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Las negociaciones entre la Argentina y Bolivia por la cuestión de límites se reiniciaron en 1883, cuando el ministro argentino, Victorino de la Plaza, hizo reclamaciones por avances bolivianos sobre territorio considerado argentino, recusando las pretensiones de Bolivia sobre Tarija y el Chaco (1). En 1884, el ministro boliviano, Santiago Vaca Guzmán, comenzaba su gestión en Buenos aires, la cual fructificaría cuatro años más tarde. El 11 de junio de 1888, se suscribió un protocolo preliminar, que establecía un modus vivendi y fijaba el límite del sector oriental en el paralelo 22º, hasta el Pilcomayo, debiendo mantenerse el statu quo en el resto de la frontera, hasta la firma del tratado definitivo (2).
    Dicho tratado, que inició el acercamiento entre Buenos Aires y La Paz, fue firmado por el ministro de relaciones exteriores, Norberto Quirno Costa, y el ministro boliviano, Santiago Vaca Guzmán, el 10 de mayo de 1889. Era un acuerdo de carácter transnacional: Bolivia renunciaba a sus pretensiones sobre el Chaco y aceptaba la frontera que determina el río Pilcomayo, renunciando a la demarcación de la línea del Bermejo. Por su parte, la Argentina renunciaba a la provincia de Tarija (3). La ratificación y canje de este tratado no se concretó hasta 1893, una vez que fue alterada su redacción original, ya que el Senado argentino insistió en armonizar este convenio con el tratado argentino-chileno de 1881, y, sobre todo, con la teoría de las altas cumbres.
    A primera vista, podría llegar a afirmarse que la cesión boliviana de la Puna de Atacama al gobierno argentino a cambio de Tarija, estipulada por el tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán, respondió a una estrategia de las autoridades de La Paz de acercamiento hacia Buenos Aires, con el fin de contrarrestar el expansionismo del gobierno chileno. Dicho objetivo parece desprenderse de las palabras del diputado boliviano Iturralde, quien dijo en 1895:

El anhelo de Bolivia por consolidar sus fraternales relaciones con la nación Argentina, poniendo término al debate que durante 64 años sostenía sobre el dominio de Tarija y de los Chacos oriental y central, influyó decisivamente en el ajuste del Tratado de 1889, sin embargo, de que comprobó de una manera incontrovertible sus derechos. (...) La cesión de la Puna de Atacama obedeció, también, al designio de entregar a la soberanía de Argentina esa vasta e importante región que estaba amenazada por Chile, no contento aún con las usurpaciones que llevó a cabo en el litoral; el patriotismo boliviano ha quedado satisfecho con aquella cesión en favor de la Argentina, cuyos nobles hijos, en unión con los altos peruanos, lucharon heroicamente hasta 1815 y derramaron su generosa sangre, bajo una misma bandera e inspirados por la común idea de la emancipación sudamericana.

Fue preferible entregar aquella parte del territorio patrio a una nación hermana que no ha abusado de la fuerza ni ha desenvuelto su diplomacia al amparo del derecho de conquista, que sirve de mira fundamental a la política internacional de Chile (4).

Pero en realidad, la actitud de la diplomacia boliviana respecto la cuestión de la Puna de Atacama fue la de ofrecerla simultáneamente a los gobiernos de la Argentina y Chile, procurando con este doble juego extraer las máximas ventajas posibles de sus dos poderosos vecinos -ventajas tales como, por ejemplo, obtener el territorio de Tarija de la Argentina y la salida al Pacífico de Chile-. Claro testimonio de esta sutil estrategia boliviana, que procuró explotar al máximo la rivalidad argentino-chilena, fueron las palabras del nuevo ministro boliviano, Mariano Baptista, al canciller argentino, Estanislao Zeballos. Ante la pregunta del último respecto de si Bolivia era amiga o enemiga de la República Argentina, Baptista respondió

Bolivia (...) es un país solicitado por dos fuerzas superiores, la diplomacia argentina y la diplomacia chilena; y agotará la habilidad de sus estadistas procurando obtener de ambos países las seguridades posibles para su integridad territorial y para su independencia política y económica (5).

Zeballos comentó la actitud dual de la cancillería boliviana en los siguientes términos:

Sabiendo de una manera vaga que, mientras el Ministro de Bolivia, señor Dr. Baptista, reconocía aquí la soberanía argentina sobre una parte de la Puna de Jujuy, de Salta y de Catamarca, el Excmo. señor Presidente Arce negociaba en Oruro con el señor Gonzalo Matta, Ministro de Chile, la cesión al último país de todos aquellos territorios hasta la cordillera que pasa por Cachi y sigue hacia el norte, en plena cordillera argentina. La Argentina no tenía ministro en Bolivia a la sazón y mis informes procedían de origen particular (6).

Efectivamente, la diplomacia boliviana evidenció a través de su ministro en Santiago, Heriberto Gutiérrez, la posibilidad de cerrar un tratado de paz con las autoridades trasandinas. En octubre de 1890 el ministro plenipotenciario chileno ante Bolivia, Angel Custodio Vicuña, llegó a La Paz y le transmitió a la cancillería boliviana las bases del tratado de paz que el gobierno chileno estaría dispuesto a aceptar: a) cesión definitiva de los territorios de Tacna y Arica a la soberanía de Chile, a cambio de la obligación del gobierno de Santiago de construir un ferrocarril que uniese a Tacna y Arica con La Paz; b) derogación de las cláusulas del tratado de Tregua de 1884 que establecían privilegios comerciales en favor de Chile; y c) garantías mutuas de integridad territorial contra una agresión peruana. Avanzadas las negociaciones, el 19 de mayo de 1891, el ministro de relaciones exteriores de Bolivia, Serapio Reyes Ortiz, y el agente confidencial de la Junta Congresista de Iquique, Juan Gonzalo Matta, firmaron un protocolo, por el cual: a) Chile se hacía cargo de las deudas impagas por Bolivia y estipuladas por el pacto de Tregua de 1884; b) los puertos chilenos recibirían los productos bolivianos sin restricción; y c) Bolivia cedía la soberanía de la Puna de Atacama, que dos años antes otorgara al gobierno argentino en virtud del tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán.
    No obstante, al mismo tiempo que firmaba con las autoridades chilenas el protocolo Matta-Reyes Ortiz en mayo de 1891, la diplomacia boliviana iniciaba a través de Mariano Baptista gestiones con las autoridades de Buenos Aires, las cuales dieron como fruto que, el 16 de septiembre de 1892, el Congreso boliviano aprobara el tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán, medida con la cual la diplomacia del Altiplano borraba de un plumazo lo pactado con Chile. Atacama volvía a jurisdicción argentina.
    De acuerdo con el testimonio del enviado extraordinario y ministro plenipotenciario argentino en La Paz, Horacio Carrillo, el tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán no estuvo exento de confusiones y ambigüedades, que descansaron sobre un profundo desconocimiento geográfico -tal como ocurriese con otros tratados limítrofes, por ejemplo con el tratado argentino-chileno de 1881. Carrillo comentó claramente en su libro Los límites con Bolivia este inconveniente, que fue la semilla de una serie prácticamente interminable de protocolos y aclaraciones a su contenido -como también ocurriese en el caso del mencionado tratado con Chile-. Dice Carrillo en su libro de 1925:

¿Cómo se va a cumplir el Tratado de 1889, cuando dice que de La Quiaca se debe ir en línea recta al oriente, hacia el Porongal, y luego bajar hacia el pueblo del Bermejo, cuando el Porongal está realmente ubicado a más de cuarenta kilómetros al sur de dicho pueblo?

Estas cuestiones revelan, con toda evidencia, cómo era geográficamente desconocida la frontera cuando se pactó el Tratado de 1889 y cómo éste es realmente "ciego" en este concepto.

Pero es que este desconocimiento tiene su trama más lejos, en cuestiones de jurisdicción, en hechos de dominio imposibles de precisar y de delimitar, ya que zonas casi desiertas, donde el ejercicio de la soberanía es tan ilusorio, no han podido estar bajo el imperio de autoridades determinadas y las confusiones han sido frecuentes. Hoy mismo Bolivia -que se ha preocupado de estas cosas- no tiene en esa zona discutida ni siquiera resguardos aduaneros: el último conocido está en Chuqui y hacia el sur los grandes páramos no tienen autoridad ni es posible precisar hasta dónde la confusión de límites lleva ese poder -aquí esencialmente virtual- de la soberanía. Y esta confusión puede indagarse hasta en los papeles más viejos de la Colonia. (...).

Concluye Carrillo su reflexión sobre los problemas limítrofes, preguntándose: "¿Cómo trazar entonces, con acierto y justicia, una línea de demarcación, si se ignora lo que se demarca y no sólo se ignora, sino que hay al respecto la mayor confusión de los antecedentes históricos?" (7) Precisamente en este punto -el de la imprecisión y falta de certeza de los "títulos históricos" que alegan los peritos de uno y otro país-, nuevamente se impone un estrecho paralelismo entre los problemas de límites de la Argentina con Bolivia y los existentes entre la Argentina y Chile.
    Justamente debido a sus inexactitudes geográfico-históricas, el tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán de 1889 sufrió emmiendas en los años 1891 y 1896. La de 1891 fue propuesta y conseguida por el Congreso argentino, y consistió en la modificación del artículo 1º. Dicho artículo, en su versión original de 1889 decía:

En el territorio de Atacama se seguirá la Cordillera del mismo nombre desde la cabecera de la Quebrada del Diablo hacia el Noroeste, por la vertiente oriental de la misma cordillera hasta donde principia la serranía de Zapalegui; desde este punto seguirá la línea hasta encontrar la serranía de Esmoraca, siguiendo por las más altas cimas hasta tocar en el nacimiento occidental de la Quebrada de La Quiaca (...).

Con la modificación introducida en 1891 por el Congreso argentino, el artículo 1º establecía:

(...) Por el occidente la línea que une las cumbres más elevadas de la Cordillera de los Andes, desde el extremo Norte del límite de la República Argentina con la de Chile, hasta la intersección con el grado 23; desde aquí se seguirá dicho grado, hasta su intersección con el punto más alto de la serranía de Zapalegui, desde este punto seguirá la línea hasta encontrar la serranía de Esmoraca, siguiendo por las más altas cimas hasta tocar con el nacimiento occidental de la Quebrada de la Quiaca (...) (8).

Carrillo comentó sus reparos a la enmienda del artículo 1º del tratado de 1889 en los siguientes términos:

Estaba planteada entonces la célebre cuestión de las más altas cumbres que dividen aguas, contra la interpretación del perito chileno Barros Arana sobre el divortio aquarum continental. La modificación del Congreso Argentino tendía a establecer nuestra teoría sobre el punto, abandonando la Cordillera de Atacama, en su vertiente oriental, por la Cordillera de los Andes con sus más altas cimas. También se resolvía, de acuerdo con Bolivia, representada por su ilustre plenipotenciario doctor Mariano Baptista, el dominio de la Puna de Atacama y la modificación del Tratado del 89 tendía a esos fines. Pero resuelta la cuestión de Atacama (por el laudo arbitral de Buchanan en 1899), la modificación del Tratado introdujo, fuera de los errores de hecho que contiene, un verdadero galimatías en esta cuestión del grado 23 y la serranía de Zapaleri (9).

A su vez, Silva coincide con Carrillo en la crítica a las enmiendas al tratado de 1889 efectuadas en 1891 y 1896, y señala que gracias a ellas el gobierno de Bolivia obtuvo, mediante la modificación de la línea divisoria, la población de Yacuiba (10).
    Producido el canje de ratificaciones del tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán en marzo de 1893, era necesario llevar sus disposiciones al terreno. Así, el 26 de junio de 1894, se firmó un protocolo, disponiendo iniciar las tareas de demarcación. Pero éstas se vieron dificultadas porque la entrega de la Puna de Atacama a la Argentina provocó un serio conflicto con Chile, que ocupaba esa región de acuerdo con el tratado de Tregua, firmado con Bolivia luego de la guerra del Pacífico.

  1. República Argentina, Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1884, p. 5, citada en Luis Santiago Sanz, "La historia diplomática, desde la presidencia de Mitre, 1862, hasta 1930", Academia Nacional de la Historia, Historia argentina contemporánea, Buenos Aires, El Ateneo, 1964, p. 311.

  2. Horacio Carrillo, Los límites con Bolivia, Buenos Aires, L. J. Rosso, 1925, p. 35.

  3. Texto del tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán del 10 de mayo de 1899, cit. en Horacio Carrillo, op. cit., pp. 36-40; también referencias al tratado en Carlos A. Silva, La política internacional de la Nación Argentina, Buenos Aires, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1946, p. 191.

  4. Iturralde, "Supuesto antagonismo...", en Oscar Espinosa Moraga, La Post-guerra del Pacífico y la Puna de Atacama (1884-1899), Santiago, 1958, p. 29, citado en Francisco A. Encina, Las relaciones entre Chile y Bolivia (1841-1963), Santiago, Nascimento, 1963, pp. 194-195.

  5. Ibid., p. 201.

  6. Ibid., p. 200.

  7. H. Carrillo, op. cit., pp. 27-29.

  8. Artículo 1º del Tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán de 1889, cit. en ibid., pp. 37 y 45-46; modificación al artículo 1º introducida en 1891 por el Congreso argentino, en ibid., p. 46.

  9. Comentarios de Horacio Carrillo acerca de la modificación del artículo 1º del tratado de 1889, dispuesta por el Congreso argentino en 1891, en ibid., pp. 46-47.

  10. C.A. Silva, op. cit., p. 191.

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