• La búsqueda de una política comercial más fluida con Estados Unidos como camino alternativo

A comienzos de la década de 1930 las inversiones norteamericanas en la Argentina habían crecido considerablemente, pero el intercambio comercial entre ambos países se veía afectado por las barreras aduaneras. En septiembre de 1926, el Departamento de Agricultura norteamericano había establecido ciertas restricciones sobre la alfalfa y la fruta, y la prohibición de importar carne fresca o congelada de regiones afectadas por la aftosa. A esto se añadieron las tarifas de la ley Smoot-Hawley de 1930, todo lo cual afectó seriamente las exportaciones argentinas al mercado norteamericano. Como contrapartida, en febrero de 1931, el gobierno del general Uriburu decretó aumentos de tarifas sobre una serie de productos norteamericanos. (1) El intercambio bilateral llegó así a su punto más bajo en 1932, cuando su valor representó apenas la séptima parte del alcanzado en 1929, siendo el más bajo registrado desde 1908. (2)
    Por cierto, el problema comercial más serio entre los dos países fue la controversia desatada respecto de la aftosa en la carne argentina. El gobierno argentino y los medios de prensa interpretaron la prohibición sanitaria como una medida discriminatoria motivada por los intereses económicos de los productores norteamericanos. La cuestión se vio agravada porque el gobierno británico no asumió la misma actitud que las autoridades norteamericanas. (3) La diferencia de actitudes de los gobiernos británico y norteamericano impulsó una actitud antinorteamericana en la opinión pública que se vio reflejada en el comportamiento abiertamente confrontacionista que adoptaron en las décadas de 1930 y 1940 algunos sectores de la clase política argentina hacia los intentos panamericanistas norteamericanos.
    No obstante, mientras el sistema multilateral de comercio estuvo en vigencia, el gobierno argentino podía compensar el déficit de su comercio con Estados Unidos con el superávit del intercambio con Gran Bretaña. Pero, previendo las dificultades en el comercio con el último país, el gobierno argentino comenzó a tantear la posibilidad de alcanzar un acuerdo con el gobierno norteamericano. El gobierno de Justo no ocultó la aplicación de la discriminación cambiaria para lograr su objetivo. (4)   
    El embajador argentino en Washington, Felipe A. Espil, reabrió la cuestión de la carne en una nota enviada al Departamento de Estado el 22 de junio de 1933. En esta ocasión, el Departamento de Estado, el secretario de agricultura, Henry Wallace, y su secretario asistente Tugwell apoyaron la admisión de la carne patagónica (según el gobierno argentino, ésta estaba libre de aftosa), pero chocaron con la firme oposición del Bureau of Animal Industry  y del asesor legal del Departamento de Agricultura, con cuya interpretación coincidió además el fiscal general. (5)
    Espil no se desanimó y al mes siguiente –julio de 1933- presentó la cuestión de alcanzar un entendimiento con vistas a un tratado comercial al presidente Roosevelt, obteniendo el compromiso de que la Argentina sería incluida en la nómina de países con los cuales Estados Unidos tenía previsto negociaciones. El 5 de octubre, el embajador entregó un memorándum que señalaba la disposición de las autoridades argentinas a entablar negociaciones a cambio de que el gobierno de Washington se aviniera a restablecer los índices aduaneros de las tarifas Underwood-Simmons de 1913, a modificar las restricciones sanitarias y de otro tipo, y a otorgar mayores seguridades contra futuras medidas discriminatorias. (6) Pero, a pesar de la promesa del presidente norteamericano, el Departamento de Estado demoró el tratamiento del asunto, argumentando que así evitaría roces con el Congreso y podría preparar políticamente el campo, si bien aceptó recibir a técnicos argentinos para unas conversaciones preliminares. A fines de 1936, Cordell Hull le expresó a Saavedra Lamas que temía que el propósito de ambos pudiera ser impedido por el Congreso. (7)
    Desde un comienzo, el Departamento de Estado planteó que el control de cambios era una cuestión política entre los países y que éste debía terminar antes de comenzar las negociaciones formales. Los argentinos señalaron que el control de cambios constituía una forma de tarifa y que debía ser tratado con los demás asuntos en el curso de las conversaciones. Como no hubo acuerdo al respecto, el asunto se estancó. Según Tulchin, un acuerdo comercial con la Argentina figuraba como posible en la política comercial norteamericana de ese momento. Los funcionarios del Departamento de Estado a cargo de los asuntos de la región bajo la dirección de Sumner Welles coincidían en que las disposiciones tarifarias no eran justas con los productos argentinos. Pero el obstáculo principal radicaba en la desfavorable repercusión que la admisión de productos argentinos en el mercado norteamericano provocaría en todo el programa agrícola. A pesar de su inicial decisión favorable, le sería muy difícil al presidente continuar apoyando los intereses argentinos, cuando esto podía provocar la destrucción de la coalición que le permitiría llevar adelante su programa rural, enemistar a su Departamento de Agricultura y producir una conmoción en el Congreso. (8)
    La consulta al secretario de agricultura, Henry Wallace, dio como resultado un informe negativo. En diciembre de 1933, éste respondió que hacer concesiones a la Argentina redundaría en una pérdida para la economía doméstica y que un tratado con este país podría tener justificación únicamente como parte de un amplio programa de acuerdos bilaterales con otros países, por los cuales fuera previsible que éstos aumentaran sus importaciones de productos agrícolas norteamericanos. (9)
    El Departamento de Estado consultó también con el Comité Asesor Interdepartamental sobre Tratados Recíprocos (Interdepartmental Advisory Board on Reciprocal Treaties), que estaba más de acuerdo con las demandas del sistema político internacional. El Departamento obligó entonces a acordar una rebaja en los derechos de aduana, especialmente sobre el lino, al que los argentinos atribuían gran importancia. Wallace no cumplió con la decisión, pues consideraba que el éxito en el plan para reducir la superficie cultivada con trigo radicaría en darles a los agricultores todas las alternativas posibles. El secretario de estado adjunto, Francis B. Sayre, se dirigió entonces a Roosevelt para que zanjara la cuestión. Sayre advertía que el lino no era fundamental para Estados Unidos y sí lo era para la Argentina, por lo cual, desde una perspectiva económica, rebajando el impuesto a este producto se podrían obtener concesiones del país sudamericano. En cuanto al aspecto político, la cuestión quedaba abierta para la discusión. (10) El presidente resolvió demorar la decisión hasta consultar con los legisladores, evitando así presionar a Wallace a llevar a cabo algo que éste consideraba poco prudente. El Departamento de Estado entretanto se ocuparía de otros tratados comerciales. Con el correr del tiempo, el éxito obtenido por el programa comercial de Hull pospondría las negociaciones con la Argentina, pues no interesaba al gobierno norteamericano iniciar tratativas simultáneas con muchos países agrícolas.
    De todas maneras los estudios técnicos continuaron. El Departamento de Estado consideraba que el punto principal de las conversaciones debía ser cómo importar el lino de la Argentina, tratando de beneficiar al agricultor norteamericano sin modificar la ley de Adjudicación Agrícola (Agricultural Allotment Act). (11) El comité interdepartamental con la intervención de Espil continuó las negociaciones preparatorias y, a fines de 1934, la posición norteamericana había quedado establecida: una quita de 10% en el impuesto sobre los ítems protegidos y de 50% en el lino. El Departamento de Estado obtuvo el visto bueno de Wallace y volvió a llevar el asunto a Roosevelt, señalando que era una “cuestión política fundamental”, un asunto de “vital y urgente importancia para la totalidad de nuestro programa de acuerdos comerciales (...).” (12) El Departamento de Estado ganó el caso pero a un alto costo político, pues no era factible llevar a decisión del presidente todos los desacuerdos con el secretario de agricultura.
    Durante las agudas sequías de 1935 y 1936, el embajador Espil trató de vender maíz a Estados Unidos. Los Departamentos de Estado y de Comercio estuvieron de acuerdo en aceptarlo y las discusiones progresaron. Aparentemente, como se menciona en el capítulo correspondiente dedicado al aspecto económico de la relación bilateral, y según datos de Sweet, entre 1935 y 1937 se registraron importaciones de maíz argentino en el mercado norteamericano. Pero el secretario Wallace no estaba de acuerdo y era manifiesta la hostilidad de los funcionarios del Departamento de Agricultura hacia cualquier negociación con la Argentina. Por cierto, un funcionario del Departamento de Comercio consideró que en dicha actitud residía un “verdadero peligro”, pues podría acarrear represalias que arruinarían el comercio norteamericano-argentino. (13) Más aún, algunos intereses agrícolas, muchos consejos comerciales y representantes de intereses bancarios se oponían a las restricciones en las importaciones de maíz, a fin de que una liberalización del comercio permitiera a la Argentina saldar su deuda externa, si bien estos intereses no regían para el sólido bloque del medio oeste agrícola. (14) Con todo, Herbert Feis, el consejero económico, y Hull decidieron en 1938 que no tenía sentido seguir presionando, si se carecía del apoyo del Departamento de Agricultura. Además, debieron considerar la posibilidad de repercusiones internas por cualquier baja en los precios o problemas laborales relacionados con las importaciones agrícolas. De esta manera, si bien continuaron sustentando la posición argentina, no tuvieron éxito.
    El tema del lino terminó en lo mismo. Varios senadores decidieron proteger su producción, bajo amenaza de no apoyar la cuota del azúcar si los impuestos sobre los aceites recibían alguna reducción. En realidad, el único apoyo del Departamento de Estado para oponerse a los legisladores eran los industriales de la pintura, y éstos afirmaban que no habían intentado llegar hasta el Congreso porque la “combinación de los intereses del azúcar, lino y aceite comestible serían muy duros de vencer”. (15) El Departamento comunicó entonces al gobierno argentino que habría que esperar hasta que el agricultor norteamericano se convenciera de la conveniencia de aplicar una política comercial liberal, lo cual nunca llegó a producirse. De esta manera, una serie de obstáculos, como la tarifa Smoot-Hawley, el control de cambios, las dificultades económicas norteamericanas y el poder político de los estados agrícolas frustró los intentos por resolver los problemas comerciales argentino-norteamericanos. 
    Recién en agosto de 1939, unos días antes de que estallara la Segunda Guerra Mundial, el Departamento de Estado hizo el anuncio formal de su intención de negociar un acuerdo bilateral con el gobierno argentino. La propuesta de Washington incluía concesiones comerciales respecto de una variedad de productos argentinos pero excluía de las mismas las carnes enfriadas. Las negociaciones prosiguieron hasta enero de 1940, pero sin éxito. En el comunicado conjunto explicando la suspensión de las mismas, las autoridades norteamericanas subrayaron la falta de disposición argentina para aceptar la proposición de Estados Unidos de cupos aduaneros para productos tales como la semilla de lino y las carnes envasadas. (16) Finalmente, los gobiernos de la Argentina y Estados Unidos cerraron un tratado comercial en octubre de 1941, que no constituyó un logro demasiado relevante porque el problema sanitario siguió sin resolverse.
    Por cierto, el descontento interno por el pacto Roca-Runciman con Gran Bretaña, y la imposibilidad, durante muchos años, de alcanzar una solución alternativa a través de un tratado comercial con Estados Unidos generaron un nacionalismo argentino apuntado a una mayor independencia de acción en asuntos internacionales y a reforzar el control gubernamental sobre la economía. Esto dificultó la búsqueda de bases políticas para la seguridad hemisférica y, cuando se produjo el enfrentamiento entre los países del Eje y los aliados, llevó al gobierno argentino a adoptar una posición de neutralidad como forma de preservar sus intereses políticos y económicos.

• NOTAS

1. A. M. Warren, cónsul en Buenos Aires, al Secretario de Estado, 5 de marzo de 1931, RSC, Department of State, 635.113 / 17, cit. en Harold F. Peterson, La Argentina y los Estados Unidos, 2 vols., Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, vol. II, p. 76.

2. Dana Royden Sweet, A History of United States-Argentine Commercial Relations, 1918-1933: A Study of Competitive Farm Economies, Ph.D. dissertation, Syracuse University, 1972, pp. 193 y 195.

3. Ibid., pp. 259-260 y 263; Arturo A. O’Connell, “La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales”, Desarrollo Económico, vol. 26, Nº 101, Buenos Aires, abril-junio 1986, p. 26.

4. “Papers Relating  to the Foreign Relations of the United States” (FRUS), 1933, vol. V, pp. 650-51; FRUS, 1934, vol. IV, pp. 329-422; FRUS, 1935, vol. IV, 278-80; RG 59m 611.3631/285, noviembre 2, 1934, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 68.

5. D.R. Sweet, op. cit., pp. 248-251.

6. FRUS, 1933, IV, pp. 510-511, 642-643, 650, 661-681; Memorándum del Secretario de Estado interino, 12 de julio de 1933, FRUS, 1933, IV, p. 646, fuentes citadas en H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 79-80.

7. RG 59, 611.3531/270, Welles, memorándum, septiembre 6, 1934; FRUS, 1936, V, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 69.

8. Ibid.

9. RG 59, 611.3531 221, Wallace al secretario de Estado, diciembre 1º, 1933, cit. en ibid., p. 70.

10. RG 59, 611.3531 229, Sayre a Roosevelt, diciembre 27, 1933, y el Latin American Division Memorandum, sin fecha, cit. en ibid.

11. RG 59, 611.353 Linseed 23, Economic Adviser’s Memorandum, agosto 9, 1934, cit. en ibid.

12. Ibid.

13. RG 59, 611.353 Trigo/33, Memorándum sin fecha, cit. en ibid., p. 71; D.R. Sweet, op. cit., pp. 193 y 195.

14. RG 59, 611.353 Linseed/73, Trade Agreements Division Memorandum, febrero 18, 1937, cit. en J.A. Tulchin, op. cit., p. 75.

15. Idem supra, cit. en ibid., p. 71.

16. H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 82-83. Peterson cita las siguientes fuentes: Departamento de Estado, Bulletin, II, 13 de enero de 1940, 42; para las observaciones efectuadas por el embajador Armour, el despacho que éste envió al Secretario de Estado, 29 de enero de 1940, FRUS, 1939, V, 294-302; para la declaración oficial argentina acerca de la terminación de las negociaciones, The New York Times, 14 de enero de 1940. Ibid., II, p. 82.

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