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El apego de la diplomacia argentina al derecho internacional y al principio de no intervención: la Doctrina Drago

La actitud prescindente del Foreign Office respecto de la situación de las empresas británicas en la Argentina comenzó a cambiar luego de la crisis de 1890. La participación del gobierno británico en el rescate de la casa Baring y su preocupación por evitar el pánico en el mercado monetario londinense demostraron una actitud oficial de intervenir y comprometerse activamente con el destino de las empresas británicas en la Argentina. Con el paso del tiempo, se dio una creciente influencia del gobierno británico en problemas específicos que afectaron a tales empresas, tendencia que alcanzó sus puntos culminantes en las gestiones que condujeron a la misión D' Abernon de 1929 y a la firma del tratado Roca-Runciman de 1933. Sin embargo, esta creciente influencia del gobierno de Londres no llegó nunca al extremo del uso de la fuerza (1). Evidentemente los intentos de intervención durante la etapa rosista habían dejado su recuerdo en la diplomacia británica.
    A pesar de que el gobierno británico nunca recurrió al extremo de intervenir por la fuerza para dirimir supuestos problemas con el argentino en este período, los numerosos ejemplos de intervencionismo del primero en el mundo, durante la última década del siglo XIX y principios del XX (2), llevaron al último a considerar estrategias que fortalecieran la vulnerable posición argentina como país deudor. El gobierno argentino adoptó, en este sentido, dos estrategias aparentemente contradictorias que apuntaron a fortalecer su posición internacional: la primera, el desarrollo del poder militar y la modernización de las fuerzas armadas, especialmente a partir de la época de conflictos límitrofes con Chile; y la segunda, el afianzamiento de la paz a través del fortalecimiento del derecho internacional y la institucionalización de prácticas entre gobiernos, como el arbitraje. Así, en abril de 1896 los gobiernos de la Argentina y Chile firmaron una convención con el objeto de solucionar sus controversias por la vía del arbitraje, confiado a la reina de Gran Bretaña (3).
    La vehemente defensa del principio de no intervención por parte de la diplomacia argentina en este período fue otro ejemplo de esta segunda estrategia. La Argentina intervino como árbitro en la disputa territorial entre los gobiernos de Venezuela y Gran Bretaña por la posesión de la Guayana británica en 1891. Esta gestión oficiosa fue solicitada por el gobierno venezolano, pero no prosperó debido a la interrupción de las relaciones diplomáticas entre los gobiernos de Gran Bretaña y Venezuela (4).
    Otra importante ocasión donde la diplomacia argentina intentó colocar un escudo protector contra un intervencionismo generalizado de las grandes potencias europeas fue en 1902, cuando estalló la crisis entre el gobierno venezolano del dictador Cipriano Castro y los de Gran Bretaña, Alemania e Italia. Las potencias europeas utilizaron la intervención armada como medio de presión para cobrar la deuda que Venezuela tenía con los bancos de estos países. Como consecuencia de su agresiva política en el Caribe y el istmo de Panamá, era evidente que los Estados Unidos no se interpondrían en el camino de los países arriba mencionados si éstos decidían actuar severamente contra Venezuela. El ministro de relaciones exteriores argentino, Luis María Drago, alarmado por los efectos potenciales de esta agresiva intervención conjunta de las grandes potencias en la región, en una nota con fecha 29 de diciembre de 1902 dirigida al ministro argentino en los Estados Unidos, Martín García Mérou, hizo una extensa exposición de la posición del gobierno argentino frente a los sucesos de Venezuela, la cual García Mérou debía transmitir al gobierno norteamericano. Drago sostenía en ella, a modo de corolario de la Doctrina Monroe, que "la deuda pública (de un estado americano) no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea (5)". El contenido de esta nota tomó luego el nombre de Doctrina Drago.
    El argumento legal de Drago se basaba en el concepto de soberanía y los derechos de los gobiernos soberanos reconocidos en el uso y el derecho internacional, entre ellos el principio de no intervención. Según la doctrina del jurista, estos derechos no podían ser menoscabados por causa de deudas públicas. Para reforzar su posición, Drago utilizó ejemplos de la actitud de prescindencia de algunos políticos británicos respecto de la cuestión del cobro de las deudas de países latinoamericanos. Así, en su artículo "State Loans and their Relation to International Policy", Drago citó la declaración de Henry Campbell-Bennerman en la Cámara de los Comunes británica en febrero de 1903, que decía lo siguiente:

Me atrevo a decir que nada podría ser más desatinado que siquiera aparentar la aceptación de la doctrina, si merece el nombre de tal, de que cuando nuestros compatriotas invierten en empresas riesgosas en países extranjeros y fracasan es nuestro deber rescatarlos. Todo el que invierte dinero en un país como Venezuela sabe qué está haciendo. Supongo que no sería demasiado preciso afirmar que los grandes riesgos siempre implican altos dividendos, pero sí resulta mucho más preciso si invertimos los términos: los dividendos altos generalmente implican riesgos grandes. Pero si todo el poder del Imperio Británico tiene que respaldar al inversor, su riesgo desaparece y los dividendos deberían ser reducidos concomitantemente (6).

Con esta estrategia, Drago intentó alcanzar a la vez dos objetivos: hacer explícita la oposición del gobierno de Estados Unidos a la intervención europea en América y definir la Doctrina Monroe en términos de prescindencia del propio intervencionismo norteamericano en la región. En un principio el gobierno norteamericano intentó eludir la aprobación de la Doctrina Drago, pero luego el tema de la intervención obtuvo su lugar en conferencias internacionales. Por su parte, el gobierno británico respondió a este avance diplomático del gobierno argentino con el habitual bajo perfil de este período: respaldó la Doctrina Monroe, por una parte, y evitó la aprobación o negación de la Doctrina Drago, por la otra (7).

  1. H.S. Ferns, "Las relaciones angloargentinas, 1880-1910", en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo (comp.), La Argentina del Ochenta al Centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980, p. 657.

  2. Entre los ejemplos de intervencionismo británico en el mundo entre fines del siglo XIX y principios del XX podemos mencionar la ocupación de Egipto en 1882 -convertido en protectorado a partir de 1914-, la transformación de Somalía, Kenia y Uganda en colonias británicas entre los años 1884 y 1895 y de Sudán en un condominio angloegipcio a partir de 1899, y la Guerra anglo-bóer en Sudáfrica entre 1899 y 1902, que culminó con la pérdida de independencia de la república bóer.

  3. Fiel a su política de bajo perfil en la región americana, el papel del gobierno británico en este tema fue mínimo e indirecto, aunque la carrera armamentista argentino-chilena fue un motivo de preocupación en las embajadas británicas de Buenos Aires y Santiago. Ver H.S. Ferns, "Las relaciones angloargentinas...", op. cit., p. 652.

  4. Ver al respecto los trabajos de Owen G. Usinger, Fundamentos de la política internacional argentina, Rosario, Imprenta de la Universidad Nacional del Litoral, 1952, p. 138, y de Isidoro Ruiz Moreno, Historia de las relaciones exteriores argentinas (1810-1955), Buenos Aires, Perrot, 1961, pp. 288-289.

  5. Nota del ministro Drago a García Mérou, citada en C.A. Silva, op. cit., p. 495; también en Luis M. Drago, La República Argentina y el caso de Venezuela, Buenos Aires, 1903, cit. en H.S. Ferns, "Las relaciones angloargentinas...", op. cit., p. 653.

  6. Declaración de sir Henry Campbell-Bennerman en la Cámara de los Comunes británica, febrero de 1903, citada en Luis María Drago, "State Loans and their Relation to International Policy", American Journal of International Law, vol. 1, 1907, pp. 702-703, citada a su vez en H.S. Ferns, "Las relaciones angloargentinas...", op. cit., p. 654.

  7. Ibid., pp. 655-656.

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