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La mediación en el conflicto boliviano-paraguayo: la competencia argentino norteamericana por su liderazgo

Durante el gobierno del general José Félix Uriburu (1930-1932), el ministro de relaciones exteriores argentino, Ernesto Bosch -quien ocupó el cargo desde septiembre de 1930 hasta octubre de 1931- intentó poner fin al litigio entre los gobiernos de Paraguay y Bolivia, ofreciendo sus buenos oficios el 10 de julio de 1931. Las autoridades de Asunción aceptaron la propuesta de mediación argentina, pero las de La Paz, movidas por los temores y recelos hacia el gobierno argentino, la rechazaron. (1)
   
Cuando arribó a la presidencia argentina, el general Agustín P. Justo (1932-1938) también intentó obtener la terminación del diferendo boliviano-paraguayo sobre el Chaco Boreal. Desde diciembre de 1928 sesionaba en Washington la Conferencia de Arbitraje y Conciliación de los Estados Americanos con el objetivo de obtener la resolución del litigio entre Bolivia y Paraguay. Pero pronto se evidenció la renuencia argentina a participar en un esfuerzo multilateral liderado por el gobierno norteamericano. Originalmente la Comisión de Neutrales constituida en dicha Conferencia para ocuparse del problema del Chaco debía estar integrada por la Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Estados Unidos, pero el gobierno argentino declinó participar de la Conferencia. Las autoridades de Brasil también rehusaron sumarse a la reunión. Como resultado del alejamiento de la Argentina y Brasil, la Comisión de Neutrales estuvo integrada por cinco países no limítrofes de las partes en pugna -Estados Unidos, Colombia, Cuba, México y Uruguay-.
   
El canciller del gobierno de Justo, Carlos Saavedra Lamas, que no estaba dispuesto a ceder el protagonismo al gobierno norteamericano en el litigio boliviano-paraguayo sobre el Chaco Boreal, lideró el grupo ABCP (Argentina, Brasil, Chile y Perú), y se opuso al deseo norteamericano de panamericanizar la solución del conflicto.
(2) En sus esfuerzos por obstaculizar la política norteamericana, la diplomacia argentina incluso trató de utilizar la influencia europea a través de la Sociedad de las Naciones.
   
El 3 de agosto de 1932, los representantes de todas las repúblicas americanas reunidos en Washington efectuaron una declaración, pidiendo encarecidamente a Bolivia y Paraguay que sometieran la controversia a un arreglo por arbitraje u otro medio amistoso aceptable para ambos. En cuanto a las responsabilidades que pudieran derivarse de los encuentros ocurridos desde el 15 de junio, se les pedía a los países en conflicto que presentaran a la Comisión de Neutrales toda la documentación y que el agresor aceptara dar satisfacción al agredido, eliminando toda desavenencia entre ellos. Se los invitaba a paralizar los movimientos de tropas en el territorio disputado y se les advertía que no sería reconocido arreglo territorial que no fuera obtenido por medios pacíficos. (3)  
   
No obstante haber firmado la declaración anterior, el 6 de agosto de 1932 el gobierno argentino decidió, en el marco del ABCP, realizar con Brasil, Chile y Perú una nueva invitación para que Bolivia y Paraguay renunciaran al conflicto. La misma llevó la firma del canciller argentino Carlos Saavedra Lamas y de los representantes de Brasil, J.F. de Assis Brasil; de Chile, Jorge Silva Joacham, y de Perú, Felipe Barreda Laos. (4) Esta declaración recordaba a los beligerantes que en el derecho positivo existían normas vigentes de estricta aplicación al caso, como las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907, el Pacto de la Sociedad de las Naciones y la Convención Interamericana de Conciliación (Washington, enero de 1929). A continuación los firmantes acordaban:  

1) Invitar a las Repúblicas de Bolivia y Paraguay a realizar un supremo esfuerzo de concordia deponiendo la actitud bélica, paralizando toda movilización y evitando el estallido de la guerra;
2) Ofrecer conjuntamente sus servicios amistosos a Bolivia y Paraguay para recibir de ambas naciones y tramitar debidamente cualesquiera sugestiones o proposiciones tendientes a producir la solución conciliatoria, de acuerdo con la declaración firmada el 3 de agosto por diecinueve países de América y en relación a la Comisión de Neutrales; 
3) Mantenerse unidos para ofrecer su adhesión y su colaboración a la Comisión de Neutrales reunida en Washington, a fin de evitar la guerra entre las Repúblicas de Bolivia y Paraguay, en su carácter de países limítrofes;
4) Comunicar simultáneamente esta declaración de lealtad internacional, amistad y pacifismo a los gobiernos de Bolivia y Paraguay y a la Comisión de Neutrales radicada en Washington. (5)

Por cierto, la declaración del ABCP del 6 de agosto revelaba claramente los recelos argentinos hacia la Casa Blanca, pues si bien su texto por un lado mencionaba un compromiso con los esfuerzos de mediación de la Comisión de Neutrales de Washington (que el día 2 de agosto había demandado formalmente a los gobiernos de Bolivia y Paraguay la suspensión de hostilidades), por otro lado indicaba que los miembros del ABCP podían operar en forma independiente de la Comisión cuando lo creyeran necesario. (6)
   
El 22 de septiembre de 1932, la Comisión de Neutrales propuso a los gobiernos de Bolivia y Paraguay que acordaran terminar las hostilidades y sometieran la disputa a un arbitraje. Los términos del mensaje fueron enérgicos: la Comisión enviaría una delegación al Chaco para verificar el fin de las hostilidades, e informaba a las partes que si alguna violaba el compromiso de terminar la disputa, la Comisión de Neutrales “declarará que ese país es el agresor, y sugerirá que todos los gobiernos de América retiren a sus representantes diplomáticos y consulares de dicho país”. (7)
   
Este intento fue desbaratado por la diplomacia argentina, tal cual se desprende de las instrucciones del canciller Saavedra Lamas al embajador argentino en Washington Felipe A. Espil:

(...) esta cancillería no acompañará a la Comisión de Neutrales en ningún acto que, ultrapasando los límites de los buenos oficios y del influjo moral de la opinión de todo el continente, pudiera aproximarse a una intervención aunque ésta fuera meramente diplomática, por cuanto tal actitud sería contraria a las tradiciones y doctrinas argentinas (...). (8)

No obstante, la Comisión de Neutrales insistió y presentó sus propuestas finales el 15 de diciembre de 1932, con el apoyo de diecinueve países del continente. Dos días después, Paraguay rechazaba sus términos y retiraba a su representante en Washington. A su vez, la respuesta de Bolivia fue ambigua debido a sus planes de contraofensiva en marcha. Una vez rechazadas las propuestas de paz provenientes de la Comisión de Neutrales, la solución a la guerra del Chaco quedó en manos del ABCP. Parecía haber llegado el momento para que el canciller argentino Saavedra Lamas liderara las negociaciones. Pero sus planes encontraron dos serios obstáculos. El primero, el fracaso en sus contactos confidenciales con el gobierno boliviano a fines de 1932, en buena parte debido a la poco disimulada inclinación proparaguaya de las autoridades de Buenos Aires. El segundo, la competencia por el liderazgo de las negociaciones de paz desatada a principios de 1933 entre el canciller argentino y su colega chileno, Miguel Cruchaga Tocornal.
   
A fines de diciembre de 1932, y aprovechando el fracaso de la propuesta de mediación ofrecida por la Comisión de Neutrales el día 15, las autoridades de Buenos Aires hicieron llegar a Asunción otra propuesta de mediación, que, de ser aceptada, se tramitaría en Buenos Aires. Para ello se encomendó a Isidoro Ruiz Moreno una misión confidencial ante el presidente del Paraguay, Eusebio Ayala. Ruiz Moreno trató la suspensión de hostilidades; el retiro de ambos ejércitos de la zona de operaciones con el fin de que quedaran en ésta solamente destacamentos de policía civil; el sometimiento de la cuestión litigiosa a la Corte Permanente de Justicia Internacional; la desmovilización de los ejércitos y la devolución de prisioneros. Pero estas bases de acuerdo no fueron aceptadas por el gobierno boliviano, quien consideraba que el sometimiento del litigio a la Corte de Justicia no resolvería el problema de fondo. (9)
 
   
Ante el fracaso de la propuesta argentina, el 9 de enero de 1933 se conoció otra propuesta de paz formulada por el canciller chileno Cruchaga Tocornal, que llamaba a las partes en conflicto a un cese del fuego seguido de conversaciones para llegar a un arbitraje. Pero Cruchaga Tocornal también se topó con el rechazo del gobierno boliviano. Las autoridades de La Paz sostuvieron que sólo acatarían una fórmula de paz que fuese un producto conjunto de los miembros del ABCP y de la Comisión de los Neutrales.
   
Este rechazo de la diplomacia boliviana motivó a Cruchaga Tocornal a acercarse a su colega argentino, con el fin de buscar una nueva fórmula de pacificación. Como producto de la sugerencia de Cruchaga Tocornal, el 1º y 2 de febrero de 1933 se reunieron los ministros de relaciones exteriores de Chile y la Argentina, quienes redactaron el Acta de Mendoza. Esta establecía: a) el sometimiento a arbitraje juris de todas las cuestiones vinculadas a la disputa sobre el Chaco; b) la declaración del fin de las hostilidades por las partes; c) el compromiso de los beligerantes (Bolivia y Paraguay) de retirar sus tropas respectivas, de forma que Bolivia las concentrara en dos núcleos situados en Ballivián y Roboré, y el Paraguay sobre el río Paraguay; y d) la reducción de sus respectivos efectivos militares, previa conformidad de las partes.
   
Por último se confeccionó un Acta final, que, además de insistir en la cooperación argentino-chilena en la solución pacífica de la cuestión pendiente entre Bolivia y Paraguay, en términos compatibles con el derecho y con los sentimientos del Continente, auspiciaba:

la convocatoria en una capital limítrofe a los países en conflicto, de una Conferencia económica para considerar respecto de los países que se encontraran en situación mediterránea o a las regiones fronterizas que estuvieran en condiciones análogas, los siguientes temas: el establecimiento de un régimen de tránsito comercial terrestre y fluvial, que favoreciera el intercambio entre los Estados mediterráneos y los Estados marítimos; el estudio de los acuerdos posibles sobre comunicaciones ferroviarias o carreteras para las diferentes regiones geográficas de algunos de esos países mediterráneos o regiones fronterizas que presentaran condiciones semejantes; y la formulación de un convenio entre los Estados ribereños de determinados ríos internacionales, para mejorar sus condiciones de navegabilidad. (10)

El Acta debía ser comunicada a los gobiernos de Brasil y de Perú. En caso de que los gobiernos de Bolivia y Paraguay dieran su conformidad a la fórmula expresada, el grupo ABCP se dirigiría entonces a los cinco países integrantes de la Comisión de Neutrales de Washington, a fin de que los nueve países en conjunto presentaran, de manera formal, a los gobiernos de Bolivia y del Paraguay la fórmula de pacificación antes expresada, invitando también a secundarlos en esa acción a los demás países del Continente.
   
En realidad, las propuestas argentino-chilenas, con el consentimiento de Brasil, habían sido entregadas confidencialmente el 25 de enero a los ministros paraguayo y boliviano en Buenos Aires, pero no serían dadas a conocer públicamente hasta que los ministros Saavedra Lamas y Cruchaga Tocornal se hubieran reunido en Mendoza. (11)
Finalmente, la entrega oficial de las mismas se realizó por los representantes de los cuatro países el 24 de febrero simultáneamente en La Paz y en Asunción.
   
El 27 de febrero de 1933 ambas partes respondieron positivamente a la propuesta argentino-chilena, aunque presentando una serie de reservas. Ante el escaso avance de las negociaciones, los ministros de relaciones exteriores integrantes del ABCP reclamaron un cese del fuego de 60 días de carácter incondicional. Bolivia y Paraguay rechazaron esta petición, argumentando que el ABCP no había hecho ningún esfuerzo por acercar el contenido del plan de Mendoza con sus objeciones. A pesar de este traspié, los mediadores de la Argentina, Brasil, Chile y Perú insistieron con la propuesta de Mendoza los días 21 y 22 de abril, exigiendo la reconsideración de la misma y el cese del fuego a los beligerantes. El 23 de abril, el gobierno paraguayo retiró sus reservas. Tres días más tarde, las autoridades bolivianas atacaron violentamente la propuesta del ABCP, a la que consideraban una presión que excedía los límites de una gestión de buenos oficios. Molestas por la intransigencia del gobierno del Altiplano, las autoridades de la Argentina y Chile respondieron el 8 de mayo, sosteniendo que la obstinación boliviana era la causa del fracaso de la propuesta de Mendoza. (12)  
   
Bolivia argumentó que los gobiernos de la Argentina y Chile adoptaron con la firma del Acta de Mendoza una actitud desvinculada de Brasil, de Perú y de los integrantes de la Comisión de Neutrales de Washington, y se habían salido del marco señalado por ellos mismos en dicha Acta y del margen de los preceptos del derecho internacional.  El gobierno boliviano agregó que el contenido del Acta pecaba de parcialidad a favor de la tesis paraguaya y que las autoridades argentinas y chilenas estaban ejerciendo presión diplomática anunciando que recaería sobre Bolivia la responsabilidad del fracaso. (13)

  1. V. Rivarola, Memorias..., II, pp. 69-70; U. S. Dept of State, Foreign Relations, 1931, I, pp. 744-748, fuentes citadas en L.B. Rout, Jr., op. cit., p. 35.

  2. L.B. Rout Jr., op. cit., pp. 28-29 y 54; Alberto Conil Paz y Gustavo Ferrari, Política exterior argentina 1930-1962, Buenos Aires, Huemul, 1964, p. 40.  

  3. República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria presentada al Honorable Congreso Nacional correspondiente al período 1932-1933, Buenos Aires, Kraft, 1933, Tomo I, Primera parte, Anexo A, pp. 13-15.

  4. Isidoro Ruiz Moreno, Historia de las relaciones exteriores argentinas (1810-1955), Buenos Aires, Perrot, 1961, p. 275. También Carlos Alberto Silva, La política internacional de la Nación Argentina, Buenos Aires, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1946, p. 358. 

  5. Texto del Acuerdo suscripto en Buenos Aires el 6 de agosto de 1932 entre la Argentina, Brasil, Chile y Perú, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria...1932-1933, op. cit., tomo I, Primera parte, Anexo A, pp. 22-24.

  6. U.S., Dept. of State, Foreign Relations, 1932, V, 58, cit. por L.B. Rout. Jr., op. cit., p. 73.

  7. U.S., Dept. of State, Foreign Relations, 1932, V, 86-87, cit. en ibid., p. 77.

  8. A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 41.

  9. I. Ruiz Moreno, op. cit., p. 275. 

  10. Textos del Acta y Acta final de Mendoza firmados por los ministros de relaciones exteriores de la Argentina y Chile en febrero de 1933, citados en C.A. Silva, op. cit., pp. 360-362 y en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria...1932-1933, op. cit., tomo I, Primera parte, Anexo A, pp. 112-115 y pp. 116-121.

  11. Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, La política argentina en la guerra del Chaco, 2 vols., Buenos Aires, Kraft, 1937, II, pp. 27-29, cit. en L.B. Rout, op. cit., p. 83.

  12. Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, La  política argentina en la guerra del Chaco, op. cit., II, 53-57, 60-64, cit. en ibid., pp. 83-84.

  13. I. Ruiz Moreno, op. cit., p. 276; J.F. Bratzel, op. cit., p. 86. Ver también C.A. Silva, op. cit., pp. 362-363 y las siguientes fuentes: Memorándum del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de la República de Bolivia, La Paz, 28 de febrero de 1933; Contestación del Gobierno de Paraguay, República de Paraguay, Ministerio de Relaciones Exteriores, Asunción, febrero 27 de 1933; Legación de la República Argentina a S.E. el Sr. Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Bolivia, doctor Demetrio Canelas, La Paz, abril 22 de 1933; Telegrama de contestación del gobierno boliviano a la nota argentina dirigida al Ministerio de Relaciones Exteriores, La Paz, abril 26/27 de 1933; Respuesta del gobierno argentino a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Buenos Aires, mayo 8 de 1933, todas estas fuentes citadas en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria...1932-1933, op. cit., tomo I, Primera parte, Anexo A, pp. 125, 126-129, 130-131, 131-135 y 136-144 respectivamente.

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