• La relación con Gran Bretaña continúa siendo de interés vital para la Argentina

Como se ha desarrollado ampliamente en capítulos anteriores, la gran expansión de la economía argentina desde mediados del siglo XIX hasta 1930 fue principalmente producto de su carácter complementario con la economía británica. Esta complementariedad fue la causa tanto del comercio como de las cuantiosas inversiones de capital realizadas por los británicos en la Argentina. Hacia 1890, Gran Bretaña había invertido 174,8 millones de libras; para 1913, eran 357,7 millones, y en 1934, alcanzaban un pico de 453,1 millones. (1) El caso de Estados Unidos era muy diferente. Hasta mediados de la década de 1920, las inversiones francesas y alemanas representaban más que el total norteamericano. En la década siguiente, las inversiones norteamericanas ocuparon el segundo lugar, pero muy lejos de las británicas y apenas por encima de las francesas. (2)
    Por otra parte, los saldos del comercio con Gran Bretaña eran favorables para la Argentina, al contrario de lo que sucedía con Estados Unidos. En 1929, el superávit comercial con Gran Bretaña fue de 352 millones de pesos y el déficit con Estados Unidos fue de 367 millones de pesos oro. El desequilibrio con el último se debía a que las economías eran competitivas. (3)
    Si bien la Primera Guerra había permitido cierta sustitución de industrias y había promovido el debate sobre la necesidad del control nacional de los pozos de petróleo, de la creación de una marina mercante, del establecimiento de tarifas para promover la industrialización y del control sobre las exportaciones más importantes, la prosperidad de los años ´20 provocó que fueran pocos los que se manifestaran en contra de la dependencia del mercado inglés. La política exterior del gobierno argentino estaba, desde las últimas décadas del siglo XIX, orientada a mantener el conjunto de relaciones que determinaban para la Argentina un tipo de inserción en la economía mundial y permitían su crecimiento. Como, debido a los factores explicitados arriba, la relación más importante era la que se mantenía con Gran Bretaña, la labor de la cancillería argentina estaba dirigida a evitar interferencias en la misma. Consecuentemente, sólo eran consideradas de interés vital para el país aquellas cuestiones que tenían que ver con el comercio, las facilidades a la exportación y las relaciones en general con Gran Bretaña.  Esto se tradujo incluso en la oposición a cualquier organización hemisférica que pudiera colocar a la Argentina en situación de subordinación a otra nación o conjunto de naciones, lesionando de esa manera la relación con Gran Bretaña. Dicha oposición llevó al gobierno argentino a impugnar las iniciativas de Estados Unidos en las cuestiones panamericanas.
    La situación cambiaría dramáticamente a partir de la crisis de 1929-1930. Esta  provocó un cese en el flujo de capital británico hacia la Argentina y un cambio de posición en los dominios de Gran Bretaña, que comenzaron a demandar un acceso privilegiado a los mercados británicos en detrimento de los intereses argentinos. A la vez, la crisis produjo un cambio en el pensamiento económico argentino, propugnándose la necesidad de atemperar la dependencia argentina respecto de Gran Bretaña, y de explorar la posibilidad de otras relaciones comerciales. Así, la política exterior argentina posterior a 1930 estaría apuntada a tratar de diseñar un modelo de desarrollo independiente del imperio. No obstante, como ésta era una tarea a largo plazo y no exenta de grandes dificultades, la necesidad de conservar el mercado británico para las exportaciones argentinas siguió siendo primordial, incluso a costa de concesiones que a muchos parecieron  excesivas.
    Pero el desequilibrio que se había producido en el intercambio comercial argentino-británico a partir de la guerra provocó que el mercado argentino no fuera tan importante para los británicos como había sido hasta ese momento, lo cual a su vez hizo a los últimos menos sensibles a las necesidades argentinas. A fines de 1931, el embajador argentino en Londres, Manuel Malbrán, solicitó al secretario de relaciones exteriores que le anticipara cuál sería la cuota del trigo. Al mismo tiempo, la Sociedad Rural Argentina postulaba que se concedieran tarifas especiales a Gran Bretaña a fin de proteger la industria de la carne. (4) Pero éstos intentos no tuvieron éxito. El Foreign Office postergó toda discusión al respecto hasta después de la Conferencia Imperial que debía reunirse en Ottawa, en julio de 1932. Los cambios en la economía británica ya no permitían privilegiar las exportaciones argentinas, y la influencia que estaban adquiriendo los dominios en las decisiones políticas del Imperio disminuía el poder de decisión del Foreign Office.
    En un primer momento, el movimiento proteccionista dentro del Commonwealth no pareció demostrar que afectaría a la Argentina. Malcolm Robertson, quien había sido embajador en la Argentina, señaló que “la Argentina debía ser considerada como parte esencial del Imperio Británico. No podemos pasar sin ella, ni ella sin nosotros”. (5) A la vez, una señal de que los argentinos no esperaban consecuencias demasiado funestas de todo el asunto fue la advertencia que el diario La Prensa hizo en febrero de 1932 a Gran Bretaña, señalando que si se producía alguna discriminación, la Argentina exportaría menos alimentos a Gran Bretaña y vendería más a otros países. (6) Pero, a medida que se acercaba la reunión de Ottawa, se tornaba evidente que los dominios consideraban a la Argentina como un país extranjero, y que Gran Bretaña no tendría otra salida que confirmar su compromiso con los primeros. Estando en uso de licencia, el embajador Malbrán ofreció al embajador británico en Buenos Aires Macleay adoptar el mismo o mejor trato preferencial que se otorgara a cualquiera de los dominios, que además era lo que el Foreign Office había estado buscando. Macleay dio su opinión al respecto: 

(...) me parece que, a la luz de esta declaración nuestra delegación en Ottawa puede argumentar lógicamente que, si el Gobierno de Su Majestad en el Reino Unido decidiera imponer tarifas sobre carne importada y posiblemente sobre otros productos alimenticios, y al mismo tiempo conceder a los Dominios, ya sea una completa exención o importantes rebajas en los impuestos de aduana, en retribución de preferencias existentes a favor de nuestros productos manufacturados, éstas sólo podrían esperarse en el entendimiento de que a cada país extranjero que quiera y pueda conceder un trato preferencial igual o mejor, a los productos del Reino Unido, se les deberá hacer, por lo tanto, la misma excepción o rebaja.

La respuesta de Ottawa fue tajante, significando la derrota de la posición del Foreign Office y un serio golpe al comercio argentino: 

(...) la sugerencia de que cualquier país extranjero pueda obtener las mismas ventajas que los Dominios, violaría toda la cuestión de la Imperial Preference link of Empire. Cualquier insinuación de que la Argentina podría participar en ella, jamás debería ser tomada en consideración por las delegaciones de los Dominios, y el proponerlo, destruiría toda tentativa de acuerdo. Comuníquenlo al embajador en Buenos Aires para evitar falsas esperanzas. (7)

Aunque el embajador británico cumplió con sus instrucciones, el gobierno argentino no pareció tomar plenamente conciencia de la situación, a tal punto que el ministro de agricultura aseguró en un discurso pronunciado en la Exposición Rural que Gran Bretaña sería renuente a elevar las tarifas debido a sus grandes inversiones en la Argentina, la calidad de los productos argentinos que aquella recibía, los intereses navieros involucrados y los lazos morales que unían a ambas naciones. En el Foreign Office se juzgó al ministro más optimista de lo que los hechos lo permitían.
    El embajador Malbrán regresó a Londres para lograr algún entendimiento formal a fin de atenuar las consecuencias de la competencia de los dominios británicos. No consiguió nada. Además no ayudó a sus negociaciones el hecho de que el Comité Anglo-Argentino y el Foreign Office adoptaran oficialmente la línea dura triunfante en Ottawa. Al gobierno argentino se le comunicó que ya no gozaba del libre acceso al mercado británico por haberse adoptado una nueva política. Evidentemente las opiniones contrarias a la última, que quedaron registradas en los documentos diplomáticos internos, no alcanzaron para evitar su implementación.
    Ciertos temas puntuales muy conflictivos impedían iniciar las conversaciones formales que el gobierno argentino deseaba con urgencia. Estos eran: el control sobre la cuota de exportación de carne, las tarifas preferenciales que se otorgarían a Gran Bretaña, las garantías de acceso al cambio que tendrían los comerciantes británicos y las limitaciones a las restricciones que se impondrían al comercio con la Argentina. (8) A fines de 1932, amargado por la situación a que se había llegado entre los dos países, el embajador Malbrán estaba decidido a renunciar. El gobierno argentino no estaba dispuesto a hacer más concesiones.
    En febrero de 1933, el Foreign Office propuso el tema en una reunión de gabinete, logrando que el Departamento de Agricultura y el Board of Trade aceptaran una limitación en las restricciones que afectarían las importaciones de carne argentina. Por su parte, Malbrán debió pasar por alto el hecho de que el control de la cuota de carne de exportación estuviera en manos de empresas extranjeras. Allanado así el camino para iniciar negociaciones, el vicepresidente Julio A. Roca (h.) se dirigió a Londres, donde debía encontrarse con sir Walter Runciman, presidente del Board of Trade. (9)
    Roca pretendía establecer formalmente en un tratado las pautas mínimas recíprocas que habían existido entre ambos países hasta ese momento. Entre ellas figuraban un nivel mínimo de exportaciones argentinas y la creación de un vínculo tal entre ambos países que las empresas británicas radicadas en la Argentina quedaran ligadas a la prosperidad del país y fueran un freno al proteccionismo británico. No obstante, algunos ministros del gobierno argentino no estaban de acuerdo en que Roca consiguiera su objetivo a cualquier precio. El ministro de hacienda, Alberto Hueyo, no era partidario del ofrecimiento de concesiones en tarifas y divisas, porque quería mantener un control estricto sobre el cambio; y el ministro de agricultura, Antonio de Tomaso, consideraba que el gobierno argentino debía obtener el derecho de distribuir la cuota de carne entre los frigoríficos. A su vez, el canciller Carlos Saavedra Lamas procuraba fortalecer la posición de su enviado a Londres, tratando de obtener nuevos mercados especialmente en Estados Unidos.
    Runciman, convencido de que su aceptación de la limitación en las restricciones de las importaciones de carne argentina era suficiente concesión, consideraba que era el gobierno argentino el que debía ceder. Señalaba además el desequilibrio en el balance del comercio anglo-argentino, pues las exportaciones británicas representaban un 4% del total, en tanto las exportaciones argentinas a Gran Bretaña representaban un 37% de todas las exportaciones del país. (10)
    En abril de 1933, las negociaciones estaban al borde de la ruptura. Finalmente, la opinión de Roca se impuso sobre la de Hueyo y Saavedra Lamas y los argentinos aprobaron las condiciones británicas, quedando la distribución de la cuota de carne en manos de las empresas extranjeras y obteniendo los británicos una última concesión en materia de emisión de valores de cambio. Como contrapartida al gobierno argentino se le garantizaba el acceso al mercado británico. En opinión de algunos autores, sin medios para conseguir otras concesiones de Gran Bretaña, la Argentina no tenía otra opción. No existían en ese momento otros mercados para la exportación de carne y cereales. Con el tratado se lograba una estabilidad de mercado, hasta tanto pudiera diversificarse la economía argentina. (11) Sin embargo, no todos en la Argentina lo percibieron así. El ministro de hacienda Hueyo renunció por su discrepancia con las concesiones sobre tarifas y cambios. Los grupos nacionalistas atacaron el pacto porque en su opinión perpetuaba la dependencia de la economía argentina respecto del imperio británico.
    Por cierto, los problemas reaparecieron cuando se conocieron los embarques experimentales de carne congelada provenientes de los dominios, que violaban el pacto Roca-Runciman, y al demorarse la investigación bilateral que debía realizarse a los frigoríficos en la Argentina. El conflicto burocrático suscitado sobre la cuestión en el gobierno británico quedó registrado en una minuta del Foreign Office: 

(...) con respecto a las exportaciones de carne congelada por parte de los Dominios, el Board of Trade considera que no podemos seguir admitiendo que nuestros compromisos en los Art. 1 y 2 se cumplen, y que el Dominions Office está de acuerdo en que preguntemos al gobierno argentino si nos puede relevar de estos compromisos. Esto último parece bastante difícil si consideramos que estamos en tratativas para conseguir una exención de impuestos. Desde el punto de vista del Foreign Office, estima que con igual urgencia debe comunicarse, total y francamente, a los Dominios, nuestros compromisos con la Argentina, puesto que no hay razón para no hacerlo. (12)

A su vez, el embajador Henderson  daba su percepción del problema a sus superiores: 

(...) El problema se resuelve inevitablemente por sí mismo en dos alternativas: o proteger el vasto capital e intereses del Reino Unido en este país, o sacrificar estos intereses, a favor del productor y el comercio imperial.
Aunque no estoy en condiciones, obviamente, de asegurar donde están las ventajas y desventajas, creo que es mi deber destacar la imposibilidad de negociar en condiciones satisfactorias para los intereses locales del Reino Unido, sin dar a los intereses argentinos un trato generoso al trazar una línea para protegerla de futuros abusos en su comercio, abusos como el que ha tenido lugar en forma de “embarques experimentales” desde los Dominios, y el aumento sin restricciones, de la producción del país. (...)
En general, yo pediría al gobierno de Su Majestad que considerara, si, en atención al monto del capital invertido aquí, de hecho, mucho mayor que el invertido en los Dominios, no convendría tratar a la Argentina, con propósitos económicos, como parte del Imperio Británico. (13)

Obviamente los dominios insistieron en su posición. El gobierno australiano afirmó que a pesar de la existencia del tratado debía permitirse a los dominios enviar a la metrópoli toda la carne y terneros que fuera posible. El representante australiano advirtió personalmente al embajador Malbrán “que la responsabilidad de cualquier ruptura del mercado en 1936, debida a excesivas importaciones de carne congelada, sería totalmente de la Argentina”. (14) Malbrán buscó ayuda en el Foreign Office, pero el secretario para asuntos exteriores había recibido instrucciones de sacrificar los derechos del tratado a fin de asegurar las ganancias de los australianos. La posición del Foreign Office frente a otras agencias gubernamentales británicas no era demasiado sólida. En cuestiones de finanzas y comercio, el Dominions Office tenía más peso y el Board of Trade contaba con acceso directo al gabinete. Runciman poseía suficiente fuerza política como para intimidar incluso al Primer Ministro. De esta manera, para el Foreign Office resultaba sumamente incómodo tener que señalar a los miembros del gobierno o a los representantes de los dominios que los compromisos con el gobierno argentino no estaban siendo respetados y que los reclamos británicos no eran justos. Según Tulchin, los intereses de otro país y el jugar limpio tenían poco atractivo en la Cámara de los Comunes. Repetidamente se sacrificaba a los argentinos en beneficio de la política imperial, entre otras razones porque una ofensa al gobierno argentino tenía un menor costo político que las otras alternativas. (15)
    Con todo, en diciembre de 1936, se firmó una renovación del pacto de 1933, estipulando que, en caso de regularse cuantitativamente las importaciones británicas de carne, la cuota argentina sería sujeta sólo a reducciones graduales y su proporción sobre el total de las importaciones británicas se mantendría estable. Iniciada la guerra, la Argentina mantuvo una posición de privilegio en la provisión de carnes británica. El 6 de septiembre de 1939 comenzó la primera de una serie de reuniones entre importadores, países productores y el gobierno británico, y sólo se invitó al representante argentino. Pero al gobierno argentino también le preocupaba el flujo de productos británicos. Así, el 9 de octubre tuvo lugar una reunión interdepartamental en Londres para estudiar la política británica de exportaciones hacia la Argentina. Se decidió otorgar a la Argentina la oferta más firme posible sobre el mantenimiento de la provisión de goma, productos de metal terminados, productos de química industrial, motores eléctricos, carbón, asbestos, material para empaquetar, y té, en los niveles prevalecientes. Lo mismo no podía garantizarse, sin embargo, para textiles, hierro, acero y cobre. (16)

• NOTAS

1. La cifra para 1890 ha sido tomada de H.S. Ferns, The Development of British Enterprise in Argentina, 1806-1895, tesis de Ph.D., Universidad de Cambridge, 1950; las otras son de Mauricio E. Greffier, La acción del capital extranjero en el desarrollo de la economía de la América latina, Buenos  Aires, 1945, cit. en C. Escudé, op. cit., pp. 28-29.

2. V.L. Phelps, The International Economic Position of Argentina, Philadelphia, 1938, p. 105, cit. en ibid., p. 29.

3. M. Rapoport,  “El triángulo argentino...”, op. cit., p. 259.

4. Carlos Tornquist, “El Balance del Año Comercial”, Revista de Economía Argentina, vol. XXVIII, 1931; conversaciones de Malbrán con Sir John Simon, FO A7013/7013/2 y A7022/7013/2; Times (Londres), diciembre 4, 1931, 13b, y marzo 24, 1932, 7b; Archivos del Departamento de Estado, Archivo Nacional, Record Group 59 (RG 59), 611.3531/105, de Bliss, julio 6, 1932; La Fronda, diciembre 16, 1931, 4:6; Daniel Drosdoff, El gobierno de las vacas (1933-1956). El Tratado Roca-Runciman, Buenos Aires, La Bastilla, 1972, pp. 14-15, citados en Joseph A. Tulchin, “Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos, 1930-1943, Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Buenos Aires, CEINAR, Año II, Nº 5, mayo-agosto 1976, pp. 62-63.

5. FO A4751/52/2, junio 17, 1929. Los mismos sentimientos luego expresados por Robertson en 1932, Times (Londres), enero 27, 1932, 12c; y por Sir William Morris, Presidente del National Council of Industry and Commerce, Times (Londres), abril 10, 1931, 7c. El Times simpatizaba con los puntos de vista del Comité Anglo-Argentino y publicó algunos artículos apoyando su posición en 1930, 1931, y primeros meses del 32. Por ejemplo, diciembre 23, 1930, 15c; febrero 18, 1931, 11b, y marzo 16, 1932, 9b, fuentes citadas en ibid., p. 63.

6. La Prensa, febrero 13, 1932, 8:4; también enero 29, 1932, 9:2; RG 59, 611.3631 105 y 106, julio 6 y 25, 1932; FO A4814/4453/2, julio 22, 1932, cit. en ibid., p. 63.

7. Ofrecimiento de Malbrán, informe de Macleay, política del Foreign Office y su rechazo, en FO A4565/1040/2, cit. en ibid., pp. 63-64.

8. FO 371/15789 y 16531, fichas 48/2 y 1050/2, cit. en ibid., p. 64.

9. La depresión de Malbrán está en: FO A110/48/2, minuta de Craigie, enero 2, 1933. La misma desesperación está reflejada en RG 59, 635.4131/65, de Bliss, noviembre 4, 1932. El enojo de la Argentina contra Gran Bretaña está en La Fronda, diciembre 29, 1932, 1:3-5; Times (Londres), noviembre 3, 1932, 11a; La Prensa, noviembre 29, 1932, 8:6 y 1; Informe Anual de la Embajada Británica del año 1932, FO A1713/1713/2, febrero 6, 1933. El último compromiso y la simpatía del Foreign Office por la Argentina, en FO A7192/1040/2, de Macleay, octubre 15, 1932 con Minutas, y A1033/48/2, Minuta, febrero 9, 1933, cit. en ibid., p. 64.

10. D. Drosdoff, op. cit., pp. 24-36, cit. en ibid., p. 65.

11. J.A. Tulchin, op. cit., pp. 66 y 68; R.A. Potash, op. cit., p. 127.

12. Minuta del Foreign Office, FO A838/27/2, enero 21, 1935, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 67.

13. FO 10328/111/2, diciembre 5, 1935, cit. en ibid., pp. 74-75. Los esfuerzos argentinos para beneficiarse con esto en FO A3772/359/2, abril 27, 1934; A4961/111/2, mayo 28, 1935.

14. Minuta del Foreign Office, FO A9720/27/2, noviembre 15, 1935. Sobre la composición de fuerzas dentro del gobierno británico, FO A376/359/2, minuta, enero 11, 1934, y A760/359/2, enero 23, 1934, cit. en ibid., p. 67.

15. Ibid., p. 67.

16. AS 995/142/2, FO 371/22708; minuta de Perowne, 3/10/39, A 6775/29/2, FO 371/22704; A 6955/, A 7067/, y A 7080/29/2, FO 371/22705, cit. en C. Escudé, op. cit., p. 81.

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