• La Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Río de Janeiro, enero de 1942)

Ante la nueva situación provocada por la agresión japonesa, Estados Unidos y Chile propusieron una Tercera Reunión de Consulta, que se llevó a cabo en Río de Janeiro en enero de 1942. Las tres naciones americanas que habían roto las relaciones diplomáticas con las naciones del Eje aunque no declarado la guerra, México, Colombia y Venezuela, introdujeron una resolución que, contando con el aval norteamericano, hacía extensible la ruptura de relaciones al resto de las naciones de la región. El proyecto de ruptura con el Eje presentado por los tres países americanos disponía lo siguiente:

1. Las Repúblicas Americanas declaran que consideran estos actos de agresión contra una de las Repúblicas Americanas como actos de agresión contra todas ellas y como una amenaza inmediata a la libertad e independencia del Hemisferio Occidental.
2. Las Repúblicas Americanas reafirman su completa solidaridad y su determinación de cooperar estrechamente para su protección mutua, hasta que la presente amenaza haya desaparecido completamente.
3. En consecuencia, las Repúblicas Americanas manifiestan que, en virtud de su solidaridad y a fin de proteger y preservar su libertad e integridad, ninguna de ellas podrá seguir manteniendo sus relaciones políticas, comerciales y financieras con los gobiernos de Alemania, Italia y Japón; y, asimismo, declaran que, en pleno ejercicio de su soberanía, tomarán las medidas correspondientes a la defensa del Nuevo Mundo, que consideren, en cada caso, prácticas y convenientes.
4. Las Repúblicas Americanas declaran, por último, que antes de reanudar sus relaciones políticas, económicas y financieras con las potencias agresoras, consultarán entre sí, a fin de que su resolución tenga carácter colectivo y solidario. (1)

Este proyecto dio lugar a diversas gestiones apuntadas a obtener la conformidad del gobierno argentino, que había manifestado su oposición a cualquier medida que condujera necesariamente a la ruptura de relaciones. El subsecretario de Estado norteamericano Sumner Welles visitó al canciller argentino Ruiz Guiñazú, ocasión en que el último dio las razones de la actitud adoptada. En la retribución de la visita, realizada al día siguiente por Ruiz Guiñazú, Welles manifestó que el gobierno de Estados Unidos consideraba que “la ruptura de relaciones con los países agresores estaba impuesta por los compromisos de orden internacional asumidos por los Estados Americanos y que era además esencial para la defensa del hemisferio”. (2) Las gestiones paralelas de los patrocinantes del proyecto tampoco lograron modificar la posición del ministro argentino. El proyecto también fue rechazado por la delegación chilena. 
    De acuerdo con la óptica de Ruiz Guiñazú, la ruptura de relaciones diplomáticas significaba un paso hacia la “prebeligerencia”, y ésta, uno hacia la guerra. Pero el pueblo argentino estaba a favor de la neutralidad, y su delegación deseaba hablar de paz y no de guerra. Procurando justificar su postura, el canciller argentino sostuvo que el objetivo de la reunión era la consulta y no la adopción de medidas obligatorias. Además, basándose en que por disposición de la Constitución argentina sólo el Congreso podía declarar la guerra, los delegados argentinos no podían aprobar una resolución que, casi con seguridad, podía conducir a la guerra. Asimismo, el canciller argentino criticó la doctrina de solidaridad hemisférica impulsada por Washington como un intento que apuntaba a crear una suerte de “supersoberanía” que destruiría la individualidad de las naciones americanas y, por ende, su derecho a la autodeterminación. (3) El canciller también negó en Río el alcance hemisférico del ataque japonés a Pearl Harbor. Según Ruiz Guiñazú, el ataque nipón a posesiones norteamericanas en el Pacífico no configuraba una típica agresión continental, por tratarse de posesiones asiáticas de Estados Unidos. Aun en fecha tan tardía como 1944, en su libro La política argentina y el futuro de América, escrito para justificar su gestión como canciller, Ruiz Guiñazú evocó el ataque japonés a Pearl Harbor como “este hecho extracontinental, con origen exclusivamente asiático (...)”. (4)  
    Ante el escollo presentado por el canciller argentino, las delegaciones de Estados Unidos y de los demás países procuraron que dicha reunión condujese a algún resultado concreto y buscaron una solución de compromiso. Para superar la reserva argentina de que la ruptura diplomática con las naciones del Eje debía contar con la aprobación legislativa, la comisión formada durante la reunión de cancilleres resolvió añadir al polémico artículo 3º la frase “en el ejercicio de su soberanía y de conformidad con sus instituciones y poderes constitucionales, siempre que éstos estén de acuerdo”. Días después de haberse presentado la resolución y gracias a la gestión mediadora del canciller brasileño Osvaldo Aranha, Ruiz Guiñazú aprobó el proyecto. (5) El texto del mismo era el siguiente:

1. Las Repúblicas Americanas refirman su declaración de que consideran todo acto de agresión por parte de un Estado no americano, como un acto de agresión contra todas ellas desde que tal acto constituye un acto contra la libertad y la independencia de América.
2. Las Repúblicas Americanas refirman su completa solidaridad y determinación de cooperar conjuntamente en su recíproca protección hasta que hayan desaparecido completamente los efectos de la agresión contra el continente.
3. Las Repúblicas Americanas, en consecuencia, declaran que, en ejercicio de su soberanía, y de conformidad con sus instituciones y poderes constitucionales, siempre que éstos concuerden, no podrán continuar sus relaciones diplomáticas con el Japón, Alemania e Italia, desde que el Japón ha atacado y las otras potencias han declarado la guerra a un país de este continente.
4. Las Repúblicas Americanas declaran, por último, que antes de restablecer las relaciones a que se refiere el párrafo anterior, se consultarán entre sí a fin de que su decisión pueda ser colectiva y unánime. (6)

Pero el presidente Castillo introdujo una nueva complicación en la ya enredada agenda de la reunión de cancilleres de Río, al anunciar el 21 de enero de 1942 al embajador Armour que el gobierno argentino no aprobaría ninguna resolución que implicara una ruptura con las potencias del Eje, desautorizando el acuerdo logrado por el canciller Ruiz Guiñazú. Esta actitud del presidente interino hizo que el ministro de relaciones exteriores argentino endureciera su posición y retirara su aprobación al artículo 3º ya modificado, proponiendo en su lugar uno que si bien conservaba las frases referentes a los procesos constitucionales, reemplazaba la cláusula obligatoria por una mera recomendación. Algunos delegados propusieron que se suscribiera la versión original, dejando aislados a Chile y la Argentina. Sin embargo, Sumner Welles y la mayoría de los demás delegados prefirieron preservar la unanimidad y aprobaron el texto con la recomendación, que era el siguiente: 

I. Las Repúblicas Americanas se reafirman en su declaración de considerar todo acto de agresión de un Estado extracontinental contra una de ellas, como acto de agresión contra todas, por constituir una amenaza inmediata a la libertad e independencia de América.
II. Las Repúblicas Americanas reafirman su completa solidaridad y su determinación de cooperar todas juntas para su protección recíproca hasta que los efectos de la presente agresión al Continente hayan desaparecido.
III. Las Repúblicas Americanas, siguiendo los procedimientos establecidos por sus propias leyes y dentro de la posición y circunstancias de cada país en el actual conflicto continental, recomiendan la ruptura de sus relaciones diplomáticas con el Japón, Alemania e Italia, por haber el primero de esos Estados agredido y los otros dos declarado la guerra a un país americano.
IV. Las Repúblicas Americanas declaran, por último, que, antes de restablecer las relaciones a que se refiere el párrafo anterior, se consultarán entre sí a fin de que su resolución tenga carácter solidario. (7)

Aparte del polémico tema de la ruptura de relaciones diplomáticas con las naciones del Eje, Ruiz Guiñazú no formuló objeciones importantes al resto de los temas planteados en la agenda de la reunión de cancilleres en Río. Dio su respaldo a las recomendaciones de ruptura de relaciones comerciales y financieras con las naciones del Eje, de clausura de estaciones de telecomunicaciones controladas por ellas y de desarrollo de los recursos económicos. No se opuso a la creación de la Junta Interamericana de Defensa, como tampoco a la del Comité Consultivo de Emergencia para la Defensa Política. (8)
    Por otra parte, no cabe duda de que la fuerte posición económica norteamericana, reforzada por la desaparición de los mercados europeos debido a la guerra, fue el instrumento principal utilizado por dicho país en Río para lograr que los hasta ese momento renuentes vecinos aceptaran sus propuestas. La mayor parte de las Resoluciones adoptadas por la conferencia, basadas fundamentalmente en el programa propuesto por los delegados norteamericanos, apuntaba a la “movilización económica” del continente. Tales sugerencias intentaban fomentar el aumento de la producción de materiales estratégicos, necesarios para la continuación de la guerra (Resolución II). A fin de lograrlo, se pondrían en vigencia medidas destinadas a mejorar los medios de transporte, a coordinar los servicios de navegación (Resolución IV), y a estabilizar los tipos de cambio (Resolución XV). Para el sostenimiento de las economías internas de los países americanos, se recomendaba a las naciones productoras de materias primas y de maquinarias industriales que hicieran todo lo posible para suministrar dichos elementos en cantidades suficientes, a fin de evitar consecuencias perjudiciales en la vida de los pueblos; también se instaba al establecimiento de sistemas de créditos adecuados y a la adopción de medidas para armonizar precios (Resolución III). Asimismo, se recomendaba invertir capitales en las repúblicas americanas (Resolución XI) y prestar colaboración en la explotación del suelo y del subsuelo (Resolución XVI). El Comité Consultivo Económico y Financiero Interamericano, creado en la Primera Reunión de Consulta de Panamá, sería el organismo encargado de poner en práctica dichos planes. (9)  
    La diplomacia argentina logró sus objetivos en la reunión de Río. A pesar de las presiones bilaterales y multilaterales impulsadas por el Departamento de Estado norteamericano, el gobierno de Castillo no rompió vínculos con el Eje. Tan sólo aprobó declaraciones y recomendaciones, que podía cumplir como más deseara. La política de "prudente neutralidad" del gobierno de Castillo, en consecuencia, continuó siendo el eje de la política exterior de su gestión hasta que ésta finalizó con motivo del alzamiento militar del 4 de junio de 1943.
    Como puede apreciarse a través de la lectura del texto definitivo de la Conferencia de Río, el deseo de Sumner Welles de preservar a toda costa la unidad americana tuvo un alto precio, ya que las concesiones al gobierno argentino hicieron que la categórica resolución sobre ruptura de relaciones, presentada por las delegaciones de Colombia, Venezuela y México con apoyo de la de Estados Unidos, se transformara en una mera fórmula de recomendación, sujeta al libre arbitrio de cada país americano. La flexible actitud del subsecretario norteamericano de ceder al obstruccionismo argentino puso furioso al secretario de Estado Cordell Hull, provocando un cisma entre ambos que terminó con la renuncia de Welles en agosto de 1943. (10)  
    No obstante, es necesario señalar que la posición de neutralidad defendida tan enérgicamente por el gobierno argentino tenía sus condicionantes. Estos eran: a) el hecho de que un rol de vasallaje respecto de los Estados Unidos era contrario a una larga tradición diplomática argentina; b) el desaire todavía presente a la propuesta argentina de “no beligerancia” de 1940; c) la tendencia de gran parte de la opinión pública argentina ampliamente favorable a la neutralidad -incluso de grupos marcadamente proaliados-, debido a la situación expuesta del país, su considerable población de origen alemán, italiano y español, y la imposibilidad de Estados Unidos de defender la parte meridional de Sudamérica; y d) la función argentina de abastecer de alimentos a las potencias aliadas podía ser mejor ejercida como neutral que como beligerante. (11)  
    Lógicamente la actitud argentina de desafío al gobierno de Estados Unidos en la reunión de Río tuvo sus costos. A partir de ese momento, dicho gobierno comenzó a tratar al gobierno de Buenos Aires de manera diferente que al resto del hemisferio, excepto Chile. El argumento del gobierno norteamericano era que se consideraba imperativo otorgar inmediata y pronta consideración a los requerimientos de defensa de los países que se habían puesto abiertamente del lado de Estados Unidos y corrían los riesgos inherentes a dicha posición. Como la Argentina no había adoptado esa actitud, era evidente que sus requerimientos serían postergados. Lo paradójico de este discurso, en opinión de Michael Francis, era que, al mismo tiempo, el gobierno de Estados Unidos afirmara a las autoridades de Chile que no se atraerían peligros adicionales por cooperar, intentando calmar los temores de un posible ataque a la extensa costa del país, si rompían relaciones con el Eje. (12)
    Con todo, hubo algunas voces disidentes en el gobierno norteamericano con la política hacia la Argentina. Por ejemplo, el jefe interino de la División de Repúblicas Americanas, Philip Bonsal, arguía que la Argentina debía ser tratada de la misma manera que las demás repúblicas americanas. En un memorándum a Welles, Bonsal señalaba que “proceder de otra manera sería dejar de tener una visión realista de la importancia de la Argentina para nosotros y para los británicos en este momento”. No obstante, estaba de acuerdo con negar material militar, dado que esto colocaba a la Argentina en una posición desventajosa frente a Brasil y era un punto de presión sobre importantes grupos políticos y militares argentinos. A su vez, el director de la Junta de Guerra Económica, Milo Perkins, también era contrario a la política contra la Argentina. Su opinión era que sin la cooperación de Gran Bretaña, dicha política no sería efectiva, y este país no estaba en posición de aplicar la presión. Esto significaba que la presión económica resultante de la política en cuestión era unilateral y no sería efectiva. En un memorándum al secretario Hull, Perkins también advirtió que dicha política podía llevar a graves errores, que resultaran en daños a los intereses de los Estados Unidos. (13)  
    No obstante, la política fue implementada. Durante 1942 y 1943, el Departamento de Estado rehusó todas las entregas de armas a la Argentina y la sometió a un boicot económico creciente. Este consistió en una serie de medidas discriminatorias económicas y diplomático-políticas sumamente perjudiciales para la Argentina, cuya vigencia se extendió entre los años 1942 y 1949. (14) Un primer efecto concreto de dicha política de boicot fue el fracaso de la misión militar-naval argentina Lapez-Sueyro, que gestionaba en Estados Unidos la adquisición de armamentos por el sistema de Préstamo y Arriendo.  

• NOTAS

1. “Proyecto de ruptura de relaciones, presentado por las delegaciones de Colombia, Venezuela y México”, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria...1941-1942, op. cit., pp. 108-110; A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 76-77, y C.A. Silva, op. cit., p. 872.

2. “Proyecto de ruptura de relaciones...”, op. cit., p. 110.

3. República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Tercera reunión de consulta de los ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas, pp. 10-11 y 15-16, 24; Enrique Ruiz Guiñazú, La política argentina y el futuro de América, Buenos Aires, 1944, pp. 21, 35, 79-80, fuentes citadas en H.F. Peterson, op. cit., II, pp. 145-146.

4. Expresiones de Ruiz Guiñazú citadas en A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 83.

5. Sumner Welles, The Time for Decision, New York, 1944, p. 232; C. Hull, op. cit., pp. 1146-1147; La Prensa, 21 y 22 de enero de 1942, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 146.

6. Texto de la propuesta rechazada por el presidente Castillo, cit. en A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 77-78.

7. Texto de la resolución aprobada en la Tercera Reunión de Consulta de Río de Janeiro, en República  Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria...1941-1942, op. cit., pp. 112-113; A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., pp. 78-79, y C.A. Silva, op. cit., p. 873.

8. República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Tercera reunión de consulta de los ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas, pp. 38-39; Departamento de Estado, Bulletin, VI, pp. 117-141, cit. en H.F. Peterson, op. cit., II, p. 148.

9. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 81; “Acta final de la Tercera Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores de la República Argentina, celebrada en Río de Janeiro del 15 al 28 de enero de 1942”, República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria...1941-1942, op. cit., pp. 147-209.

10. Hull acusó telefónicamente a Welles de haber violado sus instrucciones respecto de obtener del gobierno argentino una resolución de ruptura obligatoria con las naciones del Eje y de rendirse servilmente a la voluntad de las autoridades argentinas. Por su parte, Welles se defendió sosteniendo que una resolución obligatoria en tal sentido hubiera dividido en dos a la reunión de Río, debido a que la Argentina no era el único país que rechazaba la ruptura con el Eje propuesta por Washington, sino que seguramente sería respaldada por los gobiernos de Brasil y Chile. La solución de compromiso a la que Welles llegó en Río, que  reflejó el éxito de la política obstruccionista argentina tendiente a evitar compromisos panamericanos de ruptura con el Eje, dice Whitaker, “agudizó la dicotomía entre los dos planteos diferentes del problema argentino que representaban estos dos hombres –Welles, quien creía que a la larga se obtendrían mejores resultados con paciencia, persuasión y, cuando fuera inevitable, mediante concesiones y compromisos en interés de la unanimidad; y Hull, cuya opinión de la mala voluntad de los gobiernos argentinos fue reforzada por este episodio y que consideraba la solución del compromiso como una cláusula de escape que facilitaría la evasión de la Argentina de sus obligaciones interamericanas”. A.P. Whitaker, La Argentina y los Estados Unidos, op. cit., pp. 131-132. También véase Alberto Ciria, Los Estados Unidos nos mira, Buenos Aires, La Bastilla, 1973, p. 122.

11. Carlos Escudé, op. cit., pp. 93-94.

12. FRUS, 1942, V, 307-308 y VI, 6-7, cit. en M. J. Francis, op. cit., pp. 149-150.

13. FRUS, 1942, V, 329 y 335, cit. en ibid., p. 150.

14. Véase C. Escudé, op. cit., pp. 251-330.

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