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Como se dijo, la batalla naval desarrollada en las aguas del río de la Plata, que concluyó con el hundimiento del acorazado alemán Graf Spee, convenció al canciller José María Cantilo de la poca efectividad de la zona de seguridad establecida en torno del continente americano por la Declaración de Panamá. Consecuentemente, Cantilo convocó, en diciembre de 1939, al embajador británico Esmond Ovey, para sugerirle que la Argentina podría abandonar la posición de neutralidad. La propuesta era comprometedora para el gobierno británico, porque, si bien su país se beneficiaría con la posibilidad de la utilización de bases navales en el caso de que la Argentina entrara en la guerra, una acción unilateral de ese calibre podría molestar a los Estados Unidos y perjudicar las relaciones anglo-norteamericanas. Como de todos modos Gran Bretaña obtenía de la Argentina los productos indispensables para el esfuerzo de la guerra, la beligerancia activa de ésta no era percibida como necesaria. Por lo tanto, el gobierno británico no respondió a la propuesta. (1) 
   
No obstante, el canciller Cantilo decidió insistir en el tema, pero esta vez lo hizo ante el gobierno norteamericano. El 19 de abril de 1940, inició conversaciones con el embajador norteamericano Norman Armour, proponiendo que la Argentina y Estados Unidos –y si fuera posible otras repúblicas americanas- abandonaran la neutralidad. Cantilo argumentaba que la neutralidad era violada en todos lados. En Europa la posición de neutralidad imponía deberes pero no otorgaba derechos. A la vez, Estados Unidos no era verdaderamente neutral; en realidad trataba de beneficiar a los aliados y esto se acrecentaría con el tiempo. El canciller argentino proponía adoptar la “no beligerancia”, una posición a su juicio intermedia entre la neutralidad y la beligerancia. Tomaba como ejemplo a Italia, que tenía una alianza formal con Alemania y colaboraba con ésta, pero no participaba de la guerra, continuando su comercio con Gran Bretaña, Francia y otros beligerantes. Cantilo señaló que la “no beligerancia” no significaba entrar en la guerra, permitía a los gobiernos libertad de acción, y no recibiría objeciones de Alemania, dado que ésta aceptaba la misma posición de parte de Italia. A su vez, los aliados estarían de acuerdo en que las repúblicas americanas adoptaran una posición que los favoreciera. El canciller expresó que la propuesta era altamente confidencial y que en caso de que Estados Unidos estuviera de acuerdo, luego se la presentaría al Brasil. (2) 
    El embajador argentino en Washington, Felipe A. Espil, notificó la propuesta argentina de “no beligerancia” en una entrevista mantenida con el subsecretario Sumner Welles el 22 de abril de 1940: 

Los países americanos son neutrales e inclusive han establecido una zona de seguridad para proteger dicha neutralidad, una zona que los beligerantes no han reconocido y no respetan. Además, en Europa los países neutrales o han sido invadidos o van camino a la guerra como resultado de las amenazas de las grandes potencias. Rusia, aliada del Reich, mantiene relaciones con Inglaterra y Francia; Dinamarca es invadida, etcétera. En una palabra, la neutralidad no existe en realidad. Crea obligaciones pero no ofrece garantías. Las normas y convenciones que nosotros los neutrales aplicamos e invocamos son letra muerta. Entretanto la guerra europea está asumiendo proporciones y es una amenaza que debe necesariamente inquietar a América.
Propongo que nosotros como americanos terminemos de ahora en adelante con la ficción y nos adaptemos a la realidad y por común acuerdo declaremos que estamos dejando de ser neutrales para ser "no beligerantes". Esto significa, como demuestra el caso de Italia, no entrar en guerra y proceder según los propios intereses. Creo que si declaráramos en lugar de neutralidad un estado de no beligerancia ello tendría las siguientes ventajas:
1. Sería una especie de advertencia frente a las actuales agresiones.
2. Nos daría plena libertad de acción en política exterior y también interior, liberándonos de las restricciones de una neutralidad ilusoria y ficticia.
3. Alemania no podría reprocharnos si asumiéramos una posición que acepta por parte de su aliada, Italia.
4. Los Aliados verían con agrado un acto que les es favorable porque permitiría cualquier eventual apoyo a su causa.
En las circunstancias de la actual guerra los países americanos ubicados en el régimen de neutralidad están aceptando una ficción que menoscaba su estatura moral. Creo decididamente que ha llegado el momento de que América se sitúe en el ámbito de la realidad y creo que el gesto que sugiero sería beneficioso tanto para América como para el mundo. (3)

La propuesta argentina de “no beligerancia” no encontró eco en el gobierno norteamericano. La negativa de Washington se centró en cuatro puntos: a) la aceptación de la “no beligerancia” requería la modificación de la legislación estadounidense sobre neutralidad, un paso que sólo podía realizar el Congreso; b) la propuesta argentina de “no beligerancia” implicaba el total abandono de los acuerdos logrados en Panamá, en septiembre de 1939, por parte de las repúblicas americanas; c) el gobierno de Estados Unidos consideraba en ese momento que las repúblicas americanas constituían la última porción del mundo civilizado que respetaba los principios del derecho internacional y la aceptación de la propuesta argentina implicaría aliarse al grupo de países que lo violaban; y d) la propuesta ponía en riesgo la unanimidad de acción que con tanto cuidado se había logrado en las conferencias de Buenos Aires, Lima y Panamá, y podía incitar a las repúblicas americanas a proceder de una manera irracional al transitar el inexplorado camino de la “no beligerancia”. Welles agregó un quinto punto en su conversación con el embajador Espil, no incluido en el memorándum formal, que rechazaba la analogía con Italia. Los italianos eran aliados de una de las naciones beligerantes, en cambio ninguna de las repúblicas americanas mantenía un vínculo de esa naturaleza con alguno de los gobiernos beligerantes. (4)     Además, el subsecretario de Estado Sumner Welles señaló al embajador argentino Espil los peligros de aceptar la “no beligerancia” argentina en el contexto de una durísima campaña presidencial, en la cual la oposición a Roosevelt utilizaba argumentos aislacionistas y exigía que los Estados Unidos no fuesen arrastrados a la guerra. En esa delicada coyuntura interna, toda insinuación de abandono de la neutralidad -como habría sido la aceptación de la propuesta argentina- resultaba imprudente. (5) En opinión de Espil, ésta fue la razón principal del rechazo de la propuesta. (6)  
    Tulchin trata de justificar el rechazo de la propuesta argentina de “no beligerancia” por el gobierno de Roosevelt con algunas otras razones: (7)
   
a) la propuesta argentina de no beligerancia hemisférica tomó al gobierno norteamericano por sorpresa. Sorprendió que dicha propuesta proviniese de la Argentina;
   
b) la propuesta llegó en un mal momento de la política exterior norteamericana: las noticias provenientes de Europa registrando los avances nazis inundaban el Departamento de Estado. Este factor hizo dificultoso que las autoridades norteamericanas prestaran la debida atención a una propuesta que tendría serios efectos en el hemisferio;
   
c) la propuesta llegó en un mal momento de la política interna norteamericana. En esos días, el debate interno sobre la neutralidad ocupaba buena parte de los esfuerzos de las autoridades norteamericanas por sus efectos sobre la política de Estados Unidos y los sucesos en Europa. En 1940 se agregó el problema de la cercanía de las elecciones presidenciales;
   
d) la propuesta argentina de "no beligerancia" hemisférica no resultó acorde con la estrategia regional norteamericana, partidaria de construir una solidaridad interamericana lentamente, a través de compromisos militares específicos de los países individuales, a cambio de los cuales el Departamento de Estado norteamericano ofrecía la ayuda crediticia del Export-Import Bank. Pero el Departamento de Estado no estaba preparado ni para la propuesta argentina de “no beligerancia” ni para las exigencias del gobierno de Ortiz de financiamientos a largo plazo y acuerdos de comercialización; y
   
e) la incomprensión del Departamento de Estado de la delicada situación del gobierno de Ortiz y de la vinculación que el grupo Ortiz-Cantilo hizo de la propuesta de “no beligerancia” con las dificultades políticas y económicas que atravesaba en ese momento la Argentina. Esta incomprensión estuvo vinculada, según Tulchin, a la larga historia de desconfianza existente en las relaciones bilaterales.
   
Por su parte, Cantilo señaló al embajador Armour que consideraba que la participación norteamericana en la guerra era inevitable, recordándole la sugerencia llevada a cabo por la cancillería argentina, en 1916, de que se convocara a una reunión de las repúblicas americanas, para analizar la situación creada por la guerra submarina irrestricta declarada por Alemania. Hizo notar que el rechazo de la propuesta del gobierno argentino había sido la causa de la decisión argentina, al año siguiente, de no entrar en la Primera Guerra cuando lo hicieron Estados Unidos y otros países americanos, defendiendo una política exterior independiente. Cantilo sugería de esta manera que un desaire en 1940 podría producir las mismas consecuencias que en la guerra anterior, cuando Yrigoyen proclamó que la Argentina no sería empujada a la guerra por Estados Unidos. Evidentemente, la advertencia del gobierno argentino no fue tenida en consideración. (8)  
    La cuestión produciría de todos modos algunas otras derivaciones. El mismo día en que el rechazo de la propuesta era transmitido al gobierno argentino, el presidente Ortiz se reunía con el embajador brasileño, José de Paula Rodríguez Alves, presentándole la propuesta y solicitándole que la transmitiera personalmente a Río de Janeiro. El embajador estaba seguro de que su gobierno no aceptaría una propuesta de ese tipo, pero de todos modos viajó a su país para cumplir con el trámite. En la capital brasileña, el 1º de mayo mantuvo una reunión con el canciller, Oswaldo Aranha, y con el embajador norteamericano Caffery. Pero, para entonces, el gobierno argentino ya se había convencido de la imposibilidad de lograr una acción concertada para el abandono de la neutralidad a favor de los aliados, y presentó una propuesta más moderada, que incluía una declaración conjunta anunciando una actitud más vigilante respecto de los derechos de neutrales. (9)  
    El asunto se complicó cuando se supo que la primera propuesta se había filtrado a la prensa. A pesar de los esfuerzos realizados en Washington y en Buenos Aires para evitar su publicación, el 12 de mayo un artículo en La Nación, clasificado como “especial desde Washington”, la daba a conocer. El gobierno argentino atribuyó la infidencia al gobierno norteamericano. El 13 de mayo, la cancillería argentina decidió reconocer públicamente la iniciativa argentina respecto del tema. (10)  
    La filtración tuvo importantes consecuencias en la Argentina. Para algunos argentinos, el abandono de la neutralidad hubiera significado traicionar los principios de la política exterior argentina. La facción más radicalmente pro-aliada del gobierno, representada por Ortiz y Cantilo, que habría buscado su fortalecimiento con la maniobra, obtuvo el resultado contrario. La oposición nacionalista y conservadora comprendió que el gobierno norteamericano no estaba dispuesto a colaborar y objetó que se ofendiera sin motivo al Eje. Algunos exigieron la renuncia de Cantilo. El 18 de mayo, el presidente Ortiz publicaba una declaración, afirmando que el gobierno argentino mantenía “la imparcialidad más estricta” en la guerra. (11)  
    La pérdida de poder de Ortiz y Cantilo se agudizó cuando el presidente Roosevelt pronunció un discurso, el 10 de junio de 1940, en Charlottesville, Virginia, declarando que la extensión de recursos materiales a Gran Bretaña y Francia era objetivo primordial de su gobierno. (12) Esto significaba la adopción de la posición de “no beligerancia” que la Argentina había propuesto y se le había rechazado.
   
Evidentemente, no puede afirmarse que los funcionarios norteamericanos estuvieran conscientes de que su política fuera a cambiar tan drásticamente después del desaire. El cambio se debió sin duda a la evolución de los hechos en Europa, con la caída de Francia y la entrada de Italia en la guerra. No obstante, la propuesta argentina fue dejada de lado con mucha desconsideración: los funcionarios norteamericanos mostraron un fingido convencimiento respecto de mantener la posición de neutralidad, dieron razones legalistas de la inviabilidad de la propuesta -que luego descartaron sin miramiento-, y no hicieron ninguna referencia a la propuesta argentina cuando decidieron el cambio de política, apenas transcurridas seis semanas de realizada aquélla. (13)  
    La propuesta argentina de “no beligerancia” fue producto de la convicción del presidente Roberto M. Ortiz respecto de la inutilidad de permanecer como país neutral,  y también de factores políticos internos. Fue concebida para tratar de consolidar su gestión ante los opositores de dentro y fuera del gobierno. La interrelación de las complicaciones en la relación comercial con Estados Unidos, la creciente tensión como consecuencia de la intervención federal a la provincia de Buenos Aires, y las victorias del Eje en Europa había incentivado a las fuerzas empeñadas en debilitar a Ortiz y determinado la oportunidad de la propuesta. El presidente y el canciller Cantilo consideraron que la aceptación de su propuesta disminuiría el poder de sus adversarios y capitalizaría la inclinación popular a favor de los Aliados. (14)
   
La capacidad de implementación de las políticas democratizantes y proaliadas de Ortiz y su canciller Cantilo se vio limitada por la presencia de elementos nacionalistas dentro del gobierno o cercanos a él, algunos de los cuales eran pronazis, y los otros no consideraban necesario que la Argentina se involucrara en la guerra. De acuerdo con Tulchin, durante el gobierno de Ortiz 10% del ejército argentino era pronazi, 20% simplemente admirador de Alemania, 20% proaliado y el resto indiferente y dispuesto a apoyar cualquiera de las dos posturas. La existencia de un grupo muy activo que apoyaba a las naciones del Eje y un grupo numeroso que procuraba resguardar la capacidad soberana y de autodeterminación del país socavaron el margen efectivo de maniobra de la facción proaliada en la Argentina. (15)     
    Asimismo, la persistencia de las dificultades económicas con Estados Unidos había empeorado la posición del gobierno de Ortiz. La gran promesa de ayuda económica a los países de la región, efectuada por el presidente Roosevelt en el Día de las Américas, el 14 de abril de 1939, y las conversaciones bilaterales, en agosto del mismo año, no produjeron resultados concretos. Este factor, sumado a los efectos de la guerra en la economía argentina, llevó a que todos los argentinos políticamente activos, aliadófilos o germanófilos, exigieran que Estados Unidos ofreciera un mercado para las exportaciones agrícolas argentinas como requisito para la cooperación con las autoridades de Washington. Las dificultades en las negociaciones comerciales entre la Argentina y Estados Unidos a la vez que generaron un sentimiento de pesimismo predominante, aun en los sectores aliadófilos o indecisos, otorgaron mayor vigor e iniciativa a los elementos nacionalistas en la Argentina. (16) 
   
Así, el rechazo de la propuesta de “no beligerancia” por el gobierno norteamericano potenció todos los factores citados, debilitando a la fracción proaliada del gobierno, representada por Ortiz y Cantilo, e impulsando a los grupos agro-ganaderos a otorgar su apoyo a los conservadores y a los militares que defendían una neutralidad estricta frente a la guerra. De esta manera, las fuerzas antidemocráticas pudieron alcanzar el control del gobierno a fines de 1940. (17)
   
Al alejamiento de Ortiz y su reemplazo por un presidente interino, el vicepresidente Ramón S. Castillo, en julio de 1940, se agregaron los cambios en la titularidad del Ministerio de Relaciones Exteriores operados en los meses de septiembre de 1940 a junio de 1941 -canciller Julio A. Roca, de septiembre de 1940 a enero de 1941; canciller interino Guillermo Rothe, de enero a junio de 1941; Enrique Ruiz Guiñazú, de junio de 1941 a junio de 1943-. Estos cambios contribuyeron sin duda a las contradicciones y vacilaciones de la política exterior en este período. Mientras Ortiz había revelado su disposición a hacer abandono de la posición neutralista, Castillo tuvo una actitud que Conil Paz y Ferrari califican como "neutralismo recalcitrante", llevada a cabo por su último canciller Ruiz Guiñazú, que era admirador del hispanismo franquista y menospreciaba la cultura y potencialidad bélica de Estados Unidos, y cuya línea política concordaba con elencos jóvenes de la derecha y con algunos sectores de clase media y del ejército en los que el gobierno conservador necesitaba apoyarse. (18)  

  1. Ovey al Foreign Office, diciembre de 1939, A 8748/, A 9021/, A 9175 y A 9219/5992/51, FO 371/22765, citado en C. Escudé, op. cit., p. 53.

  2. FRUS, 1940, vol I, pp. 743-44, cit. en ibid., pp. 53-54.

  3. Memorándum de conversación por el subsecretario de Estado Sumner Welles, 22 de abril de 1940, FRUS, 1940, vol. I, 745-48, cit. en J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., p. 157.

  4. Ibid., pp. 157-158.

  5. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 66.

  6. A fines de abril de 1940, Espil informó que en la medida en que los republicanos utilizaran el tema de la neutralidad en su campaña electoral “(...) la presente administración verá con poca simpatía e incluso con alarma cualquier sugerencia de una declaración colectiva, ya sea de “no beligerancia” o simplemente “el abandono de la neutralidad”, independientemente de cuantas explicaciones o excepciones pudieran acompañarla. Esto y no una adhesión estricta a los principios de derecho internacional (...) explica la posición del Departamento de Estado en su memorándum del 24 de abril. Esto es cierto aun cuando este país tenga una administración que, a pesar del rótulo de neutralidad, se acerca cada vez más a la “no beligerancia”en el sentido europeo del término”. Tanto Conil Paz y Ferrari como Tulchin perciben como una causa del rechazo norteamericano a la propuesta argentina de “no beligerancia” la cercanía de las elecciones presidenciales de 1940. Ver A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 66, y palabras de Espil a fines de abril de 1940, citadas en J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., pp. 170-171.

  7. J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., pp.169-172.

  8. FRUS, 1940, vol. I, pp. 748-50 y 752-54, cit. en C. Escudé, op. cit., pp. 54-55.

  9. FRUS, 1940, vol. I, pp. 756-758, cit. en ibid., pp. 55.

  10. FRUS, 1940, vol. I, pp. 761-66, cit. en ibid., p. 56.

  11. Robert A. Potash, The Army and Politics in Argentina, 1928-1945; Yrigoyen to Peron, Stanford, California, Stanford University Press, 1969, pp. 119-120; J.A. Tulchin, “The Argentine Proposal for Non-Belligerency, April 1940”, Journal of Inter-American Studies, vol. II, Nº 4, octubre de 1969, pp. 587-593; FRUS, 1940, vol. I, pp. 767 y 769-70, fuentes citadas en ibid., p. 56.

  12. J.M. Blum, Years of Urgency, 1938-1941, Boston, Houghton-Mifflin, 1965, pp. 157-58, cit. en ibid., p. 57.

  13. Ibid., p. 59.

  14. J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., p. 159.

  15. Ibid., p. 160.

  16. Ibid., pp. 160-162.

  17. J.A. Tulchin, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., p. 159.

  18. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 65-66 y 73-74.

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