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La Primera Conferencia Panamericana (Washington, 1889): el comienzo de la confrontación entre la Argentina y Estados Unidos

El secretario de Estado, James Gillespie Blaine, ya en 1881 había propuesto al gobierno norteamericano su idea de una unión aduanera entre las naciones americanas para mejorar las comunicaciones entre América del Norte y del Sur como medio para asegurar ventajas a Estados Unidos sobre sus competidores europeos. No obstante, las posibilidades de la propuesta de Blaine duraron lo que duró la gestión del presidente James Garfield, asesinado en julio de 1881; el nuevo secretario de Estado, Frederick Frelinghuysen, la desechó. Blaine tampoco contó con el respaldo del Congreso ni de la opinión pública norteamericana debido a la falta de interés comercial y de inversiones en la región, y a la inexistencia de una fuerza militar local con voluntad de ejercer un rol imperial en la región. Recién hacia fines de la década de 1880 se observó en el Congreso y ejecutivo una mayor inclinación a ejercer un rol de liderazgo regional (1).
    Los esfuerzos hacia la unidad panamericana también fueron incentivados por el agente consular norteamericano en Buenos Aires, Hinton Rowan Helper, quien mediante cartas dirigidas a influyentes y memoriales al Congreso, buscó apoyo para la construcción de un ferrocarril panamericano que debía extenderse desde la Bahía de Hudson hasta el estrecho de Magallanes. En 1886, el agente consular logró que se aprobara una ley autorizando la celebración de una conferencia para estudiar la intensificación de las relaciones comerciales entre los países de la región. En buena medida, fueron los esfuerzos de Helper los que contribuyeron a la celebración de la Primera Conferencia Panamericana en 1889 con su agenda de temas tan diversos (2).
    Por otra parte, en 1889, y de acuerdo con un cambio de prioridades en la política exterior norteamericana, Blaine regresó al Departamento de Estado y encontró que su proyecto tenía respaldo en el Congreso. El objetivo del proyecto de Blaine era crear una unión aduanera que facilitara el comercio entre las naciones del hemisferio y dejara a los europeos en posición de inferioridad. Para lograr este objetivo, la delegación norteamericana presentaría un conjunto de propuestas buscando establecer pesos y medidas comunes, una unidad monetaria común, un mecanismo judicial para resolver conflictos, una red de transporte y la creación de una oficina central que recolectaría y distribuiría información de interés para todos los miembros americanos. El progreso en cualquiera de estos temas mejoraría la posición de Estados Unidos en la región respecto de sus competidores europeos. A decir verdad, la delegación norteamericana no estuvo preparada para un debate profundo sobre estas propuestas y especialmente no lo estuvo para enfrentar la oposición de los delegados argentinos, quienes, desde la misma sesión de apertura de la Primera Conferencia Panamericana en Washington de 1889, se esforzaron en oponerse a cualquier iniciativa de la delegación norteamericana (3).
    Las posibilidades potenciales de este primer congreso panamericano se redujeron a un duelo tenaz entre la iniciativa panamericana impulsada por los representantes norteamericanos (John B. Henderson, William Trescott, Andrew Carnegie y Clement Studebaker, entre otros) y la cerrada oposición de los delegados argentinos (Manuel Quintana y Roque Sáenz Peña). Vicente G. Quesada, que era ministro en Washington desde 1885, decidió no participar de la conferencia. El nudo del desacuerdo argentino-norteamericano estuvo en la mencionada propuesta del secretario Blaine para la creación de una unión aduanera panamericana, finalmente rechazada por la misma comisión de la conferencia que debía considerarla (4). Dicho comité calificó la propuesta de Blaine como utópica e irreal, dados los obstáculos inherentes al intento de vincular repentinamente en este plan de unión aduanera a naciones con economías muy distintas.
    En reemplazo del proyecto de unión aduanera hemisférica propuesto por Blaine, los delegados de la comisión sugirieron la firma de tratados de reciprocidad comercial bilaterales o multilaterales que, en la medida en que se extendieran gradualmente entre los países de la región, hicieran en algún momento posible la conformación de un área de libre comercio, idea presente en la propuesta norteamericana original. Esta segunda propuesta fue firmada por los delegados de Brasil, Nicaragua, Venezuela, Colombia, México y Estados Unidos (5). Los representantes de la Argentina y Chile, miembros del comité que había rechazado la propuesta de unión aduanera presentada por el secretario Blaine, tampoco aceptaron esta segunda propuesta. Sáenz Peña, apoyado por su colega chileno, sostuvo que la conferencia sólo tenía facultades para aprobar o rechazar la unión aduanera, no para analizar la posibilidad de desarrollar tratados de reciprocidad que apuntasen a la creación de una zona de libre comercio. Presentaron en cambio un breve y categórico informe: "Está resuelto que la propuesta de una unión aduanera entre las naciones de América ha sido rechazada (6)".
    No obstante los norteamericanos lograron que la recomendación de reciprocidad se aprobara. La moción argentina que buscaba el rechazo de una unión aduanera ya rechazada no llegó a votarse (7). Sin embargo, aunque los resultados de ambas votaciones sobre reciprocidad comercial terminaron siendo favorables a Estados Unidos en los guarismos, la idea de Blaine de una cooperación económica hemisférica, objetivo primario de la conferencia, no alcanzó la unanimidad necesaria como para acallar las voces disidentes e imponerse. En este sentido, la estrategia argentina logró su objetivo primordial: trabar el proyecto de Blaine.
    Un párrafo aparte merecen los argumentos presentados por el delegado argentino Roque Sáenz Peña para refutar la propuesta norteamericana de unión aduanera interamericana. En el momento en que los representantes norteamericanos plantearon en la conferencia el propósito de constituir un Zollverein americano, Sáenz Peña dijo que "las repúblicas hispanoamericanas viven de sus productos y de sus materias y necesitan de todos los mercados del mundo para el desarrollo y progreso comercial de sus respectivos pueblos", agregando que "América se inclina a mantener y desarrollar las relaciones con todos los estados y la doctrina debe ser: América para la Humanidad (8)". En sus declaraciones, Sáenz Peña exaltó el libre comercio existente entre "algunas naciones americanas y Europa, un sólido intercambio entre áreas productoras de materias primas y centros manufactureros". Pero señaló enfáticamente que "intentar garantizar el libre comercio a través de mercados no intercambiables o no complementarios sería una lujuria utópica y una ilustración de esterilidad (9)". Finalmente, atribuyó al gobierno de Estados Unidos haber fracasado, a causa de su sistema tarifario, en lograr un comercio intercontinental en la medida necesaria para las naciones latinoamericanas (10). Desde la óptica de Sáenz Peña, la iniciativa de una unión aduanera iba contra las "naturales" leyes del mercado y del libre comercio. Incluso el delegado argentino hizo el comentario de que la reciprocidad comercial planteada en la propuesta norteamericana podía ser interpretada no en términos de reducción tarifaria (como argumentaba la delegación norteamericana) sino como tarifas de represalia (11).
    Otra cuestión considerada en la Conferencia de Washington fue la posibilidad de uniformar los derechos portuarios. Una comisión integrada por los representantes de Estados Unidos, Venezuela y Chile propuso a los miembros de la conferencia la abolición de los derechos portuarios con el objetivo de estimular el comercio y la navegación interamericanos. Las recomendaciones del comité no fueron apoyadas por la delegación argentina, cuya moción fue la de preservar a cada nación el derecho de recaudar las cargas portuarias que juzgase conveniente. Vale considerar que la economía argentina poseía en ese momento un amplio intercambio comercial, pero no una marina mercante propia, y, por lo tanto, dependía de los beneficios derivados de las cargas portuarias. La estrategia argentina tuvo éxito, ya que los derechos portuarios permanecieron sin cambio. Incluso los representantes de Venezuela y Chile, que habían firmado la primera recomendación con Estados Unidos, terminaron percibiendo la cuestión al modo argentino (12).
    Un tercer punto de discordia entre las delegaciones argentina y norteamericana en la Conferencia de Washington fue el vinculado con los procedimientos sobre arbitraje en conflictos regionales. Ambos países desearon en este punto un rol directivo. Mientras la representación argentina favoreció una forma moderada de arbitraje, que respetase la igualdad jurídica y la autonomía de los Estados, rechazando todo tipo de intervención, la norteamericana estuvo a favor de un sistema de arbitraje compulsivo, con un tribunal permanente y obediente a los dictados de las autoridades de Washington. La propuesta argentina, al plantear el respeto por la autonomía de los Estados, resultó ser más atractiva que la norteamericana para los pequeños países latinoamericanos, cuyo apoyo buscó la delegación encabezada por Sáenz Peña. Incluso se suscitó en este punto una curiosa convergencia de las posiciones argentina y brasileña, cuyas delegaciones acordaron presentar en conjunto un plan de arbitraje en procura de debilitar la posición norteamericana, partidaria de un arbitraje permanente y compulsivo que, en la lectura de ambos países sudamericanos, representaba un "peligro" para la "soberanía" de los países de la región (13).
    El 19 de abril de 1890 concluyó la Conferencia de Washington. Con el cierre de la misma se terminaba también una década de la historia argentina marcada por las realizaciones y logros de la orgullosa "generación del ochenta". Los hombres de esta generación lograron la organización nacional, cerraron la cuestión capital, expandieron las fronteras hacia el sur tras la Conquista del Desierto y además, en política exterior, se animaron a desafiar a las autoridades de Estados Unidos. Si bien este desafío se reveló a largo plazo contrario a los intereses materiales argentinos, esto sólo apareció claramente a partir de 1914. En las décadas de 1890-1900 y 1900 a 1914, la economía argentina vivió sumida en un espejismo de grandeza que ocultó su vulnerabilidad estructural. En esas dos décadas excepcionales, resistió con éxito el cimbronazo de la crisis Baring e incluso, durante la misma, las exportaciones de granos se expandieron a un ritmo sin precedentes.
    Un comercio exterior en ascenso y relativamente diversificado, vinculado a los mercados europeos, pareció dar la razón a la optimista y orgullosa visión de los hombres de la "generación del ochenta", que los llevó a desafiar a la delegación norteamericana en la Conferencia de Washington. Así, el proyecto de Blaine de una unión aduanera hemisférica no prosperó por la cerrada oposición de los delegados argentinos. Ante los ojos de los latinoamericanos, fue la Argentina, y no Estados Unidos, el país que quedó en la Primera Conferencia Panamericana como el "campeón de América (14)".
    Según lo planteado por la mayoría de los autores dedicados a este tema, el propósito de la delegación argentina en la Conferencia de Washington fue básicamente el de proteger los intereses comerciales argentinos con Europa, oponiéndose a cualquier iniciativa norteamericana que pudiera cercenar la libertad de acción, u obligara a los países latinoamericanos a adoptar medidas de seguridad que no fuesen del agrado de las autoridades argentinas. En este sentido, los delegados argentinos continuaron la línea autárquica -respecto de proyectos panamericanistas- y a la vez europeísta que iniciaron los hombres de la Revolución de Mayo y que explicitó Juan Bautista Alberdi en sus distintos escritos sobre política exterior argentina. Frente al slogan "América para los americanos" de la Doctrina Monroe, que la delegación norteamericana intentó reeditar en esta Primera Conferencia Panamericana, Roque Sáenz Peña lanzó su célebre frase "América para la Humanidad".
    Por cierto, la posición argentina en la Conferencia Panamericana de 1889, tan opuesta a cualquier intento multilateral en donde Estados Unidos ejerciese el liderazgo regional en detrimento de la influencia europea en América, fue coherente con la imagen que la clase gobernante argentina tenía de su país. Guiados por el éxito económico del modelo primario-exportador, los líderes argentinos necesitaban en ese entonces establecer un rol de la Argentina como socio comercial de Europa -cuya influencia era considerada vital por la elite argentina en tanto era la llave de su éxito económico-, rol claramente opuesto a los deseos de Estados Unidos. Así, la oposición de los representantes argentinos a la propuesta norteamericana implicaba hasta cierto punto los siguientes supuestos: a) el bienestar argentino dependía de relaciones fluidas y abiertas con las naciones europeas, mercado principal de las exportaciones argentinas; b) la Argentina no tenía ni necesitaba de relaciones estrechas con el resto de América latina; c) la Argentina era en algún sentido superior a los demás países de la región; d) Estados Unidos representaba un competidor para los intereses argentinos; y e) la Argentina, dado su progreso material, igualaría o sobrepasaría el nivel de capacidad económica de Estados Unidos (15).
    Mientras Blaine tuvo puesta la mira en alguna medida que favoreciera el comercio hemisférico, quedaba claro que el interés argentino estaba en el comercio con Europa y no con la región. Sáenz Peña atacó la política proteccionista del gobierno norteamericano y su desatención hacia los mercados sudamericanos, y además acusó a Blaine de tener la intención de convertir en vasallos económicos a Estados soberanos. Exaltó la intimidad de las relaciones con Europa e invocó el liderazgo argentino en la región (16).
    De esta manera, durante buena parte de la década de 1890, la diplomacia argentina mantuvo su actitud de hostilidad hacia la idea panamericana impulsada por el gobierno norteamericano. En una inequívoca demostración de esta actitud, luego de 1891, el gobierno de Luis Sáenz Peña, argumentando razones de economía, se negó a pagar la contribución anual de 700 dólares que la Argentina debía para el mantenimiento del Bureau Comercial o Bureau Regional de las Repúblicas Americanas (17), agencia considerada por las autoridades argentinas como "una filial del Departamento de Estado (18)". Ratificando su actitud hostil, la Argentina se alejó del Bureau entre 1892 y 1898 (19).
    En numerosas ocasiones, el gobierno argentino mostró su abierta discordancia con el norteamericano. Cuando el secretario Blaine intentó la disminución de las barreras aduaneras por medio de tratados bilaterales de reciprocidad, las autoridades argentinas mantuvieron su postura de que no podía haber reciprocidad mientras hubiera aranceles sobre la lana en los mercados norteamericanos (20). Cuando la administración de Stephen Grover Cleveland (1885-1889 y 1893-1897) invocó la Doctrina Monroe para intervenir en la controversia anglo-venezolana de 1895, los argentinos sintieron temor y desconfianza por el ascendente poder norteamericano. Carlos Pellegrini, apoyado por una prensa argentina francamente anglófila, atacó el uso de la Doctrina Monroe por parte de las autoridades de la Casa Blanca para reanudar la política comercial agresiva de Blaine. Idéntica reacción se registró cuando la administración sucesora de la de Cleveland, la de William McKinley (1897-1900), intervino en las cuestiones internas de Cuba en 1897. Las poderosas comunidades italianas y españolas en la Argentina criticaron a través de reuniones en masa y artículos periodísticos este nuevo ejemplo de expansionismo norteamericano. Dos figuras de la clase dominante argentina, Paul Groussac y Roque Sáenz Peña, expresaron, en sus respectivas opiniones acerca de la guerra desatada entre los gobiernos de Estados Unidos y España por Cuba, su "amor" hacia la Madre Patria y su "odio" hacia Estados Unidos. Sáenz Peña sostuvo que el gobierno norteamericano buscaba destruir no sólo la autoridad española en Cuba, sino toda autoridad nativa. Con perspicacia, Sáenz Peña subrayó que "la Doctrina Monroe se pronunció contra la intervención, pero su pronunciamiento se hizo con reservas mentales (...) reservando la intervención norteamericana (21)".

  1. Joseph A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza, Buenos Aires, Planeta, 1990, p. 76.

  2. Dictionary of American Biography, VIII, 517; A. Curtis Wilgus, "James G. Blaine and the Panamerican Movement", The Hispanic American Historical Review, V, noviembre de 1922, 670 nota, 687; Arthur P. Whitaker, The Western Hemisphere Idea, Ithaca, N.Y., 1954, pp. 77-81, fuentes citadas en Harold F. Peterson, La Argentina y los Estados Unidos, 2 vols., Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, vol. I, p. 329.

  3. J.A. Tulchin, op. cit., p. 76.

  4. Ibid., pp. 75-76. Un análisis de las alternativas de la conferencia se puede ver en T.F. McGann, op. cit., cap. 10 y 11.

  5. International American Conference, 1889-1890, Minutes of the Conference, Washington, 1890, pp. 293-296, cit. en T.F. McGann, op. cit., p. 154.

  6. Minutes..., p. 296, cit. en ibid., p. 154; Minutes..., pp. 293-297, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 331.

  7. Minutes..., pp. 653-654, 859-874, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 332.

  8. Ver al respecto Owen G. Usinger, Fundamentos de la política internacional argentina, Rosario, Imprenta de la Universidad Nacional del Litoral, 1952, p. 37.

  9. Minutes..., p. 303, cit. en T.F. McGann, op. cit., p. 156.

  10. Ibid., p. 156.

  11. Este comentario de Sáenz Peña ha sido profético por cierto, ya que, durante muchos períodos de la historia de las relaciones comerciales entre Estados Unidos y los países de América latina, las autoridades de Washington utilizaron las tarifas como un arma de presión para obtener concesiones en determinados temas de la agenda regional. A modo de ejemplo pueden mencionarse las presiones de la administración de Ronald Reagan, durante la década de 1980, por obtener la colaboración de las autoridades colombianas en la "guerra contra las drogas", utilizando como instrumento las tarifas proteccionistas norteamericanas que obstaculizaban el ingreso de exportables básicos de la economía colombiana como el café.

  12. International American Conference, 1889-1890, Reports of Committees and Discussions Thereon, 4 vols., Washington, 1890, vol. I, pp. 412-414, 462-465, 477, 482-488 y 494-502, fuente citada en T.F. McGann, op. cit., pp. 150-151.

  13. Minutes..., pp. 107-108, 689-690, 695-697; International American Conference, 1889-1890, Reports..., vol. II, 1078-1083, fuentes citadas en H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 331; también Minutes..., pp. 106-108, y Quintana y Sáenz Peña a Zeballos, 20 de enero de 1890, en Memoria de Relaciones Exteriores presentada al Honorable Congreso Nacional, 1890-1891, Buenos Aires, 1892, cit. en T.F. McGann, op. cit., p. 145.

  14. T.F. McGann, op. cit., 163-164.

  15. J.A. Tulchin, op. cit., pp. 66-67; 77-78 y 81.

  16. Minutes..., pp. 297-324, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 332.

  17. Según H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 333, el organismo tuvo el nombre de Bureau Comercial de las Repúblicas Americanas. Según Gustavo Ferrari, Esquema de la política exterior argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1981, p. 56, recibió el de Oficina o Bureau Regional de las Repúblicas Americanas.

  18. Buchanan a Hay, 19 de diciembre de 1898, National Archives (NA), Department of State (DS), Notas de ministros de Argentina, XXXVII, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. I, p. 333.

  19. Ver al respecto el trabajo de G. Ferrari, op. cit., p. 56.

  20. La lana fue el el segundo producto de exportación argentino al mercado norteamericano en términos de importancia en esta época. Ver al respecto T.F. McGann, op. cit., pp. 168 y 170.

  21. Roque Sáenz Peña, Paul Groussac y José Tarnassi, España y Estados Unidos, función dada en el Teatro de la Victoria el 2 de mayo de 1898..., Buenos Aires, 1898, cit. en T.F. McGann, op. cit., pp. 185-186.

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