• La Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz (Buenos Aires, diciembre de 1936)

A principios de enero de 1936, el presidente Roosevelt escribió una carta personal a su colega Justo, proponiéndole la reunión de una conferencia interamericana extraordinaria, con el objetivo de tratar los problemas del hemisferio, y sugiriendo que Buenos Aires fuera la sede de dicha reunión. Con esta iniciativa, el mandatario norteamericano procuraba convertir a América en un bloque cerrado, protegido de la agresiva Italia de Mussolini y la recuperada Alemania nazi, países cuya situación contrastaba con la inestabilidad política de Francia e Inglaterra. Roosevelt estaba convencido, como muchos de sus colegas en la región, de que el evidente fracaso operativo de la Sociedad de las Naciones daba lugar a la necesidad de construir una liga americana, reeditando el viejo proyecto del presidente uruguayo Baltasar Brum. Roosevelt obraba inspirado por su secretario de Estado Cordell Hull, quien intentaba repetir la jugada de aparente acercamiento con la Argentina efectuada en Montevideo proponiendo que Buenos Aires fuese sede de la conferencia panamericana. Alimentando el amor propio del gobierno argentino, las autoridades de Washington procuraban extinguir la actitud de oposición argentina a los proyectos norteamericanos. (1) 
    Pero la cooperación entre los representantes argentinos y norteamericanos de la Conferencia de Montevideo no se repetiría en Buenos Aires. A pesar de que la opinión pública y los medios de prensa porteños -excluyendo los nacionalistas y los germanófilos- recibieron con bombos y platillos la llegada del presidente Roosevelt a Buenos Aires para inaugurar la Conferencia, Cordell Hull se encontró con que la actitud de Saavedra Lamas ya no era la misma que la demostrada en la conferencia anterior. La actitud obstruccionista que asumiría el gobierno argentino estuvo vinculada a algunos hechos importantes ocurridos desde la conferencia panamericana de Montevideo, tales como el fortalecimiento de la conexión angloargentina, y la imagen de prestigio internacional que poseía en ese momento Carlos Saavedra Lamas, que había obtenido el Premio Nobel de la Paz y había sido triunfalmente recibido en la Sociedad de las Naciones. El canciller argentino, además, había logrado obstaculizar la influencia norteamericana en las tratativas de paz entre Bolivia y Paraguay. Era prácticamente imposible que la actitud de Saavedra Lamas fuera otra que de oposición a Hull. (2)  
    Las dos primeras propuestas del delegado norteamericano -compromiso obligatorio de asistencia recíproca en caso de ataque por una potencia no americana y un nuevo mecanismo interamericano para cumplir esa promesa- se oponían a la política exterior argentina de ese momento, identificada por los vínculos con Europa. Por su parte, la tercera propuesta de Hull (panamericanización de la legislación sobre neutralidad con el objetivo de mantener la región fuera del alcance de la guerra europea) consistía en una neutralidad aislacionista, que habría expuesto a la Argentina a pérdidas económicas dada la enorme dependencia argentina del mercado europeo. El gobierno argentino se pronunció por la neutralidad, pero no por la clase de neutralidad aislacionista propuesta por las autoridades norteamericanas, que implicaba para la Argentina una renuncia a sus tradicionales lazos con Europa.  
    Al comienzo de las deliberaciones de la Conferencia, Hull introdujo un amplio plan que aseguraría la solidaridad interamericana frente a la guerra europea o en caso de amenaza a la seguridad continental. El plan del secretario de Estado norteamericano comprendía tres proposiciones específicas: a) consulta obligatoria entre los Estados americanos en caso de amenaza a la paz del hemisferio; b) creación de un comité de consulta permanente de todos los ministros de relaciones exteriores para determinar la naturaleza de la acción común; y c) extensión a América latina de los principios de neutralidad vigentes en Estados Unidos. (3)  
    Por su parte, Saavedra Lamas redactó su propio proyecto para el mantenimiento de la paz, que establecía: a) estrecha cooperación interamericana con la Sociedad de las Naciones; b) consulta únicamente para la negociación directa a través de los canales diplomáticos regulares; y c) no intervención absoluta, incluyendo la "intervención diplomática excesiva". La posición de Saavedra Lamas durante la Conferencia de Buenos Aires demostró la resistencia argentina a una organización regional extensiva, que en su óptica era como "crear dentro del mundo una gran isla de Robinson Crusoe”. El canciller argentino y Premio Nobel de la Paz sostuvo la universalización de la organización de la paz frente a la idea norteamericana de un derecho internacional regional americano, utilizando en su disertación los siguientes términos meteorológicos:

Nos circunda un mundo inquieto y agitado. Densas nubes hay en sus horizontes. Se cruzan a veces relámpagos. Vendrá, quizá, una gran tempestad, pero esta tempestad nos encuentra unidos, dispuestos a nobles consultas, a intercambios de ideas para resguardar nuestro continente de repercusiones que no podemos admitir y para volvernos también a todos los horizontes, ofreciendo la colaboración y la cooperación que estamos dispuestos a prestar a los grandes ideales humanos que no tienen límites ni restricciones continentales. (4)

Una vez que el proyecto de Hull se dio a conocer, Saavedra Lamas arremetió contra él. Atacó el proyecto norteamericano de generar un organismo de consulta permanente entre los estados americanos como una tentativa de crear una versión panamericana de la Sociedad de las Naciones. El canciller argentino argumentó que este organismo se opondría a la Sociedad, la presencia de este organismo le otorgaría funciones políticas a la Unión Panamericana. Saavedra Lamas bombardeó también las sugerencias de Hull de consulta y colaboración obligatorias, argumentando que privarían a los estados americanos de su libertad de acción. Asimismo, se opuso a la difusión continental de los principios de neutralidad, que implicaban embargos de créditos y de armas. La propuesta norteamericana, en la opinión del ministro argentino, estaba en contradicción con la política de la Sociedad de las Naciones que permitía exportar armas a las naciones víctimas de la agresión. (5)  En síntesis, el canciller argentino se opuso en la Conferencia de Buenos Aires a toda propuesta de Hull. Sostuvo que sólo aceptaría principios de carácter universal, no restringidos a América, y siempre que los organismos dependiesen de la Sociedad de las Naciones, organismo que el gobierno de Estados Unidos percibía como inoperante para resolver la amenaza de las fuerzas totalitarias en Europa. (6)
    Como consecuencia de los ataques de Saavedra Lamas, la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz aprobó sólo una sombra de lo que era el proyecto original de Hull. La Convención para la Coordinación, Extensión y Cumplimiento de los Tratados Existentes entre los Estados Americanos firmada en la Conferencia de Buenos Aires no ordenó en concreto ninguna acción, no creó ningún organismo permanente. Se limitó a una referencia acerca de la política de neutralidad común como un objetivo deseable para los países americanos. Además, Saavedra Lamas le ganó la pulseada al representante norteamericano en otros dos aspectos importantes. En primer lugar, en la Convención para el Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz, Saavedra Lamas logró que sus colegas eliminaran toda referencia a la agresión de una potencia no americana, como puede apreciarse en el contenido de su parte dispositiva, que dice lo siguiente:

Art. 1º- En caso de verse amenazada la paz de las Repúblicas Americanas, y con el objeto de coordinar los esfuerzos para prevenir dicha guerra, cualquiera de los Gobiernos de las Repúblicas Americanas signatarias del Tratado de París de 1928, o del Tratado de No Agresión y de Conciliación de 1933, o de ambos, miembros o no de otras instituciones de paz, consultará con los demás Gobiernos de las Repúblicas Americanas y éstos, en tal caso, se consultarán entre sí para los efectos de procurar y adoptar fórmulas de cooperación pacifista. `
Art. 2º- En caso de producirse una guerra, o un estado virtual de guerra entre países americanos, los Gobiernos de las Repúblicas Americanas representadas en esta Conferencia efectuarán, sin retardo, las consultas mutuas necesarias, a fin de cambiar ideas y de buscar dentro de las obligaciones emanadas de los Pactos ya citados y de las normas de la moral internacional, un procedimiento de colaboración pacifista; y, en caso de una guerra internacional fuera de América, que amenazare la paz de las Repúblicas Americanas, también procederán las consultas mencionadas para determinar la oportunidad y la medida en que los países signatarios, que así lo deseen, podrán eventualmente cooperar a una acción tendiente al mantenimiento de la paz continental. (7)

De acuerdo con Hull, la frase "que así lo deseen" fue una estratagema argentina destinada a desvirtuar la resolución. (8)  
    En el Protocolo Adicional Relativo a la No Intervención, nuevamente Saavedra Lamas logró imponer el criterio argentino. Dicho protocolo establece:

Art.1º- Las Altas Partes Contratantes declaran inadmisible la intervención de cualquiera de ellas, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos interiores o exteriores de cualquiera otra de las partes.
La violación de las estipulaciones de este artículo dará lugar a una consulta mutua, a fin de cambiar ideas y buscar procedimientos de avenimiento pacifista. (9)

No obstante, el hecho de que Estados Unidos aceptara este artículo era indicativo de que estaba de acuerdo con una interpretación más amplia del principio de no intervención, sin las reservas que había hecho en Montevideo, aunque amparado por la expresión “cualquiera de ellas” que no excluía ciertas acciones colectivas. (10)
    También en el debate en torno a la Declaración sobre Solidaridad y Cooperación Interamericana la delegación argentina impuso sus criterios. El proyecto original del Tratado sobre Solidaridad, redactado por las naciones centroamericanas, incluía explícitamente un artículo previniendo el ataque extracontinental a cualquier país del hemisferio a través de la común reacción regional:

Art. 2º- Todas las naciones americanas considerarán como agravio propio el que fuera inferido por naciones extracontinentales a los derechos de cualesquiera de ellas, debiendo originar aquel agravio una reacción uniforme y común. En ese evento, las cancillerías de América procederán a un acuerdo inmediato para determinar las medidas que la situación demande. (11)

Ante la oposición de la delegación argentina, a este artículo 2º se le extirpó la alusión al ataque extracontinental y se agregó la referencia a los agravios inferidos por países del hemisferio, en obvia alusión al intervencionismo norteamericano en el área del Caribe. Tales cambios, impulsados por la diplomacia argentina, se pueden apreciar en la versión remozada que se presentó a la Primera Comisión, la cual decía:

Art. 2º- Todas las naciones americanas considerarán como agravio propio el que fuera inferido por cualquier nación a los derechos de otra, debiendo en cada caso originarse un acuerdo o consulta entre las cancillerías a los efectos de determinar la actitud a asumir o, en su caso, las reglas para una neutralidad concertada. (12)

Pero a su vez este artículo 2º modificado no fue del agrado de la delegación argentina. El asunto llevó a que debiera renunciarse al tratado y firmar sólo una declaración. Los argentinos finalmente aceptaron una cuarta versión del debatido artículo cuyo contenido y sentido desvirtuaban el espíritu del proyecto original. Esta última versión decía:

Art. 2º- Que todo acto susceptible de perturbar la paz de América las afecta a todas y a cada una de ellas y justifica la iniciación de los procedimientos de consulta previstos en la Convención para el Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz, suscripta en esta Conferencia. (13)

Otros párrafos de la declaración proclamaron como principios de la comunidad americana la proscripción de la conquista territorial, la condena de la intervención, la ilicitud del cobro compulsivo de las deudas y el sometimiento a la conciliación y al arbitraje.
    De esta manera, las alternativas de la conferencia y el desempeño de Saavedra Lamas convencieron al secretario Hull de que la Argentina no era un aliado confiable, factor que perturbó las relaciones interamericanas en años posteriores. Además, el gobierno norteamericano dio por supuesto un factor de reciprocidad en los documentos firmados: había aceptado el principio de no intervención en la creencia de que los latinoamericanos aceptaban el principio de la responsabilidad colectiva. Sin embargo los últimos no reconocieron ninguna obligación de reciprocidad. (14)  
    Como resultado, la opinión en Estados Unidos respecto de la opositora actitud argentina en la Conferencia de Buenos Aires tendió a polarizarse en dos tesis, igualmente erróneas según la opinión de Whitaker, respecto de lo que se dio en llamar el problema argentino. Una sostuvo que la hostil actitud del gobierno argentino hacia el panamericanismo no era representativa del conjunto de los argentinos. Si se les daba tiempo y oportunidad para expresarse, éstos presionarían sobre el gobierno, obligándolo a modificar su actitud hostil hacia Washington hasta convertirlo en un buen vecino. El tiempo demostró lo errado de este punto de vista. La otra tesis norteamericana señaló que el gobierno argentino respondía al nazifascismo. El autor citado sostiene que la evidencia documental publicada años más tarde demuestra que esta actitud oficial filonazifascista no comenzó en realidad hasta 1940 (incluso es polémica a partir de esta fecha). En el ínterin, el gobierno de Buenos Aires siguió una política tradicionalmente argentina, por móviles enraizados en su identificación política, económica y cultural con Europa, y lo hizo con el respaldo de la mayor parte del pueblo argentino. Como consecuencia de este criterio rector de la política exterior argentina, luego de 1936 sus representantes continuaron participando en las conferencias panamericanas, pero hacia 1943 el escaso compromiso de los mismos se reflejó en el hecho de que la Argentina había ratificado sólo cuatro de las cincuenta y seis convenciones y tratados adoptados hasta esa fecha, convirtiéndose en la nación no ratificadora mayor de todos los tiempos. (15)

• NOTAS

1. M.A. Scenna, op. cit., pp. 153-154.

2. M.A. Scenna, op. cit. , p. 154; Arthur P. Whitaker, La Argentina y los Estados Unidos, Buenos Aires, Proceso, 1956, p. 125.

3. El Departamento de Estado publicó el texto del plan, Press Releases, XV, 12 de diciembre de 1936, Nº 375; C. Hull, op. cit., I, pp. 498-500, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 114.

4. Draft of a Convention for the Maintenance of Peace, pp. 1-16. El canciller Saavedra Lamas expuso en extenso su propuesta en su obra titulada La Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz (celebrada en Buenos Aires, del 1º al 23 de diciembre de 1936), Buenos Aires, 1938, fuentes citadas en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 114; A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 47-48.

5. C. Saavedra Lamas, La Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz, op. cit., pp. 115, 135-136, 159-166, 199, 283-288, 327, 426, 734-736, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 115.

6. M.A. Scenna, op. cit., p. 156.

7. Texto de los artículos 1º y 2º de la parte dispositiva de la Convención para el Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento de la Paz, cit. en A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 49-50.

8. Ibid., p. 50.

9. Artículo 1º del Protocolo Adicional Relativo a la No Intervención, citado en ibid., y en M.A. Scenna, op. cit., p. 156.

10. G. Connell-Smith, op. cit., p. 196.

11. Artículo 2º del proyecto original del Tratado sobre Solidaridad y Cooperación Interamericana, presentado por las naciones centroamericanas, citado en A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 51.

12. Artículo 2º modificado, citado en ibid.

13. Cuarta versión modificada del artículo 2º citado en las dos notas anteriores, aprobado por la delegación argentina, y citado en ibid., p. 52.

14. G. Connell-Smith, op. cit., pp. 196-197.

15. A.P. Whitaker, op. cit., pp. 126-127.

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