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(1989-1999)
1.
El Mercosur y la Unión Europea
Según
el embajador español en la Argentina Carlos Carderera Soler, el ingreso de España
y Portugal a la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1986 produjo un vuelco
fundamental en las relaciones de la última con América Latina. Hasta esa fecha
los países de esta región formaban parte –para la CEE- del grupo de los Países
No Alineados, lo que implicaba un carácter marginal y no preferencial en las
relaciones de la Comunidad con ellos. A partir de ese momento, se produjeron
respecto de América Latina una serie de cambios, entre los cuales figuraron los
siguientes: a) aparecieron los acuerdos de tercera generación con todos los países,
salvo Cuba; b) en 1988 se dividió la línea presupuestaria de créditos, creándose
una específica para Asia y otra para Iberoamérica; c) entre 1991 y 1995
aumentaron los recursos financieros que la Comunidad destinaba a América Latina
en un 80% respecto del lustro anterior; d) en 1992 el Banco Europeo de
Inversiones comenzó a orientar su acción hacia Iberoamérica, suscribiéndose
a partir de entonces acuerdos con los países del Mercosur y México; e) desde
1988 la CEE se constituyó en la primera aportante en América Latina, superando
su volumen de ayuda el de los Estados Unidos y Japón juntos; f) se abrió un
canal de conversaciones a nivel continental con los países latinoamericanos a
través del Grupo de Río, iniciado en 1987, y g) se desarrollaron nuevos marcos
institucionales para encauzar las relaciones entre la Comunidad y los distintos
grupos de países iberoamericanos.(1)
La búsqueda de mecanismos para vincular el
incipiente proceso de integración latinoamericano con el europeo fue propuesta
por el Grupo de Río a la CEE el 10 de abril de 1990, durante la sexta reunión
de consultas políticas entre ambos realizada a nivel de cancilleres en Dublín.(2)
El Grupo explicó que el vínculo era necesario para impulsar los mecanismos de
cooperación comercial, científica y tecnológica que debían encuadrar las
relaciones ALADI-CEE. El canciller argentino Cavallo, vocero para el tema de
integración, admitió las falencias e inoperatividades de la ALADI. Dijo, sin
embargo, que se había tomado la decisión política de constituirla en un
instrumento idóneo para la integración y el comercio internacional. El
ministro de Relaciones Exteriores irlandés, Gerard Collins, se mostró
satisfecho por el avance del proceso democrático en América Latina. Cavallo
propuso a la CEE adoptar medidas para demostrar su voluntad de cooperar con América
Latina, entre las cuales mencionó: a) la concesión de préstamos a países
latinoamericanos del Banco Europeo de Inversiones, como ya se había hecho para
Polonia y Hungría; b) ampliar sustancialmente los recursos para América Latina
a través de las diversas líneas de cooperación con la CEE; c) aumentar el
financiamiento del fomento a las empresas conjuntas europeo-latinoamericanas, y
d) extender a América latina la posibilidad de participar en la futura Fundación
Europea de Formación de Cuadros y en el Programa Tempus de intercambio de
estudiantes y profesores de nivel superior. El comisario comunitario para las
relaciones con América Latina, Asia y el Mediterráneo, Abel Matutes, de España,
anunció haber propuesto un aumento de los recursos destinados a América Latina
para 1992. A su vez, Cavallo declaró también la intención de su gobierno de
duplicar sus exportaciones a la CEE en un plazo de tres a cuatro años.(3)
Por
otra parte, el proceso de integración regional de los países del Cono Sur dio
un paso fundamental el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción,
por el cual la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay constituyeron el Mercado
Común del Sur o Mercosur. Posteriormente Bolivia y Chile se sumaron como países
asociados. El 29 de abril de 1991 el Mercosur fue presentado formalmente
en Bruselas ante el presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors. A partir
de ese momento, se comenzó a hablar de la posibilidad de firmar un acuerdo
marco de cooperación entre ambos bloques económicos.(4)
A la vez, el 10 de
diciembre de 1991 las comunidades europeas firmaron el Tratado de Maastricht,
tomando el nombre de Unión Europea (UE) y adicionando a la tradicional meta de
un mercado único, los objetivos de cooperación en Política Exterior y
Seguridad Común y en Justicia y Asuntos Internos. La constitución del Mercosur
incentivó el interés de los países europeos en dirigir sus inversiones e
introducir sus productos en el nuevo mercado. Para los países integrantes del
Mercosur, que estaban llevando a cabo profundas reformas en su economía, era
una oportunidad para atraer inversiones, importar bienes de capital para la
modernización de sus empresas y exportar sus productos.
El
Mercosur permitió el progreso del comercio intrarregional. El comercio
argentino con el Mercosur aumentó 33% en los primeros 8 meses de 1993 en relación
al año anterior, alcanzando la suma de 4.900 millones de dólares. Las
exportaciones argentinas al Mercosur crecieron 77% en ese período y el déficit
se redujo 70%. La importancia del Mercosur, que absorbía en forma creciente la
mayor parte de las exportaciones argentinas, comenzó a proyectarse en la política
exterior. El Mercosur atraía inversión extranjera a la Argentina y comenzó a
perfilarse como una plataforma de proyección para la integración del país a
otros mercados de gran escala, como la UE o en un futuro los mercados del
sudeste asiático.(5)
El
Consejo de Ministros de la UE aprobó en Luxemburgo el 31 de octubre de 1994 un
“documento estratégico” que proponía crear una comisión de cooperación
con el Mercosur e iniciar negociaciones a partir del 1° de septiembre del año
siguiente para establecer una zona de libre comercio con el objetivo explícito
de equilibrar la influencia norteamericana en la región. El Comisario para
Asuntos Latinoamericanos, el español Manuel Marín, dijo antes de la reunión
que América Latina ya no era el continente de los golpes de estado y las
violaciones a los derechos humanos, ni el patio trasero de los Estados Unidos,
por eso se buscaba una asociación en base al concepto de menos ayuda y más
comercio. Con ese documento aprobado, se celebraría en Bruselas el 24 de
noviembre de 1994 una reunión con los cancilleres del Mercosur a fin de ajustar
los detalles de la negociación.(6)
En la
fecha prevista, los cuatro cancilleres del Mercosur se reunieron en Bruselas con
el presidente de la Comisión Europea Delors, para discutir cómo y cuándo se
empezaría a negociar un acuerdo de libre comercio entre los dos bloques. El
encuentro culminó con la firma de un documento en el que se comprometían a
profundizar las negociaciones para crear una asociación interregional, mediante
una zona de libre comercio en el sector industrial y de servicios, y una
liberalización recíproca de los intercambios agrarios, teniendo en cuenta la
“sensibilidad” de algunos productos. Los europeos aspiraban a abrir las
puertas del bloque sudamericano a sus productos, calculando que sin una alianza
más profunda, en unos años perderían una cuota importante del mismo.(7)
En
vista de la evolución de las negociaciones, el VII Consejo del Mercosur,
reunido el 16 y 17 de diciembre de 1994 en Ouro Preto (Brasil), firmó el
Protocolo de Ouro Preto, que instituía una unión aduanera imperfecta a partir
del 1º de enero de 1995, y otorgaba al Mercosur una personalidad jurídica
propia, como paso indispensable para suscribir acuerdos estratégicos como el
que se intentaba alcanzar con la UE.
De
este modo, el 15 de diciembre de 1995 se firmó en Madrid el Acuerdo Marco
Interregional de Cooperación entre el Mercosur y sus Estados Partes y la
Comunidad Europea y sus Estados Miembros. La firma del Acuedo Marco reforzó las
relaciones bilaterales en los ámbitos de la economía, el comercio, las
ciencias y las finanzas. El hecho revestía importancia para la Argentina dado
que Europa constituía el primer destino del intercambio comercial argentino
después del Mercosur y también, en virtud del proceso de privatizaciones, el
principal inversor. El Acuerdo preveía una transición hacia la liberalización
progresiva y recíproca de los intercambios comerciales entre ambas regiones. En
el corto plazo, impulsaba una diversificación de las relaciones comerciales, y
en el largo plazo, apuntaba a la constitución de una zona de libre comercio, de
acuerdo con la Organización Mundial de Comercio (OMC). Una Declaración
Conjunta, anexa al Acuerdo, establecía un diálogo político regular entre las
partes.(8)
No obstante, a pesar del espacio de negociación
abierto por el Acuerdo Marco entre el Mercosur y la UE, algunas cuestiones ofrecían
un escenario de incertidumbre. La primera se refería a capítulos sensibles de
la agenda como el agrícola, algunos aspectos industriales, el sector textil y
algunos ámbitos de la metalmecánica, los cuales eran afectados por las
barreras no arancelarias de la UE. Asimismo, la Política Agraria Común (PAC) constituía uno de los elementos
distorsivos del mercado comunitario. La UE aplicaba aranceles específicos a un
gran número de productos agropecuarios y agro-industriales que perjudicaban
significativamente algunos productos en los cuales la Argentina y el Mercosur
acreditaban una tradicional capacidad competitiva. El perfil productivo de la
Argentina, Uruguay y Paraguay -diferente del de Brasil- provocaba que el
comercio de los primeros con la UE se viera sensiblemente afectado por los
subsidios europeos. El Sistema Generalizado de Preferencias también se
caracterizaba por su discrecionalidad y unilateralidad.
Así, el conflicto planteado podía tener dos resultados de signo opuesto: no
alcanzar solución y por ende estancar el Acuerdo, o la negociación en curso
permitir la flexibilización de la PAC.(9)
El segundo punto que podía
obstaculizar las negociaciones tenía relación con los límites tanto del
Mercosur como de la UE en la negociación recíproca. En el Mercosur podían
influir las negociaciones con otros bloques regionales; en la UE tendrían peso
la prioridades internas y externas. En ambos casos incidiría la vinculación de
ambos con los Estados Unidos. La decisión de la UE de firmar el Acuerdo Marco
con el Mercosur había sido probablemente incentivada por la Declaración de
Miami, de diciembre de 1994, que proponía establecer el Area de Libre Comercio
de las Américas (ALCA) para el 2005. Y, a su vez, la decisión norteamericana
de acelerar la negociación por el ALCA podía ser una respuesta a la disposición
europea de profundizar sus relaciones con América Latina. Ello demostraba que
las iniciativas de América Latina, los Estados Unidos y la UE generaban un
efecto trilateral, influyendo tanto las relaciones transatlánticas como
interamericanas. Por último, la diferencia en la estructura institucional de
las dos agrupaciones, en el sentido de que una tenía instituciones comunitarias
y supranacionales y la otra sólo intergubernamentales también constituía una
dificultad que debía ser considerada por el Mercosur.(10)
En junio de 1996 el presidente Menem, que en ese
momento ocupaba la presidencia pro tempore
del Mercosur, realizó una visita a Bélgica y Luxemburgo, con motivo de la Primera Reunión de la Comisión Mixta en
Bruselas, y del Primer Encuentro de Cancilleres del Mercosur y de la UE en Luxemburgo a
fin de instrumentar el mecanismo de diálogo político dispuesto en la Declaración
Conjunta. En Bélgica Menem sostuvo que se debían apurar los términos para que rápidamente
se pudiera consolidar la zona de libre comercio entre ambos bloques,
manifestando el interés de su gobierno en ampliar las fronteras del mercado
regional. La Comisión Mixta estableció una Subcomisión
Comercial, cuyo objetivo era otorgar operatividad al acuerdo. Se
firmó también el Primer Acuerdo de Cooperación entre el Parlamento Europeo y
la Comisión Parlamentaria del Mercosur.
En
su primera reunión en noviembre de 1996, en Belo Horizonte, Brasil, la
Subcomisión Comercial fijó tres etapas de trabajo. En la inicial, se produciría
el intercambio de información de las respectivas legislaciones vigentes, etapa
que finalizó en abril de 1998, cuando se celebró la III Reunión de los Grupos
de Trabajo y la IV de la Subcomisión Comercial. Previamente se había acordado
que recién cuando concluyera la primera etapa se definirían los respectivos
sectores sensibles y prioritarios. El Mercosur apeló a la contratación de
consultores para realizar el estudio comparativo entre las legislaciones de la
Comunidad Europea y la del Mercosur. Dichos trabajos serían la base para la
elaboración de un documento conjunto que surgiría de la IV Reunión de la
Subcomisión Comercial. En una reunión realizada en Buenos Aires en marzo de
1998, el Grupo Ad-hoc trabajó en la elaboración de un documento sobre la base
de la propuesta de la Comisón Europea, que omitía cualquier mención de la PAC
y de la política comercial en dicho ámbito, lo cual constituía un problema
grave para los países del Mercosur. En abril de 1998 en Bruselas, se discutió
el proyecto de documento conjunto, titulado “Fotografía conjunta de las
relaciones comerciales entre la Comunidad Europea y el Mercosur”, que fue
finalmente aprobado por las partes. A partir de allí comenzaría la segunda
etapa, que comprendería los análisis sectoriales y la identificación de
productos sensibles y prioritarios.(11)
El
comienzo de las negociaciones entre la UE y el Mercosur para el establecimiento
de una zona de libre comercio sería anunciado en la Primera Cumbre de la Unión
Europea y América Latina, a celebrarse en junio de 1999 en Río de Janeiro. A
mediados de 1998 el mandato para esas negociaciones fue presentado a la Comisión
Europea, órgano que actúa como administración o secretaría de la UE, y
aprobado con el rechazo de los comisarios francés e irlandés y del comisario
responsable de las cuestiones agrícolas. Luego de la Comisión, el mandato debía
ser aprobado por el Consejo de la UE, que representa a los gobiernos de los países
miembros. Antes de fijarse la fecha para su tratamiento, Francia ya había
efectuado declaraciones contrarias al mismo, aunque esa posición no era
compartida por los demás países. Particularmente, el Reino Unido, Suecia y
Dinamarca apoyaban expresamente las negociaciones sobre el tema agrícola. En
virtud de los citados rechazos, la Cancillería argentina albergaba serias dudas
de que resultara finalmente aprobada la inclusión de la agricultura en las
negociaciones. De todos modos, se consideró que las relaciones con la UE, se
aprobara o no dicha inclusión, eran prioritarias para la Argentina y el
Mercosur (dado que en política exterior si algo no podía hacerse era “borrar
a un país o agrupación de países del mapa”). Por ello la decisión era
continuar tratando con ellos y mantener la relación dentro de un interés
prioritario, juzgando más fácil avanzar positivamente en base a las buenas
relaciones que lo contrario.(12)
En
1999, último año de la segunda presidencia de Menem (y por ende un año
electoral), la política exterior se había puesto en discusión. Uno de los
cuestionamientos giraba en torno a lo que se definía como “débiles vínculos”
con los 15 países que conformaban la UE. Así, el embajador Lucio García del
Solar había renovado sus críticas a los ejes de la política exterior del
canciller Di Tella, señalando que la relación entablada con los Estados Unidos
resultaba más que una política internacional “una atadura”. En su opinión
no había que olvidarse de la UE, aunque los Estados Unidos fueran una potencia
hemisférica y mundial, y reclamaba una política exterior que no fuera “unívoca”
para no perder la capacidad de negociación. El ministro de Justicia, Raúl
Granillo Ocampo, ex embajador en Washington, concordaba con la oposición en que
no debía dejarse de lado a Europa, dado que en lo comercial era un socio
“igual o más importante” que los Estados Unidos. Con el último país no
quedaba nada nuevo por hacer.(13)
A
su vez, el diputado justicialista Fernando Maurette, presidente de la Comisión
de Relaciones Exteriores, señaló que más que nunca se debían refirmar los
derechos argentinos frente a la UE. No obstante, agregó que estaba convencido
de que el gobierno había realizado grandes esfuerzos por generar una mejor
relación con Europa, comenzando con el mejoramiento de los vínculos con el
Reino Unido. Sin embargo, la Argentina no había obtenido muestras de parte de
la UE de querer entablar “una relación digna que beneficie a todos”. El
diputado opositor Marcelo Stubrin, vicepresidente de la mencionada Comisión,
sostuvo que el gobierno de Menem se había alineado “demasiado” con los
Estados Unidos, pero de todos modos la balanza comercial de la Argentina
respecto de los Estados Unidos o de la UE era siempre negativa. A su vez, el
diputado frepasista Carlos Raimundi adelantó que, en el caso de que la Alianza
lograra acceder al poder en las siguientes elecciones, no habría cambios
abismales, sino de estilo.(14) Los diputados citados
evidenciaban conocer la realidad, en cuanto, como lo demuestra el memorándum de
la Cancillería mencionado arriba, la relación con Europa había llegado a un
punto en que los obstáculos parecían insalvables por el momento para los
intereses argentinos.
2. La Argentina y la Unión
Europea
Las relaciones del Mercosur con la UE no quitaron
significación a las relaciones entre la Argentina y la UE y sus estados
miembros. El Acuerdo Marco de Cooperación Comercial y Económica de 1990
mantuvo su vigencia.
En noviembre de 1990 el canciller Cavallo viajó a
Bruselas, sede de la CEE, para participar en las negociaciones de la Ronda
Uruguay del GATT sobre la reducción de los subsidios a la producción y las
exportaciones agrícolas. Al efecto se habían establecido dos posiciones: por
un lado, los Estados Unidos y el grupo Cairns(15)
coincidían con mínimas diferencias en apoyar una reducción del 90% en los
subsidios a las exportaciones y del 75% en las subvenciones internas en un lapso
de 10 años. Por otro, la Comunidad Europea proponía
reducir en un 30% en el mismo lapso los subsidios internos y consideraba que los
apoyos a las exportaciones bajarían progresivamente por sí solos. La falta de
acuerdo en el tema provocó la suspensión de las negociaciones el 7 de
diciembre de 1990.(16)
El 12 de febrero de 1992 el presidente Menem habló
en Estrasburgo ante el Parlamento Europeo, exhortando a la Comunidad Europea a
eliminar en “forma urgente” los subsidios agrícolas que trababan las
negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay del GATT en Ginebra.(17)
Tras una reunión que mantuvieron el mandatario argentino y el presidente de la
Comisión Europea Delors, la Argentina y la UE firmaron en Bruselas tres
acuerdos y un comunicado conjunto por el cual los líderes comunitarios estudiarían
“sin ningún compromiso” el proyecto de la Argentina de recibir hasta
300.000 inmigrantes del Este europeo y de la ex Unión Soviética en un período
de tres años. Por su parte, el canciller Di Tella suscribió un protocolo para
el uso racional de la energía.(18)
Un artículo de La
Nación destacó que los contactos de Menem con los gobernantes de Bélgica
y Francia y con los dirigentes de la Comunidad Europea, además de los
mantenidos con la prensa, los intelectuales, los empresarios y las instituciones
políticas y parlamentarias, habían contribuido a enmendar la negativa imagen
del país y de su gobierno, ligada a los antecedentes del peronismo histórico y
a la figura de un presidente “pintoresco”. El diario sostenía lo siguiente:
[...] La
apertura al mundo de los archivos sobre la presencia de jerarcas nazis en la
Argentina desde el final de la guerra, la decisión de suscribir el Tratado de
Tlatelolco y renunciar al armamento nuclear, la predisposición para aceptar
inmigrantes del Este europeo en determinadas condiciones, los anuncios de una
nueva participación militar argentina en fuerzas internacionales de paz, sumado
todo a la apertura del comercio exterior, la renegociación de la deuda externa
y el curso general de la política económica, produjeron una revaloración de
la Argentina en los distintos ámbitos en que se hizo presente la representación
encabezada por el Presidente.(19)
El artículo destacaba además los acuerdos
alcanzados por la Unión Industrial Argentina con Fabrimetal en Bélgica y con
el Consejo Nacional del Patronato Francés -comparables con los celebrados antes
con centrales empresarias de España y de Italia- para promover empresas
conjuntas, transferencias de tecnologías, cooperación informativa y desarrollo
de proyectos de interés común, aunque los mismos estaban condicionados a la
resolución de los problemas de la economía argentina y al restablecimiento de
las relaciones con la comunidad financiera.(20)
No obstante, el resultado de los reclamos de Menem
respecto de la política agrícola proteccionista en que estaban empeñadas la
Comunidad Europea, y particularmente Francia, se evaluaba como virtualmente
nulo, y el ofrecimiento del presidente argentino de mediar en la disputa que
separaba a Europa de los Estados Unidos en las discusiones del GATT no tenía
otro sentido que un “gesto de cierta espectacularidad”. Dado que no era
posible pertenecer al mundo, como postulaba uno de los objetivos principales de
la política exterior argentina, sin la aceptación de Europa -hasta ese momento
reticente-, el viaje del presidente había sido un intento positivo por ganar el
interés europeo. Sin embargo, recobrar la posición que alguna vez había
tenido la Argentina en la comunidad de naciones demandaría todavía mucho
esfuerzo.(21)
En
marzo de 1993 visitó la Argentina el presidente de la Comisión Europea Delors.
En sus encuentros con el ministro de Economía Cavallo y el canciller Di Tella
se trató el tema de los subsidios europeos a la actividad agrícola. El
dirigente agropecuario Guillermo Alchourron, en su condición de presidente de
la Confederación Latinoamericana de Ganaderos y Agricultores, entregó a Delors
las conclusiones a las que dicha entidad había llegado en su reunión de
Houston, en febrero de ese año, sobre los problemas de la Ronda Uruguay del
GATT.(22)
Un
memorándum de la Cancillería argentina señala que en 1993 la Argentina
participó activamente en la Ronda Uruguay del GATT. El presidente Menem encabezó
una gestión, en nombre de un importante número de países, ante los jefes de
Estado de los Estados Unidos, la Comunidad Europea y Japón, a quienes solicitó
el apoyo político necesario para su exitosa culminación. El acuerdo alcanzado
no fue el que se esperaba, juzgándoselo poco equitativo para los países en
desarrollo, si bien contenía importantes beneficios para la Argentina. Creaba
la oportunidad de un incremento de las exportaciones agrícolas argentinas y,
mediante el Acuerdo para la Solución de Controversias, se establecía un
mecanismo institucional dentro del cual la Argentina podría hacer valer los
reclamos con mayor amplitud e imparcialidad que por la vía anterior de los
reclamos bilaterales. El gobierno argentino consideraba no menos importante el
que se hubieran identificado los subsidios agrícolas y se hubiera puesto coto a
la política de nefastos efectos distorsionantes en el comercio internacional.
El interés de la Argentina en esta Ronda había estado centrado en las
negociaciones de acceso a mercados, en las cuales se había trabajado en
estrecho contacto con el sector privado y otros organismos del estado. En ese
sentido se había tenido una activa participación en el grupo Cairns y
trabajado en coordinación con los países del Mercosur, para compatibilizar las
ofertas y demandas de reducción arancelaria en la Ronda.(23)
Luego
de varios años de negociaciones, el 30 de noviembre de 1992 se firmó un
Acuerdo entre la Argentina y la Unión Europea sobre Pesca Marítima. El mismo
permitía a los barcos de la UE pescar 250.000 toneladas anuales en aguas de
jurisdicción argentina y facilitaba la creación de sociedades mixtas y
comunitarias o asociaciones temporales. A cambio, se reducían los aranceles
para la entrada de productos pesqueros argentinos en el mercado europeo. El
volumen financiero total del acuerdo era de 162,5 millones de ecus. La UE
contribuiría con 28 millones de ecus -unos 32 millones de dólares- al
desarrollo de programas de investigación pesquera, a la mejora de instalaciones
portuarias y a la formación profesional dentro del sector pesquero argentino.
El acuerdo tendría una duración de cinco años y podía ser renovado automáticamente
por períodos adicionales de dos años, salvo denuncia de alguna de las partes
realizada seis meses antes de su vencimiento.(24)
El
acuerdo pesquero fue aprobado por el Parlamento Europeo en junio de 1993 y el
Consejo de la UE lo adoptó, con la abstención del Reino Unido, en septiembre
de 1993. El mismo entró en vigencia el 24 de mayo de 1994.(25)
No obstante, seis meses antes de su vencimiento, en noviembre de 1998, el
acuerdo fue denunciado por el gobierno argentino, debido al agotamiento de la
reserva pesquera y a la generalización de la reducción arancelaria en las
negociaciones multilaterales que le quitaron al acuerdo la conveniencia para los
intereses argentinos. Previamente, el gobierno argentino había sancionado el 9
de diciembre de 1997 la ley de Pesca Nº 24.922, que establecía la asignación
de cuotas de captura a cada permiso de pesca en sustitución de los cupos
anuales, tanto a los permisos preexistentes como a los que se otorgaran en el
futuro. Habiendo perdido vigencia el acuerdo a partir de mayo de 1999, las
empresas pesqueras europeas quedaron sujetas al marco de la ley, aunque el
gobierno argentino se mostró dispuesto a encontrar nuevos modos de cooperación
conforme a la capacidad de la reserva y la nueva legislación.(26)
Por otra parte, el 11 de junio de 1996 se firmó el
Acuerdo de Cooperación relativo a los usos pacíficos de la Energía Atómica
entre el gobierno argentino y la Comisión Europea de Energía Atómica
(EURATOM), que entró en vigencia en octubre de 1997. Tenía una duración de
diez años y luego la opción de renovación tácita cada cinco años. Fue el
segundo suscripto por la EURATOM luego del firmado con los Estados Unidos. Se
refería a la investigación en el área de reactores, tratamiento de residuos,
protección contra las radiaciones, control de la fusión termonuclear,
salvaguardias nucleares; aplicaciones nucleares en la agricultura, la medicina y
la industria, y la interacción entre la energía nuclear y el medio ambiente.(27)
Finalmente,
en septiembre de 1999 se firmó entre la Argentina y la UE un Acuerdo de
Cooperación en Materia de Ciencia y Tecnología, cuyo objetivo
era establecer la base formal para la cooperación en ese ámbito, la cual
extendería la implementación de actividades cooperativas en áreas de interés
común y fomentaría la aplicación de los resultados de esa cooperación al
beneficio económico y social de las partes.
3. La Primera Reunión Cumbre entre América Latina y
el Caribe y la Unión Europea
En
el marco de afianzamiento de las relaciones entre los países de ambas regiones,
se produjo la iniciativa franco-española de celebrar en el primer semestre de
1999 la Primera Cumbre de la Unión Europea y América Latina y el Caribe (ALC).
La cumbre encontraba a la región latinoamericana con un
amplio consenso democrático, sus economías abiertas y en desarrollo, y con
procesos de integración en marcha, aunque también con limitaciones y
dificultades. El objetivo principal de la I Cumbre ALC-UE se percibía desde el
lado latinoamericano orientado hacia un “nuevo orden mundial multipolar”
superador del orden unipolar vigente. Al efecto se buscaba alcanzar una
“alianza estratégica euro-latinoamericana”, que trascendiera la agenda económica
birregional y se fuera definiendo paulatinamente, pero que no fuera excluyente
en virtud de la globalización mundial. El avance hacia dicha alianza sería
independiente pero paralelo de otras iniciativas en que la región estuviera
involucrada, ya fuera en la creación del ALCA, en el Foro de Cooperación Económica
Asia-Pacífico o la relación UE-Estados Unidos. La Cumbre tenía el propósito
de firmar un documento político conjunto y acordar un plan de acción
birregional, destinado al fortalecimiento de la relación bilateral y al
establecimiento de una futura asociación interregional, de índole integral
entre ambas partes.(28)
En el plano comercial, la región de América Latina y el
Caribe en su conjunto aspiraba a recuperar los mercados europeos, ya que la UE
había disminuido su participación como destino de las exportaciones de la ALC
de 24% en 1990 a 14% en 1997. En contraste, los Estados Unidos habían aumentado
la propia de 38% a 48% en el mismo lapso. Parecida situación se observaba en
las importaciones por parte de la región.(29)
No obstante, las expectativas de los latinoamericanos debían
tener en cuenta que la mayor parte de sus exportaciones a la UE eran bienes básicos
que debían franquear la PAC y sus trabas no arancelarias, aunque con un nivel
inferior que en el pasado en virtud de la Ronda Uruguay. Incluso, en caso de
tratarse de productos con valor agregado, los mismos serían gravados con un
arancelamiento especial. Debía considerarse además la preferencia que la UE
había otorgado a las zonas geográficas limítrofes. Esto había modificado la
estructura del comercio de la UE, otorgando a Europa del Este y a la Comunidad
de Estados Independientes (CEI) un interés e influencia comerciales mayores a
los de la región latinoamericana. Un nuevo sistema generalizado de preferencias
había mejorado algo la situación, pero la unilateralidad y discrecionalidad de
su aplicación se mantenían. De este modo, la balanza comercial bilateral se
había inclinado a favor de la UE a partir de 1993.(30)
Por otra parte, el documento titulado: “Actualidad y
Perspectivas del Fortalecimiento de la Asociación, 1996-2000”, aprobado por
el Consejo y el Parlamento Europeo, fijaba las pautas para consolidar la
asociación birregional. La UE definía a la ALC como una y a la vez múltiple,
adoptando medidas concretas apuntadas al fortalecimiento de las relaciones con
el Mercosur, Chile y México y la renovación de los acuerdos de tercera
generación con los otros países. La estrategia de la UE consistiría en
ajustar la cooperación a los niveles de desarrollo existente en ALC y
fortalecer el diálogo interregional a través del Grupo de Río y
bilateralmente con los países. Reconociendo asimetrías y desequilibrios en la
región, la UE admitía diferentes actores subregionales para el entendimiento
político, económico y de cooperación.(31)
Ante la próxima celebración de la I Cumbre ALC-UE, el
vicecanciller Cisneros sostuvo en octubre de 1998 que el objetivo común era no
quedar excluidos del proceso internacional de los flujos de comercio e inversión,
y de los foros y situaciones donde se tomaban las más altas decisiones del
mundo, que finalmente terminaban por afectar a la región. Los americanos habían
logrado hasta el momento un compromiso con el libre comercio y una creciente
capacidad para generar consensos políticos en la región necesaria para mejorar
el posicionamiento de la misma. No era casual que el Grupo de
Río se constituyera en el medio de concertación política más
significativo que había tenido América Latina. Pero, en la visión de la
Cancillería argentina, la UE debía tomar algunas decisiones pendientes en el
plano de su política exterior común, que afectaban en particular la relación
con la América Latina y el Caribe y se referían principalmente a la política
de subsidios. Proponía que la UE considerara la liberación de los grandes
recursos que destinaba al sostenimiento de su política agraria común, a fin de
poder dirigir inversiones hacia América Latina y desarrollar un comercio que
significara producir un salto cualitativo en la relación.(32)
La
Primera Cumbre entre los jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el
Caribe y los de la Unión Europea tuvo lugar 28 y 29 de junio de 1999 en Río de
Janeiro. El objetivo de la misma era fortalecer los vínculos de un
entendimiento político, económico y cultural entre las dos regiones a fin de
desarrollar una asociación estratégica entre ambas. Las sesiones de trabajo
previstas estuvieron dedicadas a tres grandes temas: Diálogo Político
(presidido por Brasil), Temas Económicos y Comerciales (presidido por Alemania)
y Asuntos Educativos, Culturales y Humanos (presidido por México). Mandatarios
previamente seleccionados presentaron cada uno de los asuntos y se reservó un
tiempo para el debate en común.
En
su presentación en la sesión de trabajo sobre temas económicos y comerciales,
el presidente Menem destacó al Mercosur como un paradigma de “regionalismo
abierto” y asignó importancia prioritaria a las próximas negociaciones
comerciales multilaterales en el marco de la OMC, apoyando una ronda global y
corta, con el criterio del compromiso único. Asimismo, afirmó que la relación
del Mercosur con la UE era de una “asociación estratégica”, resaltando al
mismo tiempo la existencia de un desacuerdo que ponía en riesgo el equilibrio
geopolítico y los intereses comerciales de ambas regiones: la política
comunitaria en materia agrícola.
Como
cierre del encuentro, los presidentes participantes suscribieron la Declaración
de Río de Janeiro, con 69 buenas intenciones, entre ellas algunas de carácter
económico; y un documento de cooperación, Prioridades para la Acción,
consistente en una serie de acciones a desarrollar conjuntamente. No quedaba
fuera del último tema alguno, aunque no contenía especificación de fechas ni
métodos para alcanzar los objetivos. Combatir el racismo; luchar por el
desarme, contra el crimen organizado y el narcotráfico; cooperar con la ONU, y
ayudar a proteger el medio ambiente eran algunas de las tareas para un futuro no
explicitado.
Los
Estados Unidos reaccionaron favorablemente al acercamiento entre Europa y América
Latina, pese a no haber sido invitados al encuentro. Un comunicado del gobierno
norteamericano señaló que cualquier cosa que moviera a ambas regiones en
negociaciones de liberación comercial, en línea con la OMC, era bienvenido,
sobre todo si la agricultura estaba incluida. El presidente brasileño, Fernando
Henrique Cardoso, coincidió con esa visión y agregó que la región seguiría
negociando con el ALCA, sólo que a partir de ese momento con un horizonte más
amplio de acción.(33)
Por otra parte, concluido el complejo proceso de
discusión intra-comunitario para fijar el mandato a que debía atenerse la
Comisión Europea en las negociaciones comerciales con el Mercosur, en el marco
de la Cumbre los presidentes del Mercosur, Chile y la UE firmaron el 28 de junio
el llamado Comunicado Conjunto de Río de Janeiro, donde se comprometían a
“entablar negociaciones para la liberalización bilateral, progresiva y recíproca
del comercio sin excluir ningún sector y de conformidad con las normas de la
OMC”.
La
primera reunión para discutir las trabas al comercio sería en noviembre de
1999, en Bruselas. El documento no incluyó una fecha límite para las
negociaciones, pero los diplomáticos latinoamericanos confíaban en que la
misma sería el 2005, cuando quedara inaugurado el libre comercio con los
Estados Unidos y Canadá. Se especulaba que al quedar la UE en una posición
desventajosa, aislada de un bloque económico que iría de Alaska a Tierra del
Fuego, en el 2005 América Latina podría alcanzar el libre comercio simultáneamente
con las dos zonas.
Cabe
señalar que el presidente francés Chirac provocó en Río una polémica al
declarar que los subsidios eran una “leyenda”. El presidente Cardoso le
respondió en el discurso de clausura de la Cumbre que, de acuerdo con las
cifras que registraban las pérdidas de América Latina por los subsidios agrícolas
de Europa, éstos no eran una leyenda, los números eran ciertos. En su
presentación, Menem también se había referido al respecto, señalando lo
siguiente:
Existe
entre nosotros (UE y Mercosur) un desacuerdo serio que pone en grave riesgo esta
gran apuesta histórica de integración. Me refiero al problema de los subsidios
agrícolas, fundados en una visión anacrónica de la agricultura y de la política
comercial. Con estos instrumentos proteccionistas se deforma este sector clave
para la economía de mi país y el Mercosur. [...] Según nuestras estimaciones,
la caída de los ingresos regionales que se originó en la pérdida de mercado
por los subsidios agrícolas fue de 215.000 millones de dólares entre 1970 y
1997.(34)
La
idea de tener una moneda única regional reapareció en la reunión entre los
jefes de Estado del Mercosur y la UE. El presidente Cardoso, que siempre había
reaccionado con reticencia a la idea del presidente Menem de una moneda única
para la región, señaló que la misma dependía de la voluntad política y de
decisiones macroeconómicas, pero la diversidad que existía en el Mercosur no
era mayor que la que tenían los países de Europa al crear el euro. Había pues
posibilidades de llegar a tener una moneda única antes del 2005. Menem sostuvo
que era fundamental tenerla antes de esa fecha para poder negociar de igual a
igual con los otros bloques.
Coincidiendo con la terminación de la Cumbre de Río, el
1º de julio de 1999 se produjo la plena entrada en vigor del Acuerdo Marco
Interregional de Cooperación firmado en 1995, completado el proceso de
ratificación por parte de todos los miembros del Mercosur y la UE. También se
decidió reunir el Consejo de Cooperación previsto en dicho acuerdo, a fin de
definir la estructura, metodología y calendario de las negociaciones. El
Consejo, a nivel de cancilleres de ambos bloques, se celebró por primera vez en
Bruselas en noviembre de 1999.
A
pesar de las dificultades, para entonces la UE se había transformado en el
principal socio comercial e inversor extrarregional del Mercosur. Las
exportaciones de la UE al Mercosur habían pasado de 6.185 millones de dólares
en 1990 a 22.982 millones de dólares en 1999, luego de haber alcanzado los
26.500 millones en 1998. A su vez, las exportaciones del Mercosur a la UE
pasaron de 14.450 millones de dólares a 19.170 millones de dólares en el mismo
lapso.(35)
La participación de la UE en el comercio total del Mercosur era del 26% en
1999. Más de la mitad de las empresas europeas establecidas en América Latina
tenía su sede en el Cono Sur. El Mercosur era el principal destino de los
flujos de IED europea hacia América Latina, de los cuales absorbió en 1995 más
de un 51% del total. Sin embargo, la IED europea al Mercosur fue triplicada por
la procedente de los Estados Unidos en el período 1990-1995, manteniendo aquélla
a partir de la última fecha el segundo lugar.(36)
Cabe acotar que la situación difería respecto de la Argentina, donde los
flujos totales de IED ingresados desde la UE entre 1992 y 1998 totalizaban 8.680
millones de dólares,(37)
ocupando la IED europea el primer lugar con 43% frente a 30% de la
norteamericana.
La
UE también ocupaba el primer lugar como proveedor de la Argentina. Entre 1990 y
1999 las ventas a la Argentina pasaron de 1.120 a 7.119 millones de dólares. En
cuanto al destino de las exportaciones de la Argentina, la UE pasó a ocupar el
segundo lugar detrás del Mercosur a partir de 1993. Las exportaciones de la
Argentina a la UE pasaron de 3.754 millones de dólares en 1990 a 4.704 millones
de dólares en 1999, es decir, tuvieron un pequeño aumento en relación con el
que experimentaron las importaciones provenientes de la UE, lo que provocó que
a partir de 1993 la balanza comercial se tornara deficitaria para la Argentina.(38)
La misma situación se presentó a la Argentina con los Estados Unidos desde
1991.
El
hecho de que el Mercosur se hubiera transformado en el más dinámico mercado
latinoamericano para los flujos europeos de bienes, servicios e inversión
extranjera directa abría perspectivas alentadoras para ambos bloques. No
obstante, los mismos europeos eran conscientes de que la futura asociación
dependía de que se lograra un cierto equilibrio en los flujos comerciales a
favor del Mercosur. La apertura económica unilateral desde el Cono Sur había
provocado un boom de ventas europeas,
mientras que las exportaciones al mercado europeo no habían crecido de la misma
manera. Además, el alto valor agregado de los productos europeos profundizaba
la estructura comercial desfavorable al Mercosur.(39)
Por
otra parte, las perspectivas de las relaciones Mercosur-UE guardaban cierta
dependencia del proceso de constitución del ALCA. En general, los sudamericanos
pretendían atribuir a las negociaciones con ambos bloques la misma importancia,
demostrando la intención del Mercosur de mantener una posición de global
trader. Sin embargo, era evidente que el estrechamiento de vínculos con la
UE actuaba a modo de contrapeso respecto de los Estados Unidos. Lo era también
el interés económico, político y estratégico de la UE en acercarse al
Mercosur, a fin de no perder participación en un mercado emergente que abría
oportunidades de comercio e inversión y le permitía posicionarse, junto con
los Estados Unidos, como un importante socio político externo de la región. De
todos modos, como ya se dijo, para la UE el Mercosur estaba situado, en orden de
prioridad, detrás de los países del Centro y Este de Europa y del Mediterráneo.(40)
1. La recomposición de las relaciones con el
Reino Unido. Progreso en el comercio y controversia en cuestiones del Atlántico Sur
Cuando el gobierno de Menem asumió en 1989, las secuelas
de la derrota en la guerra de Malvinas de 1982 continuaban vigentes. En los años
que siguieron a la guerra el gobierno argentino se había negado a declarar
formalmente el cese de hostilidades, había insistido en tratar el tema de la
soberanía e intentado por las vías multilaterales de llevar al Reino Unido a
una negociación, política que había fracasado por completo. El posterior
intento de volver a la vía bilateral tampoco había dado fruto. Así, las
relaciones diplomáticas permanecían cortadas y el nivel del comercio era casi
inexistente. Más aún, ejerciendo una soberanía de facto sobre los territorios
en litigio, el Reino Unido había reforzado militarmente las islas Malvinas y se
había autoadjudicado derechos de pesca hasta las 200 millas alrededor de las
mismas. Además, apoyado en la fuerza que le otorgaba la victoria militar, el
Reino Unido había dejado librado el mejoramiento de las relaciones bilaterales
a la iniciativa de la Argentina bajo el cumplimiento de dos condiciones: no
mencionar el tema de la soberanía, y generar un clima de confianza a través de
medidas como la declaración del cese de hostilidades, el levantamiento de las
restricciones comerciales y el restablecimiento de los vuelos.(41)
Cabe señalar que la mala relación con el Reino Unido
también perjudicaba los vínculos con los demás países de Europa Occidental y
especialmente el acercamiento a la Comunidad Económica Europea, en que la
Argentina tenía especial interés. Consecuentemente, el gobierno de Menem llegó
pronto a la conclusión de que la cuestión era disfuncional a los intereses
económicos del país y decidió dar los pasos necesarios para llegar a un
entendimiento con el gobierno del Reino Unido.
Luego de algunos sondeos bilaterales, el 18 de julio de
1989 el Foreign Office anunció su disposición a conversar con el gobierno
argentino sobre distintos temas excluido el de la soberanía británica sobre
las islas Malvinas. El canciller Domingo F. Cavallo respondió que la declaración
formal del cese de hostilidades demandada por el Reino Unido como requisito para
el inicio de las negociaciones tenía que realizarse en el marco general de la
recomposición de las relaciones entre ambos países y no como un gesto
unilateral. Cavallo expresó que la Argentina haría dicha declaración cuando
el Reino Unido dejara sin efecto todo signo de hostilidad, sobre todo la zona de
exclusión alrededor de las Malvinas. Como muestra de su buena voluntad, el
gobierno argentino dejó sin efecto las restricciones que afectaban las
importaciones desde el Reino Unido.
Una reunión entre representantes argentinos y británicos
realizada del 16 al 18 de agosto de 1989 en Nueva York acordó el inicio de las
conversaciones sobre una agenda amplia. Las tratativas se llevarían a cabo bajo
los términos de una fórmula que resguardara la posición de cada parte en
relación con la soberanía de las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur,
lo que se denominó la “fórmula del paraguas”.
La siguiente reunión tuvo lugar en Madrid los días 17 y
18 de octubre de 1989. Luego de la misma se dio a conocer una declaración
conjunta, donde se afirmaba que los dos gobiernos habían tomado nota de que
“todas las hostilidades entre ellos habían cesado”. Se anunciaba además
que: a) ambos países mantenían su posición respecto del tema de la soberanía;
b) las relaciones consulares quedaban restablecidas; c) la formación de dos
grupos de trabajo, uno para el ámbito militar y otro para el de cooperación;
d) el restablecimiento de las comunicaciones marítimas y aéreas entre los dos
países; e) el gobierno británico
facilitaría las relaciones de cooperación entre la Argentina y la Comunidad
Europea; f) el levantamiento de las restricciones comerciales y financieras; g)
la disminución por parte del Reino Unido de la zona de protección pesquera,
que pasaba a coincidir con la de resguardo militar, y h) el acuerdo para otra
reunión.
La nueva reunión se llevó a cabo los días 14 y 15 de
febrero de 1990 en Madrid. Finalizada la misma se anunció el restablecimiento
de las relaciones diplomáticas y el levantamiento a partir del 31 de marzo de
la zona de exclusión alrededor de las Malvinas. No obstante, la última medida
no significó ningún cambio en el sistema defensivo de las islas, ni en las
restricciones impuestas sobre la zona desde el conflicto.
A mediados de abril, en una reunión que mantuvieron
los cancilleres Cavallo y Douglas Hurd, se acordó suprimir las visas para los
ciudadanos de ambos países, celebrar un convenio para la promoción y protección
de inversiones, e intercambiar ideas sobre la posibilidad de cooperación en el
tema de la pesca. Posteriormente, el canciller Cavallo participó de un almuerzo
protocolar con la primera ministra Margaret Thatcher, oportunidad en la que
ambos expresaron su satisfacción por la reciente reanudación de las relaciones
diplomáticas. Al concluir, Cavallo señaló que la Argentina respetaría los
deseos de los habitantes de las islas, en contraposición con la postura británica
que promovía la fidelidad a los intereses de los isleños, una definición tras
la cual se aplicaría el principio de autodeterminación. Acerca de la negociación
sobre la soberanía, Cavallo señaló que se iría creando un clima para que el
tema de la soberanía pudiera ser discutido, pero aclaró que para ello se
necesitaba un ambiente de diálogo y amistad entre los habitantes de las islas y
la Argentina.(42)
El Convenio para la Promoción y Protección de
Inversiones se firmó en Londres el 11 de diciembre de 1990, y entró en
vigencia en febrero de 1993. Preveía la indemnización por pérdidas o por
expropiación y garantizaba a los inversores la transferencia sin restricciones
de sus inversiones y ganancias hacia el país donde aquellos residían. No
obstante, las partes tendrían el derecho de ejercer, en caso de dificultades
excepcionales de balance de pagos, y durante un período limitado, las
facultades conferidas por sus normas legales y procedimientos establecidos de
limitar la libre transferencia de inversiones y ganancias en forma equitativa y
de buena fe. El convenio tenía una duración de diez años.
La cuestión de la pesca se transformó en un tema muy
conflictivo y puso a prueba la continuidad de las relaciones amistosas. En la
reunión del grupo de trabajo bilateral abocado al tema, en noviembre de 1990 en
Madrid, los británicos presentaron una iniciativa para extender su Zona
Interina de Conservación y Administración de las Islas Malvinas (FICZ)
–establecida en 1986- más allá de las 150 millas que fue rechazada por el
gobierno argentino. Al mismo tiempo, el gobierno británico rechazó una
propuesta argentina de coadministrar una franja de 50 millas a crearse alrededor
de la zona anterior, dando a entender además que, en caso de no llegarse a un
acuerdo, ampliaría unilateralmente su control de las 150 a las 200 millas.
Finalmente se llegó a un acuerdo preliminar firmado en Buenos Aires el 28 de
noviembre de 1990 como Declaración Conjunta sobre Conservación de Recursos
Pesqueros, por la cual, bajo la fórmula de salvaguardia de soberanía, la
Argentina y el Reino Unido disponían la prohibición de la pesca comercial en
un área marítima denominada Zona de Conservación Exterior (FOCZ) con forma de
semi-anillo ubicada al este de la FICZ, disposición que sería evaluada todos
los años. Cada gobierno tomaría las medidas correspondientes para el
cumplimiento de la prohibición dispuesta, pues no pudo acordarse el patrullaje
conjunto.También se estableció la Comisión de Pesca del Atlántico Sur.
El 20 de agosto de 1992 el gobierno argentino decidió
establecer un registro de buques extranjeros y autorizar la concesión de
permisos de pesca a buques extranjeros arrendados o fletados por un tiempo
determinado, logrando la inscripción de un número importante de países. La
resolución provocó malestar en el gobierno británico porque perjudicaba a los
isleños, que perdían millones de dólares por la competencia argentina. En
diciembre de 1992 se acordó que la Argentina estableciera un cupo de 45
permisos y una cantidad de 220.000 toneladas de calamar por partes iguales.
El gobierno británico quería llegar a un acuerdo de
largo plazo que limitara la actividad, aunque sin otorgar a la Argentina el
acceso a las áreas disputadas. La Cancillería argentina lo condicionaba a que
los malvineneses aceptaran reanudar primero las comunicaciones y el comercio con
el continente argentino interrumpidos desde la guerra de 1982. Cabe señalar que
gracias a la explotación pesquera los isleños lograron su autosuficiencia económica
a partir de 1992, exceptuando los gastos de defensa.
El canciller británico Hurd llegó a la Argentina en
enero de 1993. Previamente sostuvo que en virtud de la disposición de agosto de
1992, la Argentina otorgaba licencias a buques extranjeros en la zona económica
exclusiva por siete meses, más del doble que en la zona de conservación, lo
cual ponía en peligro la política conservacionista en el Atlántico Sur.
Manifestó además que el calamar illex era un recurso compartido y agotarlo por
obtener una ganancia efímera perjudicaría a ambas partes. En Buenos Aires,
Hurd fue terminante, señalando que la visita que el presidente Menem deseaba
realizar al Reino Unido –deseo expresado a partir de diciembre de 1990- estaba
condicionada al logro de un acuerdo permanente sobre pesca en el Atlántico Sur.(43)
El 1° de noviembre de 1993 los cancilleres Di Tella y
Hurd firmaron en Londres otro acuerdo provisorio. Para asegurar la conservación
de la especie illex durante la temporada 1994, la delegación argentina manifestó
que su gobierno autorizaría al sur de los 45° de latitud sur un nivel tope de
captura de 220.000 toneladas y un máximo de 80 buques de bandera extranjera
para pescar illex. Por su parte, la delegación británica expresó que su
gobierno autorizaría un nivel de pesca durante la temporada 1994 igual al de la
temporada 1993, de manera que la captura esperada de illex se limitaría a
150.000 toneladas.
Por cierto, el gobierno británico tomó resoluciones
unilaterales que provocaron la protesta del gobierno argentino y su amenaza de
romper los acuerdos pesqueros. Entre las mismas se encontraban: extender la zona
de su jurisdicción en aguas de las islas Georgias y Sandwich del Sur (abril de
1992); excluir de la consideración bilateral áreas de pesca al norte y al este
de las Malvinas (agosto de 1994), y exigir licencia británica a los buques
–incluidos los argentinos- que desearan pescar en aguas de las islas Georgias
y Sandwich del Sur (febrero de 1996).
Otro punto de disenso muy importante ha sido la cuestión
del petróleo. El 22 de noviembre de 1991 ambos gobiernos llegaron a un acuerdo
para comenzar a examinar los respectivos marcos legales y considerar las
posibilidades de cooperación en el área alrededor de las Malvinas. Sin
embargo, a pesar de la promesa del canciller Hurd en su visita a Buenos Aires en
enero de 1993, en el sentido de que su gobierno no estaba dispuesto a iniciar
una eventual exploración y explotación petrolera en las aguas circundantes a
las Malvinas si antes no se lograba un acuerdo de cooperación con la Argentina,
el 18 de septiembre de 1993 el gobierno británico autorizaba a los isleños a
iniciar la búsqueda de petróleo en su zona marítima. La Argentina calificó
la decisión de “inoportuna”.
Así, el gobierno británico decidió unilateralmente
otorgar licencias de prospección sísmica y anunciar una licitación para la
adjudicación de zonas a empresas petroleras. El gobierno argentino protestó
por las medidas y advirtió a las compañías petroleras sobre las consecuencias
legales de actuar en áreas en litigio. La tensión alcanzó un punto culminante
a mediados de 1995 cuando el gobierno de las Malvinas anunció la apertura de la
licitación para exploración y explotación de petróleo en las aguas
circundantes. El gobierno argentino amenazó con presentar denuncias contra el
Reino Unido en la ONU, la OEA y el Grupo de Río.
A mediados de 1994 las compañías petroleras YPF y British
Gas comenzaron a considerar la posibilidad de presentarse en forma
conjunta a la licitación para la exploración de petróleo en las aguas de las
Malvinas, anunciando un principio de acuerdo en octubre. En febrero de 1995, el
nuevo embajador argentino en Londres, Rogelio Pfirter, afirmó que las regalías
por una eventual explotación petrolera conjunta en las islas Malvinas entre YPF
y British Gas debían ser resueltas en el marco de la cooperación en el que
estaban trabajando las cancillerías de ambos países. De tal forma, el diplomático
argentino reiteró la posición oficial argentina expresada por el canciller Di
Tella, quien si bien apoyó la asociación de las empresas, supeditó ese vínculo
a un acuerdo entre ambos países que les permitiera a YPF y British
Gas operar con seguridad jurídica y política en esa área en
disputa.(44)
El 2 de abril de 1995 se anunció un acuerdo entre
YPF y British Gas para buscar petróleo en las aguas de las Malvinas. Las dos
compañías habían firmado un convenio de trabajo conjunto, paso previo a la
firma del acuerdo definitivo, que debía contar con la aprobación de ambos países.
En el borrador expresaban su disponibilidad a compartir las regalías y los
barriles que derivaran de un eventual hallazgo petrolero. El reparto sería en
partes iguales para la Argentina y el Reino Unido. La inversión necesaria para
realizar la prospección oscilaba entre 50 y 100 millones de dólares.(45)
El 3 de junio se iniciaron en Londres los contactos
entre los cancilleres para negociar la cuestión del petróleo, pero las
tratativas fracasaron. El 15 de agosto Di Tella dio un informe pesimista el
Senado sobre el estado de las mismas. Sin embargo, el 13 de septiembre tras
gestiones reservadas en Madrid y Nueva York, los gobiernos argentino y británico
aprobaron las condiciones del acuerdo petrolero. En la Argentina, los diarios
publicaron que, como parte del mismo, la Argentina cobraría el 33% de las regalías
del petróleo que se extrajera en las aguas orientales de las Malvinas, y Gran
Bretaña el 66% restante. En cambio, en las aguas occidentales, las regalías se
repartirán en partes iguales.(46)
Por el contrario, en un documento enviado a la gobernación
de las Malvinas, la Cancillería británica sostenía que el acuerdo con la
Argentina permitiría la continuación de la ronda petrolera sin amenazas y que
el mismo no cubría el reparto de las regalías con la Argentina “en las aguas
más alejadas del continente”. No obstante, se preveía una pequeña área
especial para la cooperación, que se manejaría en forma separada de la ronda
de licencias y bajo un régimen diferente, por el cual la Argentina y los
gobiernos británico/Falkland administrarían conjuntamente la exploración y la
explotación y se beneficiarían de las ganancias. El acuerdo se aplicaba al área
limítrofe que, de otra manera, no podría ser explotada por ninguna de las
partes. La nota demostraba que existía un acuerdo tácito entre ambos gobiernos
para presentar ante sus respectivas opiniones públicas una interpretación
distinta de los alcances del convenio, sin que ello provocara una crisis diplomática.
No obstante, el canciller Di Tella aclaró que existía un acuerdo implícito
para el reparto de las potenciales ganancias.(47)
Finalmente, los gobiernos argentino y británico firmaron
el 27 de septiembre de 1995 en Nueva York una Declaración Conjunta de Cooperación
sobre Actividades Costa Afuera en el Atlántico Sudoccidental. La exploración y
explotación costa afuera de hidrocarburos por industrias petroleras o gasíferas
sería llevada a cabo de acuerdo con sólidos criterios comerciales y aplicación
de correctas prácticas, conforme a los usos de la industria petrolera, tomando
en cuenta las respectivas experiencias de los gobiernos en el Atlántico
Sudoccidental y en el Mar del Norte. Una Comisión Conjunta de Hidrocarburos se
ocuparía de coordinar los trabajos, recibir información de las empresas y
preservar el medio ambiente. Se reuniría por lo menos dos veces al año y sus
recomendaciones serían adoptadas de común acuerdo. Se establecía además el
“Area de Cooperación Especial”, formada por seis bloques de hasta 3.500 km2
ubicados al oeste de las islas que comprendían zonas disputadas y no
disputadas.
En la Argentina el acuerdo fue criticado porque mientras
este país recibiría regalías por aguas no disputadas, permitía a los británicos
cobrar impuestos –lo que implicaba un ejercicio de soberanía- por las aguas
en litigio. A su vez, en el Reino Unido el vocero del Foreign Office debió aclarar que el acuerdo no era “cuestión de
ninguna rendición de soberanía. La soberanía británica sobre las islas está
completamente protegida. El acuerdo especifica que nada va a ser interpretado
como un acuerdo en la posición británica sobre la soberanía”. Sus palabras
eran una respuesta a la afirmación del Daily
Mail de que unas declaraciones del
presidente Menem, en el sentido de que el acuerdo representaba un avance para
recuperar la soberanía, habían provocado una crisis diplomática entre los dos
países.(48)
Sin embargo, el Reino Unido conseguía con el acuerdo las condiciones de
previsibilidad necesarias para que las empresas accedieran a trabajar en las
aguas en litigio. En octubre de 1995 inició la licitación para la exploración
petrolera de áreas ubicadas al norte de las Malvinas que se cerró en julio de
1996. Los trabajos comenzaron en abril de 1998.
Como corolario a la firma del acuerdo sobre el petróleo
y al mejoramiento de las relaciones bilaterales en los temas económicos,
financieros y militares logrados para ese entonces, el 23 de octubre de 1995
en un encuentro mantenido al margen de la reunión anual de la Asamblea de
la ONU en Nueva York, el primer ministro británico John Major invitó al
presidente Menem a visitar el Reino Unido el año siguiente.(49)
Por otra parte, cabe señalar que el gobierno de
Menem hizo varias proposiciones que podían constituir una solución a la
disputa por la soberanía sobre las Malvinas, pero que fueron rechazadas por el
gobierno británico. Las mismas fueron: a) convertir a las Malvinas en un estado
libre asociado de la Argentina, como lo era Puerto Rico para los Estados Unidos
(24 de julio de 1992); b) someter a un arbitraje internacional la soberanía en
las Malvinas (4 de enero de 1993), y c) indemnizar a los isleños a cambio de
que reconocieran la soberanía argentina (12 de julio de 1994).
Al mismo tiempo, y de conformidad con las resoluciones de
la ONU que instaban a las partes a tener en cuenta los intereses de la población
de las islas, el gobierno de Menem puso en práctica lo que se denominó la
“estrategia de seducción” de los isleños, manteniendo contactos personales
con los habitantes de las islas. Aun cuando las partes en la disputa territorial
eran la Argentina y el Reino Unido, esos contactos tenían el objetivo de
facilitar un conocimiento de la problemática isleña y tratar de demostrar la
posición argentina de respeto por el modo de vida y cultura de los malvinenses.
No obstante, ello no logró cambiar la aversión de los isleños hacia la
Argentina, que se vio incentivada por el rango constitucional dado al reclamo
argentino por la Constitución sancionada en 1994.
El esfuerzo diplomático argentino en la ONU se mantuvo
en el marco del Comité de Descolonización donde todos los años se promovió
la adopción de una resolución. En 1993, por primera vez, la resolución sobre
la cuestión Malvinas que exhortaba a las partes a iniciar negociaciones fue
aprobada por consenso. También en la Asamblea General de la OEA se aprobó
anualmente una resolución que refirmaba el interés hemisférico permanente en
el tema y el apoyo de los países del Caribe angloparlante.
En los demás ámbitos, la relación bilateral se fue
recomponiendo poco a poco. La visita del canciller británico Hurd a la
Argentina entre el 6 y el 10 de enero de 1993 fue la primera de un funcionario
británico de alto rango desde el final de la guerra de las Malvinas. En las
reuniones reservadas que mantuvo con Di Tella, Hurd pidió negociar un acuerdo
de pesca a largo plazo en el Atlántico Sur, a fin de asegurar la supervivencia
económica de las Malvinas. Además, como se dijo, reiteró que su gobierno no
iniciaría la búsqueda de petróleo en las aguas de las Malvinas si antes no se
alcanzaba un acuerdo de cooperación con la Argentina.(50)
Los cancilleres también trataron medidas para mejorar
las relaciones financieras y económicas bilaterales, la reciente ratificación
por parte del Congreso argentino del acuerdo de protección de inversiones y la
posible firma de otro para evitar la doble imposición en el comercio bilateral.
Hurd mencionó públicamente los logros del presidente Menem en el campo económico,
calificándolos de “asombrosos”, y volvió a elogiar la política económica
y la participación argentina en los cuerpos de paz de la ONU en su encuentro
con Menem. Tanto Hurd como Menem reiteraron la posición de cada país sobre las
Malvinas.
En cuanto a la posibilidad de que Menem realizara una
visita al Reino Unido para fin de ese año, que se venía mencionando en Buenos
Aires, Hurd señaló que cada paso debía ser estudiado cuidadosamente para no
correr ningún riesgo de caer en retrocesos. La evasiva confirmaba, según Clarín,
que el canciller británico había llegado para buscar garantías de que Menem
no aprovecharía el viaje para tratar de precipitar una negociación por las
Malvinas. Al respecto, poco después la viceministra británica Linda Chalker afirmó que el
gobierno del Reino Unido no tenía nada definido sobre un eventual viaje a Gran
Bretaña del presidente argentino, que no se había recibido “ninguna indicación
argentina”, y que dicha visita, de producirse, necesitaría una preparación
cuidadosa. Chalker realizó la aclaración tras un debate en la Cámara de los
Lores, en el que se había pasado revista al viaje del canciller Hurd a la
Argentina. La funcionaria desmintió así las declaraciones de Di Tella
efectuadas días atrás en Berna, Suiza, señalando que el gobierno británico
había invitado al presidente Menem a visitar ese país.(51)
Por cierto, la Cancillería argentina consideraba a
mediados de 1993 que ese año se había producido un afianzamiento en las
relaciones económicas con el Reino Unido, que venían creciendo desde 1990,
particularmente a partir del plan de privatizaciones y la ley de
convertibilidad. El mercado de Londres había reaccionado positivamente a las
oportunidades que se le abrían en la Argentina. Desde la colocación de
capitales en inversiones en cartera o títulos negociables, a la participación
en consorcios de privatizaciones y la compra de compañías argentinas, la
participación británica en la economía argentina había aumentado en
importancia, así como también lo había hecho el comercio bilateral.(52)
A pesar de los avances en la relación bilateral, el
embargo impuesto por el gobierno británico desde la guerra de 1982 en materia
de equipos y repuestos de uso militar continuaba afectando críticamente los
medios operativos de la Armada argentina. En julio de 1994 las autoridades
navales consideraban que la política restrictiva, que comprendía incluso
repuestos que no podían considerarse como “sensibles”, no se compadecía
con las acciones que los gobiernos habían adoptado en los últimos tiempos con
el propósito de construir una relación más sólida. En consecuencia, sostenían
la creciente necesidad de intensificar las gestiones tendientes a lograr una
revisión de las medidas mencionadas por parte del gobierno británico.(53)
Accediendo a lo solicitado por las autoridades navales,
el 26 de octubre de 1994 se realizó en la embajada argentina en Londres una
reunión bilateral, donde se llegó a un acuerdo para incrementar los contactos
militares. El comunicado posterior señalaba que se había pasado revista a
temas de interés mutuo como medidas de seguridad regional, el formar parte de
fuerzas reservistas y el entrenamiento para actividades de paz, destacando además
la atmósfera cordial y constructiva. En ese momento, soldados de ambos países
trabajaban conjuntamente en misiones de paz destacadas en Croacia, Chipre y
Kuwait. La nueva etapa de acercamiento incluiría la visita a Buenos Aires en el
primer trimestre del año siguiente de militares británicos para intercambiar
información con sus pares argentinos sobre las operaciones comandadas por la
ONU.(54)
Estas reuniones dieron su fruto recién cuatro años
más tarde, cuando el gobierno británico decidió el levantamiento del embargo
de armas en diciembre de 1998, poco después de la visita realizada por el
presidente Menem al Reino Unido. El vicecanciller Tony Lloyd dio a conocer la
noticia por la vía parlamentaria. Señaló que las licencias serían sólo
otorgadas para exportaciones, las cuales tendrían que ofrecer la certeza de que
no pondrían en riesgo la seguridad de los territorios de ultramar en el Atlántico
Sur o de las fuerzas operando allí. Todas las solicitudes de licencias para la
Argentina serían analizadas caso por caso, cotejándolas con los criterios de
exportación británicos y con los del Código Europeo de Conducta para la
Exportación de Armamentos. Lloyd sostuvo que se trataba de una lógica
modernización del control de exportaciones y que reflejaba el cambio en las
circunstancias desde que el embargo había sido puesto en vigor. Además dejó
en claro que no había habido cambio alguno en la resolución del gobierno británico
de proteger sus territorios en el Atlántico Sur y que se mantenía comprometido
a defenderlos, así como la autodeterminación de su pueblo. El Foreign
Office hizo notar que en un seminario en Lancaster House, el
presidente argentino había prometido no usar la fuerza contra las Malvinas,
ante lo cual el primer ministro Blair dijo a Menem que revería el embargo bajo
una luz positiva. Aun así, el Foreign
Office indicó que su gobierno había
otorgado esas excepciones por fuertes razones políticas, tales como ayudar a la
Argentina a realizar trabajos por mandato de la ONU.(55)
En 1996 el vicencanciller Cisneros resumía en
Londres los avances alcanzados en la relación bilateral:
a) Se habían normalizado las relaciones con el Reino Unido.
b) La fórmula de un “paraguas de soberanía” permitía a las partes avanzar en la cooperación en cuestiones prácticas en el Atlántico Sur, sin que ello afectara los reclamos de las partes.
c) El comercio con el Reino Unido había aumentado más allá de sus niveles tradicionales. El Reino Unido no continuaba mostrando oposición en las negociaciones argentinas con la Unión Europea.
d) Se habían coordinado medidas de conservación a fin de evitar la sobreexplotación de recursos pesqueros en beneficio de las partes involucradas.
e) Se había firmado un acuerdo sobre hidrocarburos que permitiría progresar en la exploración y explotación del recurso, sin afectar los reclamos de soberanía de ambas partes.
f) Se reiteraba el respeto por los intereses de los habitantes de las Islas Malvinas, su modo de vida, su cultura y su derecho a elegir su ciudadanía, derecho que quedaba garantizado por una cláusula de la Constitución Nacional. También se reiteraba el principio tradicional argentino de que el conflicto no era con los habitantes de las islas sino con el Reino Unido.
g)
Se había reafirmado firmemente el reclamo de soberanía sobre las islas
Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y sus aguas circundantes, pero a
la vez ratificado la voluntad de solucionar la disputa a través de medios pacíficos,
de acuerdo con las resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas.(56)
No obstante, a mediados de febrero de 1996 reaparecía
el desacuerdo respecto de la pesca en el Atlántico Sur, al conocerse el día 23
la determinación del gobierno de las Malvinas de cobrar una licencia de pesca
en las aguas de las islas Georgias a partir del comienzo de la nueva temporada
pesquera el 1º de marzo. Ese día el pesquero argentino Antartic III fue
interceptado por un buque britanico en aguas de las Georgias, debiendo pagar un
canon de 110.000 dólares para poder continuar con su labor. El día 4 la
Argentina presentó una protesta ante el gobierno británico “por la pretensión
del Reino Unido de hacer valer legislación unilateral arrogándose jurisdicción
en materia pesquera en una zona de 200 millas alrededor de las islas Georgias
del Sur y Sandwich del Sur”, según el comunicado de la Cancillería
argentina. El canciller Di Tella afirmó que el incidente afectaba la
posibilidad de que se realizara la visita del presidente Menem al Reino Unido.
Asimismo quedaban suspendidas las conversaciones por un acuerdo pesquero de
largo plazo.
Algunos funcionarios de la Cancillería atribuían el
cambio de actitud británica a una decisión del Foreign Office de
endurecer su postura en medio de las negociaciones con la Argentina por el tema
de la pesca. Por su parte, el gobierno británico negó que el incidente hubiera
tenido lugar. No obstante, el día 6 Di Tella admitía que la crisis con el
Reino Unido se había vuelto “gravísima” y anunciaba una vehemente acción
diplomática de la Argentina ante los foros internacionales. Con todo, Menem
instó a mantener una actitud de equilibrio ante la pretensión británica y
aseguró que el gobierno no entraría en actitudes de corte bélico. Al día
siguiente, luego de informar a la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado,
Di Tella señaló que se había hecho la protesta ante el Reino Unido, la
Convención para los Recursos Vivos Marinos Antárticos (Camelar) y la ONU, y se
estaba informando al Grupo de Río y a los países vecinos. Sostuvo también que
la pretensión de Londres de ejercer jurisdicción en la zona era contraria al
Tratado Antártico. La tensión comenzó a reducirse el día 11, cuando Di Tella
informó que las autoridades británicas habían devuelto el canon cobrado al
buque Antartic III.(57)
El día 14 Di Tella se presentó ante la Comision de
Relaciones Exteriores de la Camara de Diputados, trascendiendo que el canciller
había reclamado el apoyo de todos los bloques legislativos para las gestiones
que realizaría en los proximos dias en Nueva York. Allí se reuniría con el
secretario general de la ONU, Boutros-Ghali, y funcionarios del Consejo de
Seguridad, de la OEA y del gobierno norteamericano. Por último, el día 20 el
Senado trataría un proyecto del senador Eduardo Menem sobre la pesca en el Atlántico
Sur. El hermano del presidente declaró que el Senado no podía permanecer
impasible ante la actitud britanica, que era una verdadera afrenta a los
legitimos derechos soberanos de la Argentina.(58)
En septiembre de 1996 los cancilleres Di Tella y Malcom
Rifkind se reunieron en Buenos Aires, pero no lograron encontrar una solución
al problema. Rifkind insistía en un acuerdo de pesca a largo plazo en las aguas
de las Malvinas, que era el deseo de los isleños. Al explicar los motivos del
desacuerdo Di Tella dijo que el tema de la pesca era indivisible y si no había
acuerdo para las Georgias tampoco habría acuerdo para las Malvinas. No podía
haber un tratamiento diferencial para las Malvinas, como querían los británicos.
No obstante, Di Tella no cerró todas las puertas. Explicó que en la reunión
de los países miembros del Camelar en octubre siguiente, se discutiría si la
pesca en las Georgias debía ser controlada por ese organismo, como preferiría
la Argentina, o directamente por los británicos.(59)
En noviembre de 1996 los isleños decidieron excluir al
consorcio YPF-British Gas
de la exploración petrolera de las áreas ubicadas al norte de las islas,
aceptando en cambio la participación de otras 13 empresas, con el argumento de
que había sido una decisión económica y no un acto de discriminación política
contra la Argentina. El radicalismo reclamó al canciller Di Tella que explicara
al Congreso el fracaso del intento de que YPF-British
Gas participara de la exploración
petrolera de las aguas de las Malvinas. El radicalismo apoyaba la sanción de la
llamada ley Eduardo Menem, que establecía sanciones para las empresas que
buscaran petróleo en las aguas de las Malvinas sin la autorización explícita
de la Argentina. Esta posición revelaba un endurecimiento del principal partido
opositor en el Congreso frente a la política oficial respecto de las Malvinas.
Sin embargo, antes del rechazo isleño la Cancillería, por consejo del Foreign
Office, había advertido a la cúpula de YPF sobre la necesidad de
mejorar la oferta para evitar que fuera rechazada. El presidente de YPF negó la
información, pero ésta fue ratificada por fuentes del gobierno.(60)
El 12 de noviembre de 1996 los cancilleres Di Tella y
Rifkind tuvieron en Londres su cuarto encuentro del año y acordaron reunir el 9
y 10 de diciembre en Londres a la Comisión Conjunta de Hidrocarburos para
avanzar en la convocatoria a licitación para la exploración petrolera en el
Area de Cooperación Especial para fines de 1997. Mientras tanto, ambos
gobiernos entregarían permisos de carácter gratuito a las empresas que
quisieran realizar la tareas de prospección sísmica, lo cual no incluía hacer
perforaciones. A fin de progresar en las negociaciones, el gobierno de Menem había
solicitado al Congreso la modificación del proyecto de ley Eduardo Menem, y la
sanción de otro proyecto que reducía las regalías argentinas al 3%. En cuanto
a la pesca en Georgias, se acordó reunir a la Comisión de Pesca para el 26 y
27 de noviembre en Buenos Aires, a fin de tratar de llegar a un acuerdo sobre la
decisión británica de cobrar licencias de pesca a los buques que operaran en
esas aguas.(61)
Demostrando que la crisis argentino-británica por el
tema de la pesca no había afectado otros ámbitos de la relación bilateral, a
fines de noviembre de 1996 llegó a la Argentina el ministro de Comercio británico,
Tony Nelson, en una gira que abarcó también Brasil. Nelson no ocultó su interés
en hacer negocios, especialmente respecto de Yacyretá, Atucha II y las
privatizaciones de los aeropuertos. Acompañaron a Nelson los directores para América
Latina de algunas de las mayores empresas de generación eléctrica y de la
industria aeroespacial, además de los banqueros del Lloyds Bank y del grupo
anglofrancés Paribas, interesados en el financiamiento de proyectos. El
ministro señaló que Londres podía ser una fuente de capitales.(62)
En mayo de 1997 asumió el gobierno
laborista de Tony Blair, luego de dieciocho años de gobierno conservador. El 23
de julio el canciller Di Tella se reunió por primera vez con el nuevo canciller
británico Robin Cook. Di Tella dijo a la prensa: “No esperábamos nada y no
conseguimos más de lo que esperábamos”. Para el canciller argentino fue la
ocasión de contrastar la realidad con las expectativas generadas en Buenos
Aires por la llegada de la administración de Blair. Di Tella se encontró en
una situación delicada en virtud de unas declaraciones aparentemente
distorsionadas del ministro de Defensa Jorge Domínguez, según las cuales el
gobierno argentino descontaba que habría avances en la cuestión de soberanía
en caso de ganar el laborismo. Dichas declaraciones fueron publicadas en Londres
en plena campaña electoral, y llevaron a Blair a emitir un comunicado negando
todo y advirtiendo que jamás se había encontrado con Di Tella. Cook, que sí
había tenido dos reuniones con el canciller argentino durante sus largos años
en la oposición, no emitió palabra.(63)
Según sus comentarios a la prensa, Di
Tella había dicho a Cook que se consideraba al Reino Unido como una gran
potencia pero que, al mismo tiempo, la Argentina se encontraba en el puesto 17¼
de contribuyentes a la ONU y que esto, si bien no la colocaba en el G7, sí le
permitía estar en un G17 o hasta en un G15. Además, las relaciones comerciales
eran excelentes, al punto que se había pasado la marca de los 1.000 millones de
dólares de intercambio. El canciller argentino también mencionó que había
hablado del embargo militar pero no había obtenido respuesta. Respecto del veto
británico a que la Argentina fuera sede del Tratado Antártico, Di Tella dijo
que Cook le preguntó por qué creía que Londres tenía que transigir en ese
punto. Di Tella sostuvo también que la no concreción de la invitación al
presidente Menem para visitar el Reino Unido se debía a que en el Foreign
Office vinculaban eso con el acuerdo sobre pesca. El canciller argentino había
señalado que era un error, porque las relaciones bilaterales eran más
importantes que ese tema en particular, pero no había sido escuchado. Sobre esa
cuestión, Cook dijo que tanto él como los isleños le darían la bienvenida a
un acuerdo. En cuanto a la soberanía de las Malvinas, Cook no hizo más que
confirmar lo que Di Tella ya sabía: no habría cambio sustancial sin el visto
bueno de los malvinenses. Di Tella expresó que su gobierno estaba al tanto de
esa situación y la tenía en cuenta, pero quería que Cook supiera también que
se consideraba el tema como algo de facto ya que legalmente la ONU conminaba a
la Argentina y Gran Bretaña a negociar.
Sin embargo, a pesar de la persistencia de los problemas
bilaterales, a principios de noviembre de 1997 en otro encuentro entre Di Tella
y Cook, éste cursó formalmente una invitación al presidente Menem para
visitar el Reino Unido a fines de 1998. De esta forma, el gobierno británico
concretaba la invitación de palabra realizada dos años antes por el entonces
primer ministro Major en forma personal al jefe del estado argentino.(64)
El diario La Nación consideró que el auspicioso desenlace del largo y
complejo trámite, iniciado en 1990, debía ser acreditado como un éxito a la
diplomacia argentina. Era la continuación del fecundo proceso de renovación de
las prácticas y de las instituciones argentinas, que en el terreno de las
relaciones internacionales había llevado a la normalización y el
fortalecimiento de los vínculos con el resto del mundo y a la superación de
pleitos y aprensiones ya extemporáneos. No obstante, se anticipaba que el
principal tema de disenso -la cuestión de las islas Malvinas- permanecería al
margen de los temas a tratar, y los asuntos económicos pendientes que tenían
como ámbito el Atlántico Sur -la pesca y la eventual explotación de
hidrocarburos- seguirían en discusión bajo las mismas reglas.(65)
A mediados de 1998 la Cancillería argentina consideraba
que las relaciones con el Reino Unido revestían alta prioridad, tanto por el
conflicto militar de 1982 como por el objetivo permanente de la política
exterior de recuperar las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, que era
una política de estado. Se señalaba también que pese al fin del statu quo de
la segunda posguerra mundial con la caída del muro de Berlín en 1989 y la
posterior disolución de la Unión Soviética en 1991, el Reino Unido había
continuado siendo uno de los principales aliados de los Estados Unidos en la
OTAN y un socio y referente de primera importancia en materia de política
exterior para la Unión Europea. Su city
era además el primer mercado financiero de Europa y prácticamente del mundo, a
la par de Wall Street. Por esas razones, había sido prioritario para el
gobierno de Menem proceder a reanudar y normalizar las relaciones diplomáticas
con el Reino Unido, en virtud del objetivo de primer orden fijado por el
gobierno de modernizar la Argentina y de incorporarla gradualmente al “primer
mundo”, en los umbrales del siglo XXI y en un marco de creciente globalización.
Se consideraba que ello se venía realizando exitosamente. El viaje de Menem
previsto para fines de octubre de ese año se inscribía dentro del proceso de
normalización de las relaciones, que culminaría con la reanudación de las
conversaciones sobre el futuro de las Islas Malvinas y dependencias, como lo
solicitaba la ONU.(66)
Finalmente el presidente Menem realizó su buscado viaje
al Reino Unido entre el 28 de octubre y el 1º de noviembre de 1998. Era la
primera visita de un presidente argentino tras el conflicto bélico de 1982.
Menem tuvo un encuentro con empresarios británicos, asistió a una ceremonia
con ex combatientes en la catedral de St. Paul y fue recibido por la reina
Isabel II en el Palacio de Buckingham. En Canning House, un ámbito de académicos
y empresarios británicos relacionados con América Latina, el presidente dijo
que, sin olvidar el pasado, su mirada estaba puesta en el futuro. Expresó que
la Argentina siempre estaría dispuesta a cumplir con la resolución del Comité
de Descolonización de la ONU, que instaba a las partes a negociar una solución
pacífica en el conflicto por las Malvinas. Midió sus palabras: no le pidió ni
le exigió al Reino Unido que acatara el mandato de la ONU; sólo dijo que la
Argentina quería abrir un diálogo. Por último, sostuvo que 1982 fue un
momento traumático en la historia bilateral, porque “valerosos jóvenes de
ambos países murieron en un conflicto que hoy lamentamos profundamente”.(67)
Menem y el primer ministro Blair abordaron el tema de las
Malvinas durante las dos horas que compartieron en el despacho del último. El
vocero de Blair señaló que cada uno había planteado su posición. Menem
expresó que había traído un mensaje de reconciliación, con el objetivo de
“limpiar el camino” para profundizar las relaciones bilaterales. El primer
ministro destacó el gesto del presidente argentino de depositar una ofrenda
floral a los caídos británicos en la guerra de 1982. No obstante, Menem expresó
que sería hipócrita si no hablaba de un tema sensible, el de las Malvinas,
porque la Argentina quería que se respetara la resolución 2065 de la ONU.
Blair respondió que, si bien se sustentaban posiciones distintas en el tema de
Malvinas, lo importante era que eso no impidiera hacer cosas juntos. De acuerdo
con el vocero del primer ministro, cada uno plantó su bandera y no hubo ninguna
discusión más allá de eso, porque estaba claro que ésa no era una visita
para discutir el tema de la soberanía. En el comunicado conjunto emitido al
cabo del encuentro ambos gobiernos ratificaban sus posiciones: “Cada gobierno
refirma expresamente su conocida posición en relación con la soberanía de las
islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, y espacios marítimos
circundantes. Ambos gobiernos refirman también su apoyo a las Naciones Unidas y
el compromiso de resolver sus diferencias exclusivamente por medios pacíficos”.(68)
Menem planteó también a Blair el asunto del embargo
de armas, señalando que, si la Argentina era un país amante de la paz, no podía
estar en la misma categoría que Irak e Irán (para las reglas que regían las
exportaciones británicas de armas). Blair respondió que se iba a reconsiderar
el tema bajo una mirada positiva porque, aunque se tuvieran en cuenta los
intereses de seguridad británicos, se sabía que la Argentina no era lo mismo
que Irán e Irak. Menem tocó luego el tema de la oposición a que la Argentina
fuera sede del Tratado Antártico, obteniendo asimismo la promesa de que se
revisaría la posición del Reino Unido. El comunicado conjunto señalaba que
ambos gobiernos mantendrían un diálogo constructivo al respecto, pero el
canciller británico Cook fijó como condición la desmilitarización de las
bases argentinas en la Antártida. Al efecto, el gobierno argentino crearía una
comisión, bajo la órbita de la Presidencia, a fin de manejar el Plan Antártico
fuera del ámbito del Ministerio de Defensa. Los británicos se comprometieron a
evaluar la propuesta que Di Tella había hecho hacía más de cuatro años para
que la Argentina financiara la remoción de las minas instaladas en las Malvinas
durante la guerra.(69)
A su vez, Blair también presentó algunos reclamos.
El primer ministro dejó en claro que el Reino Unido no estaba conforme con la
legislación de pesca ni con la de petróleo, en alusión a los proyectos con
media sanción del Senado que exigían una participación menor de la Argentina
continental en los beneficios que el gobierno de las Malvinas obtenía con ambas
actividades. Menem respondió Que todavía faltaba la sanción y promulgación
del Ejecutivo, que tenía el poder de veto, dando una señal de que estaba
dispuesto, sobre todo en el tema de la pesca, a negociar. Menem le dejó a Blair
una invitación para visitar la Argentina, como lo había hecho también con la
Reina. Como conclusión, un miembro de la delegación británica dijo a La
Nación que Blair había asumido un riesgo al brindarle a Menem un escenario
para que planteara la cuestión de las Malvinas y prometerle que revisaría la
posición inglesa en temas menores, aunque disputados.(70)
El encuentro con el primer ministro Blair dejó al
presidente Menem tan conforme que incluso consideró que había logrado avances
en el conflicto por la soberanía de las islas Malvinas. “Ahora se abre la
posibilidad del diálogo”, dijo Menem. Cuando se le preguntó si había percibido algún cambio en la posición del
Reino Unido, Menem sostuvo que el comunicado conjunto daba la pauta de que algún
avance había habido sobre el tema.(71)
En una nota firmada por Robin Cook y publicada en La
Nación cuando todavía Menem se encontraba en el ReinoUnido, el canciller
británico afirmaba que la visita del presidente Menem había despertado el
interés de los medios como casi nunca antes había sucedido, tanto en su país
como en la Argentina. En el Reino Unido la imagen de la Argentina había
mejorado significativamente. El pueblo británico sabía ahora que la Argentina
tenía una democracia floreciente con una economía estable y en crecimiento.
Cook esperaba que la cobertura de los medios en la Argentina reflejara la
“sincera y cálida bienvenida” que tanto el presidente Menem como su hija
Zulemita habían recibido en Londres. No obstante, sostenía que aún existían
diferencias, por todos conocidas.(72)
Cook señalaba también que tanto el presidente Menem
como el primer ministro Blair habían expresado claramente sus posiciones
respecto del Atlántico Sur, y que habían existido conversaciones directas
sobre las leyes de petróleo y de pesca que se encontraban en esos momentos en
el Congreso argentino. Pero en su opinión, existían entre ambos países muchas
más razones que los unían que las que los separaban. El año último el
comercio bilateral había ascendido a 1000 millones de dólares, de prácticamente
nada diez años atrás. Los británicos bebían más vino argentino que ningún
otro lugar del mundo. El comercio se desarrollaba en ambos sentidos, y el mes
siguiente una importante misión encabezada por el ministro de Comercio e
Industria buscaría aumentar aún más la cooperación comercial. El Reino Unido
apoyaba a la Argentina con grandes inversiones, siendo el mayor inversor europeo
en la Argentina. También destacaba el trabajo conjunto que los soldados británicos
y argentinos desarrollaban en las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU
en Chipre.(73)
A su vez, Menem hizo una defensa de su viaje al Reino
Unido en una nota en La Nación,
respondiendo las críticas del radicalismo y el Frepaso nucleados en la Alianza,
cuyos miembros se habían negado a acompañarlo. La diputada por el Frepaso
Graciela Castagnola de Fernández Meijide había objetado que Menem no hubiera
planteado el tema de la soberanía en Londres y que el viaje hubiera generado un
“gasto absolutamente inútil”. Menem le respondía que el reconocimiento del
canciller del Reino Unido, más los convenios firmados, la mención de las
Naciones Unidas en el marco del reclamo argentino por las Malvinas y la
definitiva clausura de antiguos enconos por la guerra habían sido en realidad
una “formidable inversión para el futuro internacional de la Argentina”. A
su vez, ante los comentarios del ex presidente Raúl Alfonsín, en el sentido de
que el viaje significaba un “retroceso soberano”, y su pedido de “una
verdadera política de estado dirigida a recuperar el ejercicio de la soberanía
argentina en las Malvinas”, Menem preguntaba qué creía el ex presidente que
se había estado haciendo en Londres. Por su parte, el ex canciller Caputo había
criticado una frase atribuida al presidente argentino por una agencia noticiosa
sobre el respeto argentino al “deseo” de los isleños sobre su futuro. Menem
negaba haberla dicho, pero señalaba que si se quería volver a las Malvinas,
era necesario dialogar con el Reino Unido y tener a la vez una buena amistad con
los habitantes de las islas. En opinión del presidente argentino, la Alianza
opositora había cometido su “más grave error político” al no haber
participado de la histórica misión a Londres. Su “miopía política” les
había impedido comprender el verdadero sentido del viaje, confundiendo los
intereses permanentes de la Nación con las cuestiones de estado y los asuntos
partidarios domésticos. Definitivamente, no sabían construir política en
grande.(74)
Poco después se produjo un hecho que indirectamente
permitió un pequeño avance de la Argentina en la cuestión de las Malvinas. El
25 de noviembre de 1998 se conoció la resolución de la Cámara de los Lores
accediendo a la detención del ex dictador chileno Augusto Pinochet, la cual había
sido solicitada por el juez español Baltasar Garzón en octubre anterior, para
poder interrogarlo sobre las acusaciones presentadas en el juicio por las
desapariciones en la Argentina.(75)
La Cámara de los Lores consideraba que Pinochet (en cuanto antiguo presidente)
no gozaba de inmunidad en el Reino Unido para sustraerse al requerimiento del
tribunal españo. Coherente con la posición asumida por su gobierno respecto de
los juicios iniciados en España contra militares argentinos, y que se basaba en
no reconocer jurisdicción sobre los mismos a la Justicia española, el
presidente Menem telefoneó al presidente chileno Eduardo Frei para reiterarle
su apoyo, expresando su profunda preocupación por las derivaciones internas en
la política chilena que podía ocasionar el fallo de Londres.(76)
La tensión entre Chile y el Reino Unido por la
detención de Pinochet llevó a que la empresa LAN Chile suspendiera sus vuelos
a las islas Malvinas, dejando a las mismas en un virtual aislamiento. Esta
situación colaboró para que se produjera un cambio de situación favorable a
la Argentina. Así, las negociaciones interparlamentarias argentino-británicas
culminaron con la firma por los cancilleres Di Tella y Cook, el 14 de julio de
1999 en Londres, de una Declaración Conjunta sobre las Islas Malvinas, por la
cual se reanudaban los vuelos entre la Argentina continental y las islas, y se
permitiría la visita de argentinos a las mismas presentando su pasaporte. El
tema de la soberanía quedaba preservado de las negociaciones bajo la fórmula
del paraguas. El convenio incluía además un compromiso para incrementar la
cooperación bilateral sobre la conservación de los recursos pesqueros y el
control de la pesca ilegal en el Atlántico Sur. Asimismo, los dos gobiernos
continuarían trabajando conjuntamente para evaluar la factibilidad y el costo
de la remoción de las minas terrestres aún presentes en las islas Malvinas.
El acuerdo fue firmado por dos consejeros
malvinenses, no como parte formal sino en calidad de testigos. Contó también
con el apoyo de la oposición de la Argentina, cuyos legisladores habían
participado de las gestiones. En el acto de la firma, el canciller Cook expresó
que el acuerdo diluía la tensión entre las islas y la Argentina, y el
canciller Di Tella señaló que no había perdedores y ganadores, todos eran
ganadores. Un periodista dijo a Cook que muchos creían que ése era el comienzo
del fin de la soberanía británica sobre las islas. El canciller británico
respondió que nada en el acuerdo comprometía la soberanía, y Di Tella recordó
que todo estaba firmado bajo la fórmula del paraguas. Cook señaló además que
el acuerdo contaba con el apoyo de muchos isleños. Al referirse a unos
incidentes de protesta en las Malvinas, Cook sostuvo que la intimidación no era
aceptable. Di Tella afirmó más tarde que el éxito se debía a los
legisladores argentinos.(77)
No obstante, los isleños intentaron obstaculizar el
cumplimiento de lo pactado, advirtiendo que, si no se lograba antes del 9 de
octubre un acuerdo bilateral de largo plazo por la pesca, se suspenderían los
vuelos reanudados a las islas. A fin de dar solución al problema, el
vicecanciller Cisneros y el director para las Américas del Foreign Office, Peter
Westmacott, mantuvieron una reunión en Madrid los días 2 y 3 de septiembre de
1999. Al término de la misma, ambos funcionarios asumieron, en nombre de sus
gobiernos, la promesa de instrumentar siete medidas unilaterales para combatir a
los buques sin licencias pesqueras, las cuales serían aplicables en la zona en
que cada país tenía jurisdicción. Se acordó además que tanto la Argentina
como el Reino Unido insistirían ante los demás países para que adhirieran a
un eventual tratado de preservación de especies. El acuerdo fue firmado bajo la
fórmula del paraguas. De esta manera, se logró mantener en pie el
entendimiento bilateral suscripto en Londres, que permitía a los argentinos
volver a viajar a las islas. Las promesas mutuas tenían similar status jurídico
que el de los demás documentos emitidos al finalizar las reuniones habituales
de la comisión de pesca, que se realizaban semestralmente desde 1990.(78)
El 16 de octubre se reanudaron los vuelos comerciales
a las islas Malvinas con escala en el territorio continental argentino por
primera vez desde la guerra de 1982. El vuelo 993 de la compañía LanChile hizo
escala en Río Gallegos, donde abordó la nave un contingente de 20 familiares
de caídos durante la guerra. Era la primera vez que los allegados a los
soldados muertos iban a permanecer una semana en las islas.(79)
Por otro lado, las relaciones comerciales entre la
Argentina y el Reino Unido tuvieron una sensible mejoría durante la década de
1990. Las exportaciones argentinas al Reino Unido pasaron de 186 millones de dólares
en 1990 a 265 millones en 1999, con un pico de 355 millones en 1996. Las
importaciones argentinas desde el Reino Unido oscilaron de 42 millones de dólares
en 1990 a 543 millones en 1999, con un máximo de 802 millones de dólares en
1997. El saldo de la balanza comercial pasó a ser deficitario para la Argentina
a partir de 1992, con un pico fuerte de –541 millones de dólares en 1998. El
Convenio para la Promoción y Protección de Inversiones, firmado en diciembre
de 1990, comenzó a regir en febrero de 1993. A partir de entonces, la IED británica
comenzó a aumentar, alcanzando la Argentina el cuarto lugar en América Latina
en 1996. La misma se concentró en manufacturas, bebidas, alimentos y tabacos.(80)
El 3 de enero de 1996 se firmó en Buenos Aires un
Convenio para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal con
respecto a los impuestos sobre la renta y el capital, cuya vigencia comenzó el
1º de agosto de 1997. Durante la visita de Menem al Reino Unido se firmaron
además varios memorandos de entendimiento sobre cooperación en materia de
defensa, comercio e inversiones, y deporte.
Carlos Carderera Soler, “Las relaciones entre España y Argentina. Antecedentes, situación social y perspectivas”, en Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, Vol. VIII, Nº 1, primer trimestre de 1999, pp. 48-51.
El Grupo de Río estaba integrado por Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Fue también conocido como “de los ocho” hasta que Panamá fue suspendido durante el último tramo del gobierno de Manuel Noriega.
“Grupo de Río: Propuesta para la integración”, Clarín, 11 de abril de 1990, p. 9.
“El Mercosur, en sociedad”. Clarín, 30 de abril de 1991, p. 10.
Memorándum de la Cancillería, sin fecha, en Archivo Cisneros.
Daniel Santoro, “Europa tira sus redes para negociar con el Mercosur”, Clarín, 1 de noviembre de 1994.
Eleonora Gosman, “El Mercosur seduce a Europa”, Clarín, 25 de noviembre de 1994, p. 22.
Fundación Poder Parlamentario-CELARE, Primera Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea, Santiago, CELARE, 1998, p. 171.
Ibid., pp. 184-185. La Comunidad Europea, siendo una unión aduanera, había creado un sistema de protección agrícola común que cerraba la importación de todo producto más barato y de mejor calidad, a fin de asegurar a los agricultores un ingreso equivalente al de cualquier persona urbana que estuviera trabajando en relación de dependencia. Dado que Europa es un conjunto de países de tradición agrícola intensiva y cara, éstos no podían competir con la agricultura de los Estados Unidos, Australia, Argentina y Canadá. Para protegerse, crearon, a instancias de Francia, el sistema de la PAC, que fue el precio impuesto por Francia a una Alemania aún débil y a un Reino Unido ausente para constituir la Comunidad Económica Europea. Con el tiempo la CEE comenzó a generar excedentes que se vendían a precios de mercado. Esta exportación subsidiada causó enorme daño a la Argentina, deprimiendo el precio de la carne, quitándole mercados y desplazándolo como país tradicionalmente exportador de carne del segundo al sexto lugar en 1993. A la vez el Sistema Generalizado de Preferencias surgió de un acuerdo europeo con 67 países del Caribe, Africa y Asia firmado en la ciudad de Lomé, capital de Togo, que establece preferencias recíprocas y que, según Alemann, es absolutamente contrario al GATT porque no es una zona de libre comercio ni tampoco una unión aduanera. Véase Roberto T. Alemann, “Análisis de la situación política internacional y las relaciones económicas con la Argentina en el área Europa”, en Boletín de difusión académica, Buenos Aires, Escuela de Defensa Nacional, enero de 1996, pp. 7-9 y 17-18.
Patricio Leiva (ed.), América Latina-Unión Europea más allá del 2000, Santiago, CELARE, 1997, pp. 238-242; Roberto Russell, “Las relaciones Argentina-UE en los años noventa: adelantos y perspectivas”, Documento de trabajo Nº 42, Madrid, IRELA, 1999, p. 22.
Fundación Poder Parlamentario-CELARE, op. cit., pp. 171-177.
Memorándum “Relaciones con Europa Occidental”, copia en Archivo Cisneros.
“Reclaman vínculos más fuertes con países de la UE”, La Nación, 18 de abril de 1999, p. 8.
Ibid.
El grupo Cairns está integrado por países agroexportadores que no subsidian sus exportaciones, y que son: Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Fidji, Filipinas, Hungría, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Tailandia y Uruguay.
“El canciller Cavallo viajó a Europa por las dificultades en el GATT”, La Nación, 14 de noviembre de 1990, p.1; “GATT: imprevisto viaje de Cavallo a Bruselas”, La Nación, 14 de noviembre de 1990, p. 11; “Con distintas propuestas gira el final de la Ronda Uruguay del GATT”, La Nación, 1º de diciembre de 1990, p. 16, y “Fueron suspendidas las negociaciones del GATT”, La Nación, 8 de diciembre de 1990, p. 16.
“Menem instó a la Comunidad Europea a eliminar subsidios”, La Nación, 13 de febrero de 1992, p. 4; Rolando Rivière, “La Argentina con las cartas en reglas”, La Nación, 13 de febrero de 1992, p. 4; Rolando Rivière, “Menem, tras la reducción de políticas proteccionistas”, La Nación, 15 de febrero de 1992, p. 4 y Rolando Rivière, “De Brujas a Bruselas, en auto, con Menem”, La Nación, 16 de febrero de 1992, p. 4.
“Di Tella: el proyecto de inmigración”, La Nación, 13 de febrero de 1992, p. 4, y ”Coincidencias en los planes con la Comunidad Europea”, La Nación, 15 de febrero de 1992, p. 4.
“El Presidente en Europa”, La Nación, 21 de febrero de 1992, p. 8.
Ibid.
Ibid.
“La Ronda Uruguay y subsidios, temas propuestos a Delors”, y “La CE, el principal mercado de la Argentina”, La Nación, 16 de marzo de 1993, p. 6.
Memoránum, sin fecha, copia en Archivo Cisneros.
IRELA, “Argentina en los 90: Avances y perspectivas durante el Gobierno de Menem”, Dossier Nº 54, Madrid, IRELA, junio de 1995, pp. 42 ; Russell, “Las relaciones Argentina-UE en los años noventa...”, op. cit., pp. 6-7; “Pesca: acordaron cupos y cooperación con Europa”, La Nación, 1º de diciembre de 1992, p. 7.
IRELA, “Argentina en los 90...”, op. cit., pp. 47-49; “El acuerdo pesquero con la UE”, La Nación, 20 de mayo de 1994, p. 8; y “Se firmó el acuerdo de pesca con la Unión Europea”, La Nación, 25 de mayo de 1994, p. 15.
Russell, “Las relaciones Argentina-UE en los años noventa...”, op. cit., p. 27.
Ibid., pp. 8-9.
Fundación Poder Parlamentario-CELARE, op. cit., pp. 37-42.
Ibid.,
p. 132.
Ibid.,
pp. 133-134.
Ibid., pp. 142-145.
Andrés Cisneros, prólogo, en Fundación Poder Parlamentario-CELARE, op. cit., pp. 27-30.
“Europa sólo negociará los subsidios en el 2001”, La Nación, 29 de junio de 1999.
“Discusión con Chirac por los subsidios”, La Nación, 30 de junio de 1999.
