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Una serie de elementos permitieron durante este período 1861-1881 la gestación del Estado nacional argentino y la de un modelo de desarrollo capitalista periférico, el modelo primario-exportador.
   
La alianza implícita entre Mitre y Urquiza en Pavón implicó el punto de partida de este complejo proceso de construcción de un Estado nacional superador de la lucha facciosa. No obstante, el acuerdo de Pavón fue bombardeado tanto desde las filas de los liberales autonomistas como desde los caudillos federales de las provincias y tanto Mitre como Urquiza sufrieron en carne propia el costo de este acuerdo.
   
La guerra de la Triple Alianza -más allá de los debates acerca de sus polémicos móviles y consecuencias- resultó un hito clave en el proceso de organización del Estado nacional argentino iniciado en Pavón. Según José María Rosa, la guerra de la Triple Alianza fue la culminación de un proceso que implicó el debilitamiento de los ideales "americanistas" y la consolidación de una Argentina porteñizada en manos de los mejores amigos de los ingleses, los liberales "nacionalistas" o mitristas. Los liberales "autonomistas" o alsinistas en cambio se identificaron con la autonomía de Buenos Aires y fueron más reticentes tanto a la política de "proyección nacional" de Mitre, como a la actitud del presidente argentino respecto de temas tales como las inversiones extranjeras y la guerra con el Paraguay. En el primer tema eran mucho menos flexibles que el mitrismo. (1) En el segundo, se acercaron extrañamente al coro de los caudillos federales disidentes al ver que la guerra se prolongaba y no quedaban demasiado claros los objetivos de la participación argentina en el conflicto. 
   
Para Halperín Donghi, la guerra de la Triple Alianza contra López fue, al principio del conflicto, el elemento de cohesión que le permitió a Mitre obtener el respaldo inicial del liberalismo autonomista al presentar dicha guerra como "la lucha de la libertad contra la tiranía". El carácter prolongado de la guerra y sus magros resultados para la Argentina determinaron la decadencia del mitrismo, pues tanto el liberalismo autonomista como el federalismo atacaron al presidente argentino por su alianza con Brasil y su enfrentamiento con López. Este descontento se vio reflejado en las montoneras provinciales y en las deserciones de las filas. No obstante, la guerra de la Triple Alianza generó una consecuencia clave en este complicado proceso formativo del Estado nacional: la formación de un Ejército nacional, que se convertiría en un factor de poder crucial para apuntalar el orden creado en Pavón. (2)
   
El mencionado Ejército, bautizado en la guerra contra López, se revelaba como el nuevo actor político en ascenso, crucial para mantener el control del gobierno central en el Interior. En 1864 y 1879, sólo el personal de tropa constituyó aproximadamente el 50% del total de personal empleado por el Estado. El siguiente cuadro demuestra la importancia asignada en el presupuesto a los gastos militares y defensa, reflejando el peso del aparato represivo en esta primera fase de la organización del Estado nacional argentino (cuadro 26) (3):

CUADRO 26
EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL *
(en pesos fuertes)

Año Interior Rel. Ext. Hacienda** Justicia, Culto e Instr. Públ. Guerra y Mar. Total
1863 962.508 43.059 3.353.962 223.826 3.342.347 7.925.702
1864 973.349 70.255 2.812.948 280.151 2.983.228 7.119.931
1865 964.879 79.297 4.019.723 353.971 7.099.276 12.517.146
1866 1.003.191 81.669 4.017.112 335.718 8.308.221 13.745.911
1867 922.443 77.951 3.412.834 404.079 9.292.770 14.110.077
1868 2.380.911 83.106 3.296.637 488.019 10.444.733 16.693.434
1869 1.767.558 93.619 4.312.267 723.321 8.056.666 14.953.431
1870 1.710.649 88.452 7.498.289 882.974 9.259.602 19.439.966
1871 2.217.836 94.078 9.784.542 1.036.157 10.444.733 21.166.230
1872 2.480.299 97.029 16.027.640 1.087.421 6.770.398 26.483.930
1873 4.192.885 99.728 14.423.613 1.304.794 11.004.051 31.025.071
1874 5.835.137 128.306 13.005.967 1.397.948 9.416.837 29.784.195
1875 7.240.207 172.514 9.413.525 1.560.499 10.181.116 28.567.861
1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 22.153.048
1877 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 19.924.960
1878 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.712.208 20.840.918
1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1.336.597 7.622.190 22.523.158
1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 12.691.879 26.919.305
Fuente: Elaborado en base a las Memorias del Ministerio de Hacienda.
* Incluyen las ejecuciones ordinarias y extraordinarias derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.
** Incluye el pago de servicios de la deuda pública, cuya incidencia oscila entre un 50 y un 90 % del total ejecutado.

Los mecanismos de coerción representados en la presencia de un Ejército nacional como elemento superador de la lucha facciosa -identificados por Oscar Oszlak como mecanismos de "penetración represiva"- (4)  fueron complementados por otros mecanismos de penetración del Estado nacional. Entre éstos estaban los mecanismos que Oszlak llama de "penetración cooptativa" y que tenían como objetivo asegurar la adhesión social de las provincias al Estado nacional. Los mismos fueron particularmente importantes durante los primeros años de la administración Mitre, en que el descalabro económico provocado por las guerras civiles demandó del gobierno nacional una contribución que atendiese los gastos más elementales. 
   
A partir de 1862 las provincias recibieron 1.000 pesos fuertes mensuales del gobierno central, sin perjuicio de "auxiliar" adicionalmente a algunas de ellas. Quedaba claro que este "auxilio" adicional resultaba un instrumento de cooptación que tenía en sus manos el gobierno nacional y le permitía consolidar las posiciones de sus aliados en el Interior -que recibían refuerzo de partidas- o debilitar las de los gobiernos provinciales hostiles a la autoridad central -quienes se veían súbitamente privados de las subvenciones-. La existencia de este rol del Estado extendiendo "garantías" y subvenciones que apuntalaran el orden político-económico acordado en Pavón abarcaba a gobiernos provinciales, particulares -nacionales y extranjeros- y colonos -caso de, por ejemplo, las colonias en la región patagónica-. Recuérdese, asimismo, que la creciente pauperización de las provincias del Interior llevó al gobierno nacional a la necesidad de auxiliar dichas economías a través de subvenciones en dinero, lo cual, por un lado, facilitó la subordinación política y económica de dichas provincias al gobierno central, y la creciente penetración institucional -y, por qué no, "ideológico-cultural", vía la educación- del Estado nacional en el otrora rebelde Interior. Pero también impuso al Estado nacional una pesada carga financiera que no podía llevar solo y es allí donde jugó su papel el capital extranjero.
   
El gobierno nacional estuvo en gran medida limitado por la falta de capital propio suficiente como para ejercer el papel de un activo inversor. En la práctica, el estado nacional dependió mucho de los empréstitos de Londres y se convirtió, en un agente intermediario que recurría a frecuentes endeudamientos para jugar este rol de "garante". Luego de 1880, el gobierno nacional, mucho más asentado que en los tiempos de Mitre y Sarmiento, recurriría a mecanismos más sofisticados tales como leyes especiales, líneas de crédito preferencial, concesiones e inversiones directas para el desarrollo de ciertas regiones o productos  -como el caso de la industria azucarera tucumana-. (5) 
   
El cuadro siguiente (cuadro 27) (6) da una idea de la importancia de los subsidios del gobierno nacional a las provincias entre 1863 y 1874, aunque con el tiempo dicha importancia fuese decreciente:

CUADRO 27
SUBSIDIOS DEL GOBIERNO NACIONAL A LAS PROVINCIAS
 
PERIODO 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)

Año Total % de ejec. presup.
1863 229,0 2,89
1864 214,8 3,02
1865 215,9 1,72
1866 170,3 1,24
1867 153,5 1,09
1868 148,7 0,89
1869 228,0 1,52
1870 220,0 1,13
1871 216,7 1,02
1872 220,0 0,83
1873 225,0 0,73
1874 221,2 0,74
1875 225,0 0,79
1876 154,2 0,70
1877   52,5 0,26
1878  52,5 0,25
1879  52,5 0,23
1880  52,5 0,20
Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda, República Argentina.

Dos interesantes variantes de este mecanismo de penetración "cooptativo" vía los subsidios del gobierno nacional a los provinciales fueron la utilización de cargos públicos y el recurso de la intervención federal. En cuanto al primero, el empleo en la administración pública nacional constituyó un mecanismo compensatorio que el gobierno nacional ofrecía a las declinantes economías provinciales del Interior, agobiadas por el efecto de las continuas luchas civiles y del cierre del mercado chileno debido a la reorientación de las economías del Interior del Pacífico al Atlántico como consecuencia del influjo del ferrocarril y de los polos económicos del Litoral y Buenos Aires atravesados por éste. (7)  A la vez, el aumento del empleo público constituía un poderoso instrumento de control del Estado nacional sobre las situaciones provinciales. Luis Alberto Romero destaca el uso del presupuesto nacional con el objetivo de captar apoyos provinciales al gobierno nacional entre 1862 y 1876, especialmente a través de la creación de contingentes de funcionarios, jueces, profesores y maestros, que pasaban a trabajar en "Colegios Nacionales" -así llamados por ser pagados por el Estado nacional-, contingentes de los que también formaron parte las fuerzas armadas y el poder judicial. (8) La otra variante de mecanismo de penetración cooptativa -la intervención federal- mezclaba en realidad elementos de cooptación y negociación con elementos de represión y demostración de fuerza.
   
Ferns también señala el papel clave jugado por el Estado argentino en el afianzamiento de la paz interna y de la prosperidad económica, al finiquitar los últimos conflictos pendientes que evitaban su propia consolidación: el problema indígena y la cuestión de la capital. Organizó con éxito la campaña al desierto, eliminando el riesgo de los malones e incorporando la región patagónica como área productora de ovinos, con lo cual también se solucionaba el problema de la superpoblación lanar en Buenos Aires. En este sentido, el gobierno de Nicolás Avellaneda continuó con la dura tarea comenzada por Bartolomé Mitre de limar las asperezas que entorpecían la consolidación del Estado y la marcha del modelo económico argentino. 
   
A su vez, la elite terrateniente argentina, representada en ese Estado nacional, decidió modernizar el sector agropecuario para así consolidar su vínculo con el mercado europeo, de quien dependía su propia prosperidad. Por su parte, Gran Bretaña trató de contribuir a la estabilidad política y económica argentina. Evitó inmiscuirse en la guerra civil de 1880 y en el conflicto en torno del sector bancario, a pesar de las presiones en sentido contrario de la comunidad británica. El Foreign Office no estuvo dispuesto a repetir las fallidas experiencias de los bloqueos de las décadas de 1830 y 1840. La recuperación de la economía argentina luego de la depresión de la década de 1870 demostró la simbiosis de intereses alcanzada entre el capital argentino y el capital británico, pero también las potencialidades de la economía misma. Factores tales como la masiva inmigración, la extensión de las fronteras, la escasa demanda de obreros especializados, las innovaciones técnicas en la agricultura y en la ganadería fueron factores reductores de precio que atrajeron capital y permitieron el despegue de la década de 1880, cuando estas inversiones extranjeras -particularmente británicas- en un contexto de estabilidad político-económica, pudieron consolidarse. (9)
   
Finalmente, no puede dejar de señalarse la importancia que tuvo para la gestación del Estado nacional la ascendente demanda externa de productos primarios argentinos. Esta permitió conformar una economía de mercado con alcance nacional y otorgar mayoría de edad a un "modelo primario-exportador" que había comenzado a insinuarse durante la etapa independiente bajo los signos de una temprana actividad saladeril y de casas comerciales británicas. Las transformaciones productivas que habían comenzado tímidamente luego de 1852 adquirieron rasgos más pronunciados a partir de la década de 1860 con el boom de las exportaciones de lana en Buenos Aires y los primeros proyectos de colonización agrícola en el Litoral, procesos ambos que marcharon al compás de la expansión de las ferrocarriles y capitales británicos. El crecimiento de las inversiones y de la demanda británica actuó así como el detonador que alimentó un proceso en el cual las clases dominantes tanto de Buenos Aires como de aquellas provincias con "perfil exportador" -Tucumán, Córdoba, Santa Fe, Corrientes, Entre Ríos- procuraron crear un orden político de "proyección nacional" que superase la lógica de facciones y caudillos en pugna y que permitiese maximizar las ventajas del modelo económico. 
   
En síntesis, a partir de Pavón -aunque la consolidación del Estado nacional recién se daría con Roca- se conjugaban la construcción de un Estado y de un mercado nacional. Varios elementos contribuyeron positivamente a este proceso: la experiencia traumática de décadas de guerra civil, la efectiva aplicación de diversos mecanismos de penetración y control del gobierno nacional sobre las provincias, el sensible aumento de la demanda externa de productos agropecuarios argentinos, el aporte crucial de adelantos tecnológicos como el ferrocarril y el telégrafo para fortalecer las comunicaciones y el acuerdo de intereses entre las clases dominantes de Buenos Aires y las provincias, definido en clave económica. La suma de todos estos elementos proveyó la base material, política e ideológica necesaria para la formación de un Estado nacional, la conformación de una economía nacional de mercado y la maduración de un proyecto de inserción internacional que se revelaría por muchos años altamente ventajoso para la elite terrateniente-exportadora argentina: el modelo primario-exportador. (10) 

  1. José María Rosa, Historia argentina, tomo VII, Buenos Aires, Oriente, 1973, p. 45.

  2. Tulio Halperín Donghi, Una nación para el desierto argentino, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1982, pp. 75-79.

  3. Cuadro de ejecuciones presupuestarias entre 1863 y 1874 citado en O. Oszlak, op. cit., p. 110.

  4. O. Oszlak, op. cit., pp. 98-101.

  5. Ibid., p. 124.

  6. Cuadro de subsidios del gobierno nacional a las provincias entre 1863 y 1880, citado en ibid., p. 123.

  7. Ibid., p. 124. Ver también H. Gorostegui de Torres, op. cit., p. 112.

  8. Luis Alberto Romero, "Decadencia regional y declinación urbana en el Interior argentino (1776-1876), Revista paraguaya de sociología, 42-43, año 15, 1978, cit. en O. Oszlak, op. cit., p. 124.

  9. H.S. Ferns, op. cit., pp. 394-395.

  10. Francisco Corigliano, "Consideraciones acerca de la formación del Estado argentino", en Cristina Lucchini, (comp.), Aspectos de la sociedad argentina moderna, Nº 23, Buenos Aires, Biblos, 1992, p. 12.

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