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Desde la reunión de Buenos Aires, antes
de la guerra, los representantes de las repúblicas americanas no habían vuelto a
reunirse. La guerra y los proyectos encontrados de los presidentes Wilson e Yrigoyen
habían interrumpido toda evolución del movimiento panamericano. La posibilidad de
reanudar las reuniones dependía, en parte, del estado de las relaciones
argentino-norteamericanas. En este aspecto, si bien se habían producido ataques a la
política norteamericana de posguerra en la prensa y entre algunos funcionarios
argentinos, acontecimientos ocurridos hacia finales del gobierno de Yrigoyen -la
posibilidad de un reconocimiento conjunto del nuevo gobierno boliviano sugerido por el
gobierno norteamericano, la visita oficial del secretario Colby a Buenos Aires, y la
cooperación del gobierno argentino para solucionar problemas en América Central-
permitieron que se volviera a pensar en una reunión hemisférica (1).
No obstante, los norteamericanos pusieron especial cuidado en la
preparación de la conferencia de Santiago. Ya cinco meses antes de la celebración de la
conferencia de Santiago, hacia octubre de 1922, la agenda de la conferencia había sido
establecida, y los representantes norteamericanos concurrieron a la conferencia bajo la
condición de que sólo los dieciocho tópicos aprobados por adelantado con los estados
miembros fueran tratados en la misma. En Santiago, la delegación norteamericana alcanzó
un nivel de control sin precedentes sobre los temas de la conferencia. Aun si los
delegados argentinos hubiesen querido introducir alguna digresión en las propuestas
presentadas por Washington en dicho foro, los representantes norteamericanos no hubiesen
tolerado semejante desafío (2).
En los meses anteriores a la Conferencia de Santiago, el gobierno de
Estados Unidos comenzó a ejercer su autoridad diplomática sobre los países de la
región. Así, el delegado norteamericano Leo S. Rowe obtuvo la seguridad de parte del
embajador argentino en Washignton, Tomás Le Breton, de que la Argentina se opondría a la
propuesta uruguaya respecto de una Liga de las Naciones de carácter hemisférico. Los
norteamericanos temieron que la propuesta uruguaya implicase un desafío a su proyecto de
una Unión Panamericana dominada por Estados Unidos. La refutación argentina protegería
los intereses norteamericanos de las posibles acusaciones por parte de los países de la
región de intervencionismo y "mano dura" de los norteamericanos al suprimir el
proyecto uruguayo (3).
A su vez, en 1923 la delegación argentina arribaba a la Conferencia de
Santiago sumida en un contexto económico mucho más sombrío que el de 1920. En el
momento en que se celebró la Quinta Conferencia Panamericana, la economía argentina
sufría las consecuencias de una creciente deuda externa, de la retracción del mercado
europeo como lugar de colocación de las carnes y de las restricciones de la tarifa
Fordney-McCumber, que restringían las posibilidades exportadoras argentinas al mercado
norteamericano. Dado este crítico contexto externo, los líderes políticos argentinos
definieron los intereses económicos nacionales en términos de la normalización
comercial, y fueron a Santiago sin un plan sustantivo e independiente para presentar.
Como ocurriese en la Conferencia de 1920, la de Santiago demostró
tanto el poder alcanzado por las empresas norteamericanas como la creciente dependencia de
los estados hemisféricos respecto de Washington. Como en 1920, los temas que dominaron el
cónclave de Santiago fueron de carácter general: patentes comerciales, regulaciones
aduaneras y sucursales de bancos norteamericanos, pero se pasaron por alto las urgentes
necesidades financieras de cada una de las naciones latinoamericanas (4). El problema de
fondo de cómo instrumentar la idea panamericana siguió sin resolverse, ya que el
secretario de Estado norteamericano, Charles Evans Hughes, instruyó claramente a la
delegación enviada a Santiago que no sometieran a debate la Doctrina Monroe y su puesta
en práctica por parte del gobierno norteamericano, ya que "la función de estas
conferencias panamericanas (..) consiste en tratar en lo posible temas de carácter
general no sujetos a controversia". En sus instrucciones a la delegación, Hughes
caracterizó a la Doctrina Monroe como una política nacional del gobierno norteamericano,
negándole el alcance de acuerdo regional que pretendió otorgarle el jurista argentino
Luis María Drago (5).
Como síntoma inequívoco del cambio en la estrategia panamericana de
la delegación argentina, vale mencionar que las instrucciones del ministro de relaciones
exteriores argentino a los delegados a la conferencia de Santiago no contuvieron ningún
ítem de oposición a los objetivos norteamericanos. Los representantes argentinos
respaldaron explícitamente las propuestas de Washington sobre mejora en las
comunicaciones y transporte en la región, y respecto de la uniformidad de las
regulaciones aduaneras, seguros y nomenclatura de las mercancías.
Como prometiese el embajador Pueyrredón tiempo antes de la
celebración de la conferencia, la delegación argentina reaccionó, como la
norteamericana, de manera indiferente ante la propuesta uruguaya de una Liga Americana de
Naciones, conforme al patrón elaborado en 1917 por el presidente oriental Baltasar Brum
(6). Este proyecto iba mucho más allá de los intereses de Buenos Aires y de Washignton
respecto de la región, factor que determinó su fracaso.
Por su parte, los delegados chilenos presentaron una propuesta de
reducción de armamentos que despertó gran interés público. Brasil presentó entonces
una moción fijando el límite de tonelaje de barcos de guerra en 80.000 toneladas, lo
cual fue aceptado por Chile. La Argentina replicó con una contrapropuesta de 55.000
toneladas, considerando que Chile se estaba colocando deslealmente del lado de Brasil.
Según el ministro británico en Chile, la proposición argentina no sólo hacía
imposible a Brasil adquirir un tercer barco, sino que también evitaba que Chile
adquiriera un segundo. El delegado chileno, como secretario de la comisión abocada al
tema propuso aceptar la propuesta brasileña y someterla a la consideración de otras
delegaciones, pero esta vez Brasil se opuso (7).
Considerando que la iniciativa iba al fracaso, el presidente chileno
Arturo Alessandri reunió a los delegados del ABC el 29 de abril, y los incitó a llegar a
un acuerdo. Unos días más tarde la delegación chilena presentó una nueva propuesta,
pero ésta fue nuevamente rechazada por la delegación argentina, lo cual concluyó con la
discusión (8). Por su parte, Washington tuvo poco interés en la propuesta chilena, pues
su objetivo se limitaba a llegar a un acuerdo regional sobre limitación de armas entre
las naciones sudamericanas, que consagrara el monopolio norteamericano en la venta de
armamentos en la región y evitara el acceso a competidores europeos en este rubro.
Previendo que de proseguir con el tema la conferencia alcanzaría un estancamiento, el
presidente de la delegación norteamericana, Henry P. Fletcher, sondeó a los
representantes del ABC sobre la posibilidad de trasladar el tema a una reunión posterior
en Washington. El representante argentino sostuvo que el problema debía resolverse en la
reunión plenaria. Finalmente, Fletcher, como presidente de la Comisión de Limitación de
Armas, se las ingenió para presentar respecto de la propuesta chilena un informe lo
suficientemente inocuo como para postergar un acuerdo sustantivo sobre limitación de
armas entre las naciones del ABC (9).
El logro más importante de la Conferencia fue la firma del tratado
para Evitar o Prevenir Conflictos entre los Estados Americanos, más conocido como el
tratado Gondra (10). Este proponía un proceso de arbitraje en el caso de un conflicto
entre los estados miembros. A diferencia de los acuerdos comerciales, este tratado
recibió el apoyo de los delegados norteamericanos sólo en teoría. Estados Unidos
sostenía el arbitraje estructurado para los conflictos entre los miembros de la Unión
Panamericana, pero no en un acuerdo que pudiera limitar su intervención militar o
política en América latina. El tratado Gondra no fue llevado a la práctica por Estados
Unidos, y tampoco fue aplicado en los cinco años que corrieron hasta la siguiente
conferencia (11).
No obstante el bajo perfil asumido por la delegación argentina en la
conferencia de Santiago, la diplomacia argentina no tardó en demostrar su preocupación
por la posibilidad de la cooperación militar entre Río de Janeiro y Washington. Ante la
llegada de una misión naval norteamericana conducida por el contraalmirante C.T.
Vogelgesang a Brasil, con el objetivo de reorganizar la marina brasileña al estilo de la
norteamericana, propósito que las autoridades norteamericanas habían anunciado en la
conferencia de Santiago, el ministro de marina argentino acusó al gobierno de Estados
Unidos de tomar una iniciativa que "si bien no precisamente" hostil, parecía
"una expresión de mala voluntad hacia la Argentina (12)".
En 1924, el embajador argentino en Washington, Honorio Pueyrredón,
señaló al secretario de Estado, Charles Evans Hughes, que la misión naval
norteamericana en Brasil era "inconsistente con la posición pacifista de Estados
Unidos". Pueyrredón, evidenciando la preocupación argentina respecto del
armamentismo brasileño, solicitó entonces al gobierno norteamericano que tomase la
iniciativa a fin de frenar la carrera armamentista entre la Argentina, Brasil y Chile
(13). Pero las autoridades norteamericanas rechazaron el intento de Pueyrredón de obtener
un acuerdo de limitación de armas entre la Argentina, Brasil y Chile, así como habían
desactivado en la Conferencia de Santiago la propuesta chilena sobre reducción de
armamentos en la región. Meses después de dicha conferencia, Francis White, el jefe de
la División de Asuntos Latinoamericanos del Departamento de Estado, argüía que la
importancia otorgada a la limitación de armas en América latina era
"exagerada". White coincidía con la percepción del Departamento de Marina
norteamericano respecto de que los problemas financieros existentes en las naciones
latinoamericanas actuarían como un poderoso freno a la carrera armamentista que se
trataba de limitar (14).
H.F. Peterson, op. cit., vol. II, pp. 88-90.
Edwin C. Wilson, Division of Latin American Affairs, to Francis White, Acting Chief, Division of Latin American Affairs, 10 October 1922, 710.E1a/15, RG 59, NA, fuente citada en D. Sheinin, op. cit., p. 249.
"El programa de la conferencia de Santiago", La Prensa, 8 de noviembre de 1922, cit. en ibid., p. 249.
Ibid., p. 244.
Hughes a la embajada, 30 de enero de 1923, NA, DS, 710.E002/68a, fuente citada en H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 91.
La propuesta uruguaya de una Asociación Americana de Naciones figura en Juan Carlos Welker, Baltasar Brum: verbo y acción, Montevideo, 1945, pp. 204-217, cit. en ibid., p. 92.
Emilio Meneses C., Coping with Decline: Chilean Foreign Policy during the Twentieth Century, 1902-1972, Ph. D. dissertation, University of Oxford, 1988, pp. 140-141; FO 420.265/Box, Duff to Curzon, Santiago, 17 May 1923, cit. en ibid., p. 141.
Ibid., p. 141.
Actas de las sesiones plenarias de la Quinta Conferencia Internacional Americana, I, 661-685, cit. en H.F. Peterson, op. cit., vol. II, p. 92.
Llamado así por el doctor Manuel Gondra, jefe de la delegación paraguaya, quien lo propuso.
D. Sheinin, op. cit., pp. 256-257.
(A-1)-87, Vogelgesang to Chief of Naval Operations, 1 July 1923; B-200, Vogelgesang to Chief of Naval Operations, 1 July 1924; A -362, Vogelgesang to Minister of Marine, Argentina, 23 April 1924; A-391, Vogelgesang to Minister of Marine, Argentina, 30 May 1924, General Records of the Department of the Navy, Record Group 80, NA; Nº 843m J.C. White to Secretary of State, 29 April 1930, 711.35/86, RG 59, NA; "U.S. Naval Mission to Brazil", Buenos Aires Herald, 31 December 1922, "Los Estados Unidos en Sud América", La Prensa, 15 de diciembre de 1922, fuentes citadas en ibid., pp. 257-258.
"Memorandum of Interview with the Argentine Ambassador (Mr Honorio Pueyrredón), Monday, June 9, 1924, at 11 A.M.", Reel 121, Hughes Papers, Library of Congress, cit. en ibid., p. 259.
White to the Secretary of State, 15 November 1923, 710.L62/29, RG 59, NA, cit. en ibid., p. 260.
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