzas y R. Russell (comps.), Estados Unidos y la transición argentina, Buenos Aires, Legasa, 1989, se fueron delineando los principios de política exterior que Escudé denominara “realismo periférico”.  La formulación acabada de los mismos dio origen a dos nuevos libros: C. Escudé, Realismo periférico, Buenos Aires, Planeta, 1992, y C. Escudé, El realismo de los Estados débiles, Buenos Aires, GEL, 1995.

  8. Carlos Escudé, “Cultura política y política exterior: el salto cualitativo de la política exterior argentina inaugurada en 1989”, en Russell (ed.), La política exterior argentina..., op. cit., pp. 185-189.

  9. Carlos Pérez Llana, “La nueva agenda internacional y la política exterior argentina”, en Russell (ed.), La política exterior argentina, op. cit., pp. 93-94.

  10. Atilio Borón, “Las transformaciones del sistema internacional y las alternativas de la política exterior argentina”, en Russell (ed.), La política exterior argentina, op.cit., pp. 119-124.

  11. Ibid., pp. 144-145.

  12. Escudé, “Cultura política y política exterior...”, op. cit., pp. 189-190.

  13. “Palabras de cierre del canciller Guido Di Tella”, op. cit., p. 265.

  14. Russell, “Los ejes estructurantes...”, op. cit., pp. 9-12.

  15. Véase Roberto Russell, “Las relaciones de Argentina con Europa Occidental”, Documento de trabajo Nº 29, Madrid, IRELA, 1991, pp. 29-40.

  16. Ibid., pp. 41-42; “Acuerdo con la Comunidad Europea”, La Nación, 23 de abril de 1990.

  17. Pedro Romero, “Argentina ante el año de Europa”, en CERIR, La política exterior del gobierno de Menem, Rosario, CERIR, 1994, pp. 174-175.

  18. Vacs, op. cit., pp. 317-320.