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Las relaciones de la Argentina con Bolivia y Paraguay
La Guerra del Chaco (1933-1935): los esfuerzos diplomáticos por detenerla
Ante
el rechazo del gobierno boliviano a la propuesta de Mendoza, la mediación del
ABCP terminó el 6 de mayo de 1933. El 10 de mayo Paraguay declaraba la guerra a
Bolivia. Las autoridades argentinas declararon su neutralidad el 13 de mayo.
Esta declaración fue complementada con una serie de medidas de carácter económico
que debían cumplirse en la frontera y en las aguas jurisdiccionales. Asimismo,
el gobierno argentino instruyó a los ministerios y gobernadores de provincia
respecto de cómo éstos debían actuar en caso de que ingresaran al territorio
argentino tropas beligerantes, desertores o aeronaves.
También se
resolvió que la aduana de La Quiaca autorizara el libre tránsito de mercaderías
de y para Bolivia, aun cuando se tratase de aquéllas consideradas como
contrabando de guerra relativo (víveres, nafta, ganados, etc.), siempre que
estas mercaderías fuesen de propiedad privada y no convoyes oficiales, es decir
que este libre tránsito no regiría para las mercaderías consignadas a las
autoridades.
En cuanto al régimen
de los ríos de la Plata, Paraná, Uruguay y Paraguay y sus afluentes, las
autoridades argentinas resolvieron mantener el libre tránsito de y para Bolivia
y Paraguay, al igual que en el caso anterior aun cuando se tratase de
contrabando de guerra relativo, siempre que dichas mercaderías fuesen de
propiedad privada y no convoyes oficiales. No habría limitación para los
elementos sanitarios, pero en cuanto a los aviones, éstos podían salir o
aterrizar en la Argentina siempre que estuviesen desarmados y fuesen de
propiedad particular.
(1) Todas estas
disposiciones apuntaban a poner en vigencia una neutralidad argentina que, como
se explicó, en realidad se inclinó más hacia los intereses paraguayos que
hacia los bolivianos.
Con
el fracaso de la mediación del ABCP y el descrédito del Comité de Neutrales,
fue la Liga de las Naciones la que decidió retomar a su cargo el problema del
Chaco, pero sus propuestas también chocaron contra la oposición boliviana.
Ante este traspié, el Comité de Neutrales sugirió en mayo
de 1933 una conducción conjunta con los países limítrofes a los beligerantes
-la Argentina, Brasil, Chile y Perú-, en un último esfuerzo por llevar
adelante las negociaciones. Pero el Comité, encabezado por Estados Unidos, se
topó con la oposición argentina, renuente a cualquier indicio de protagonismo
regional por parte del gobierno de Washington. Saavedra Lamas justificó su
rechazo a la propuesta del Comité de Neutrales, citando la tarea de negociación
que en ese momento estaba llevando a cabo la Liga de las Naciones.
(2)
Los
intentos argentinos de estorbar los esfuerzos del Comité de Neutrales se vieron
coronados por el éxito, pues el Comité se disolvió el 27 de junio de 1933,
anunciando su decisión en un comunicado que no ocultaba la interferencia
argentina:
(...)
en vista de las actuales negociaciones en otros lugares entre Bolivia y Paraguay
para un arreglo de la cuestión del Chaco, la Comisión de Neutrales no tenía
nada más que hacer en el asunto, y que podía contribuir mejor al
establecimiento de la paz, único objeto que había tenido en vista durante las
largas y enojosas negociaciones que había llevado a cabo pacientemente, retirándose
de la situación. La experiencia ha demostrado que, cuando hay más de un centro
de negociación, la confusión y la falta de acuerdo son los resultados
inevitables (...) De este modo, las negociaciones pueden ser concentradas en
Ginebra, si otros agentes de paz adoptan una actitud similar, permitiendo al
Comité de la Liga que trabaje con el apoyo universal por la paz. (3)
Disuelto
el Comité de Neutrales, los miembros del ABCP tomaron la iniciativa en las
negociaciones. Contra los intereses de protagonismo del canciller argentino, su
colega de Brasil, Afranio de Mello Franco, intentó comandar las acciones de
paz. En el contexto de la visita del presidente argentino Agustín Justo a
Brasil, el 11 de octubre de 1933, los ministros de relaciones exteriores de la
Argentina y Brasil firmaron el Acta de Río de Janeiro, en la que se declaraba
que el conflicto del Chaco podía ser resuelto por medio del arbitraje. Pero el
Acta de Río sufrió el mismo destino que el Acta de Mendoza: Paraguay la aceptó
y Bolivia la rechazó. (4)
Poco
después, el 22 de febrero de 1934, la Liga de las Naciones propuso un nuevo
plan a los beligerantes. Consciente de las maniobras del canciller argentino y
procurando obtener un acuerdo definitivo, la Liga optó por no consultar a
Saavedra Lamas acerca de la fórmula de la propuesta. La actitud de la Liga
irritó al canciller argentino pero, para no aparecer públicamente como
opositor al proceso de pacificación, aquél declaró que si bien esperaba que
los beligerantes aceptaran la propuesta, era pesimista respecto de esa
posibilidad.
(5) El gobierno de
Bolivia aceptó la propuesta de la Liga, pero el de Paraguay, con el respaldo
del canciller argentino, la rechazó. Tanto
los miembros de la Liga de las Naciones como el gobierno norteamericano
percibieron en este rechazo paraguayo las maniobras del canciller argentino.
Hacia
mayo de 1934, el gobierno de Bolivia ya enfrentaba una desesperada situación
militar, factor que lo llevó a recurrir a la Liga de las Naciones para que ésta
aplicara a Paraguay las sanciones establecidas en el artículo 15 del pacto de
la Liga. Pero Saavedra Lamas se anticipó a cualquier acción de la Liga y
formuló una nueva propuesta de paz el 12 de julio, que consistía en la
aceptación del principio que prohibía la adquisición de territorios por
medios bélicos -principio consignado por la diplomacia argentina y de los países
de la región en la declaración de las naciones americanas en Washington el 3
de agosto de 1932-, y del Pacto Antibélico, por el que todo diferendo debía
ser resuelto pacíficamente por medio de la conciliación y el arbitraje
conforme al Derecho Internacional.
(6)
Al
mismo tiempo que presentaba la propuesta, el canciller argentino se contactaba
con los representantes de Brasil y Estados Unidos para generar un esfuerzo
tripartito. Ambos gobiernos aceptaron y comenzaron a presionar diplomáticamente
sobre el de Bolivia para que aceptara la propuesta argentina. Las autoridades de
La Paz, reacias a cualquier cosa que estuviese diseñada por Saavedra Lamas,
primero vacilaron, y luego aceptaron condicionalmente la propuesta el 7 de
septiembre. Sin embargo, para sorpresa del resto de los mediadores, Saavedra
Lamas perdió rápidamente interés en su propia propuesta. Para el día 12, el
representante argentino ante la Liga de las Naciones sostenía que ésta debería
reiniciar el proceso de mediación. Ubicados en una incómoda posición a partir
de este giro de la diplomacia argentina, Brasil y Estados Unidos se retiraron
del esfuerzo mediador.
Las razones de la
conducta de Saavedra Lamas no son absolutamente claras. La justificación que
ofrece la versión argentina sostiene el pesimismo del canciller respecto de la
aceptación paraguaya a una contraoferta boliviana, pero este argumento no
resulta convincente para Bratzel. (7)
Otra explicación sugiere que, desde la perspectiva argentina, el momento no era
aún propicio para un arreglo entre los beligerantes, pues las fuerzas
paraguayas estaban en situación ofensiva, y cualquier dilación implicaba mayor
territorio para las autoridades de Asunción. Además, habiendo aceptado Bolivia
condicionalmente la propuesta tripartita, la presión para modificar su posición
caería sobre Paraguay más que sobre Bolivia. De este modo, como probablemente
las negociaciones estuvieran afectando los intereses paraguayos, Saavedra Lamas,
aliado de estos intereses, decidió echar a pique el esfuerzo.
En
noviembre de 1934, la Liga de las Naciones propuso una nueva fórmula de paz,
que el gobierno de Bolivia aceptó y el de Paraguay rechazó. Como respuesta, la
Liga levantó el embargo de armas a Bolivia y se lo mantuvo a Paraguay (este
embargo estaba vigente desde diciembre de 1934). En el mes de enero de 1935, el
gobierno de Chile propuso a la Argentina la realización de una gestión
conjunta ante los países en guerra. A tal efecto, fue enviado Luis A. Podestá
Costa en misión confidencial al Paraguay, y luego Félix Nieto del Río a
Bolivia. El 14 de marzo de 1935 los gobiernos de la Argentina y Chile
transmitieron la siguiente declaración conjunta a sus representantes en la
Liga:
Argentina
y Chile, en su deseo de colaborar, dentro del marco de la Sociedad de las
Naciones, al restablecimiento de la paz, han sondeado las partes sobre un plan
basado en las recomendaciones de la Liga, que tiene motivos para creer que
alcanzarán buenos resultados. Los gobiernos del Perú y del Brasil tienen
conocimiento de estos pasos dados por Argentina y Chile y toda gestión se haría
por los cuatro países conjuntamente. (8)
En
abril de 1935, los gobiernos de Estados Unidos y Perú aceptaron unir sus
fuerzas al esfuerzo mediador de la Argentina y Chile. Tras algunas dubitaciones,
Brasil hizo lo propio en mayo. Ese mismo mes se constituyó el grupo mediador,
compuesto por Carlos Saavedra Lamas (Argentina), Félix Nieto del Río (Chile),
José Bonifacio de Andrada e Silva (Brasil) y Felipe Barreda Laos (Perú). El
representante por Estados Unidos fue Raymond Cox, reemplazado a mediados de
junio por Hugh Gibson. Asimismo, el grupo mediador decidió invitar al gobierno
de Uruguay, que envió como su representante a Eugenio Martínez Thédy.
El
14 de mayo, los gobiernos de Bolivia y Paraguay acordaron enviar como sus
delegados a las negociaciones que tendrían lugar en Buenos Aires a sus
respectivos cancilleres Tomás Elío y Luis A. Riart. La aceptación de los
beligerantes de este nuevo esfuerzo mediador se debió a la situación de
estancamiento que resultaba de la falta de capacidad de ambos bandos para seguir
costeando las operaciones militares.
(9)
De
acuerdo con el deseo del presidente paraguayo Eusebio Ayala, apoyado por su
colega argentino Justo, la intención de Saavedra Lamas era suspender la guerra
lo más pronto posible, dada la extrema debilidad del ejército paraguayo en ese
momento. Para ello era necesario concertar un armisticio y soslayar la
consideración de la cuestión de fondo del litigio: el arbitraje de la región
del Chaco. De esta manera, se evitaba la reanudación de la guerra, dilatando la
resolución del problema fronterizo para consolidar la posición del territorio
ocupado. Por el contrario, la posición boliviana buscaba que el cese de
hostilidades se hiciera en forma simultánea con el arreglo de la cuestión de
fondo o, por lo menos, con el otorgamiento de garantías de que se llegaría en
un plazo fijo a un arbitraje de derecho que incluyera a todo o casi todo el
Chaco. (10)
A
pesar de la inicial reticencia del delegado boliviano Tomás Elío,
(11) el grupo
mediador logró su objetivo, ya que el 7 de junio se llegó a la concertación
de dos protocolos que ponían fin a las hostilidades entre Bolivia y Paraguay.
Dichos protocolos se firmaron el 12 de junio de 1935, en presencia del
presidente argentino Agustín Pedro Justo y de la Comisión de Mediadores. El
texto del protocolo principal estipulaba:
a)
la resolución de los diferendos entre Paraguay y Bolivia por acuerdo directo
entre las partes a través de una Conferencia de Paz; en caso de fracaso de las
negociaciones directas, se establecía el arbitraje de la Corte Permanente de
Justicia Internacional de La Haya;
b) el canje y repatriación de los prisioneros de acuerdo con los usos y
principios del Derecho Internacional;
c) el establecimiento de un régimen de tránsito, comercio y navegación, que
contemplara la posición geográfica de las partes;
d) la promoción de facilidades y convenios destinados a impulsar el desarrollo
de los países beligerantes;
e) la constitución, por parte de la Conferencia de Paz, de una comisión
internacional que dictaminaría acerca de las responsabilidades de todo orden y
clase provenientes de la guerra; si las conclusiones de dicho dictamen no eran
aceptadas por alguna de las partes, resolvería en definitiva la Corte
Permanente de Justicia Internacional de La Haya;
f) la cesación definitiva de las hostilidades sobre la base de las posiciones
en ese momento de los ejércitos beligerantes; y la determinación de las
posiciones de los ejércitos en lucha a través del establecimiento de un período
de una tregua de doce días con el objeto de que una Comisión Militar Neutral,
formada por representantes de las naciones mediadoras, fijara líneas
intermedias de las posiciones de los ejércitos beligerantes. La Comisión
Militar Neutral oiría a los comandos beligerantes para determinar la línea de
separación de los ejércitos, y resolvería los casos de discrepancias;
g) la adopción de las siguientes medidas de seguridad:
1- La
desmovilización de los ejércitos beligerantes en el plazo de noventa días, a
partir de la fecha de fijación de la línea de separación de los ejércitos a
que se refiere el artículo II, en la forma que establezca la Comisión Militar
Neutral, después de oír a los comandos beligerantes, y hasta el límite fijado
en el inciso siguiente.
2-
La reducción de los efectivos militares a la cifra máxima de 5.000 hombres.
3- La obligación de no hacer nuevas adquisiciones de material bélico, sino el
indispensable para la reposición, hasta la concertación del Tratado de Paz.
Las partes, al suscribir ante los mediadores el presente Convenio, contraen el
compromiso de no agresión.
La Comisión Neutral tendrá a su cargo el control de la ejecución de las
medidas de seguridad hasta que se hagan efectivas en su totalidad. Cumplidas que
sean éstas, la Conferencia de Paz declarará terminada la guerra.
Tan
pronto como se inicie en el campo de operaciones la ejecución de las
precedentes seguridades y garantías, medidas que deben ser llevadas a cabo
dentro del tiempo límite máximo de noventa días consecutivos, el estudio de
las cuestiones en disputa será iniciado al mismo tiempo, y la Conferencia de
Paz ejercerá las funciones especificadas en el artículo I. (12)
El
protocolo Adicional del 12 de junio de 1935 establecía el envío inmediato de
la Comisión Militar Neutral al frente de operaciones, con el fin de reglamentar
el cese del fuego e iniciar el trabajo de fijación de la línea de separación
de los ejércitos. (13)
Por
cierto, la firma de los protocolos del 12 de junio no extinguió totalmente la
desconfianza del gobierno boliviano hacia las autoridades paraguayas. Así lo
hizo saber el presidente de Bolivia, José Tejada Sorzano, al autorizar a su
canciller Tomás Elío a firmar los protocolos, advirtiéndole que las
aclaraciones
que le sugerimos no hacen sino interpretar nuestra angustia patriótica frente a
la posibilidad de que el Paraguay ... trate de burlar este acuerdo obteniendo la
cesación de las hostilidades y la desmovilización ... para quedarse en posesión
de todo el territorio del Chaco y deferir (sic) luego ... el arreglo de fondo de
la cuestión territorial. (14)
En cambio, los paraguayos quedaron satisfechos con la firma de los protocolos. La ratificación de los mismos fue cumplida en Asunción sin contratiempos. El gobierno paraguayo, al someterlos a la consideración del Congreso, señalaba:
El
protocolo consagra el triunfo de la tesis paraguaya sobre la cesación previa de
las hostilidades ... en el sentido de no depender ni en su estipulación, ni en
su ejecución, del compromiso arbitral por concertarse. Y este es un punto
capital, la consagración de una realidad, de un statu posesorio, con todas las
ventajas que de la posesión legítima se deriva ... La línea de separación de
los ejércitos que la Comisión Militar Neutral terminará de fijar en breve,
tiene un doble valor: el valor de una protocolización oficial y cartográfica
de nuestra victoria y de una demarcación provisoria de nuestros límites en el
Chaco con Bolivia... Al arbitraje irá sólo lo arbitrable, es decir, lo
dudoso... No hay arbitraje sin compromiso arbitral.
(15)
A
la firma de los protocolos del 12 de junio siguió el cese del fuego en la región
del Chaco, que comenzó el día 14. El mismo 12 de junio, eminentes jefes
militares de los seis países que integraban el grupo mediador (Argentina,
Brasil, Chile, Perú, Estados Unidos y Uruguay) fueron enviados para verificar
el cese del fuego, en calidad de miembros de la Comisión Militar Neutral. Los
protocolos del 12 de junio debían ser ratificados en un plazo máximo de 12 días.
El 20 de junio, el Congreso del Paraguay les dio su aprobación. En Bolivia, el
día del vencimiento del plazo, una muchedumbre compuesta en su mayoría por
mujeres y niños, ilusionada con la propaganda de que la guerra terminaba “sin
vencedores ni vencidos”, se reunió frente al Palacio Legislativo en La Paz,
presionando a favor de la aprobación de los protocolos, que fueron finalmente
ratificados. (16)
Asimismo,
los cancilleres boliviano y paraguayo acordaron solicitar que el cuerpo de
mediadores pidiera al presidente argentino que convocara en su país la
conferencia para ratificar el convenio y resolver la cuestión relacionada con
el cese de las hostilidades. El gobierno argentino aceptó, inaugurándose el 1º
de julio de 1935 en Buenos Aires la conferencia que puso fin a la guerra del
Chaco. (17)
NOTAS
Ruiz Moreno, op.cit., pp. 276-277. Ver texto del decreto del Poder Ejecutivo argentino declarando su neutralidad en la Guerra del Chaco, Buenos Aires, mayo 13, 1933, en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria...1932-1933, op. cit., tomo I, Primera parte, Anexo A, pp. 145-147. También en República Argentina, Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria presentada al Honorable Congreso Nacional correspondiente al período 1933-1934, Buenos Aires, Kraft, 1934, Primera parte, Anexo A.
U.S. Archives, RG 59, Decimal File 724.3415/2159, Conversation White and Espil, May 23, 1933. Las fuentes norteamericanas indican que Saavedra Lamas estaba socavando al mismo tiempo los esfuerzos pacificadores del Comité de Neutrales y los de la Liga de las Naciones. U.S. Department of State, Foreign Relations, II, 1933, 340-341, cit. en J.F. Bratzel, op. cit., p. 88.
A. Conil Paz y G. Ferrari, op. cit., p. 43.
J.F. Bratzel, op. cit., p. 88.
Ibid., p. 122.
C.A. Silva, op. cit., pp. 364-365.
J.F. Bratzel, op. cit., p. 124.
Sobre la misión de Luis A. Podestá Costa al Paraguay consultar I. Ruiz Moreno, op. cit., pp.278-279 y C.A. Silva, op. cit., pp. 366-367. Texto de la declaración conjunta argentino-chilena a sus representantes en la Liga de las Naciones en C.A. Silva, op. cit., p. 366.
J.F. Bratzel, op. cit., p. 128.
R. Querejazu Calvo, op. cit., pp. 429-430.
El representante boliviano Tomás Elío demostró a principios de junio de 1935 su actitud reticente respecto del cese de hostilidades sin tener garantías de que se sometería a arbitraje todas las tierras en litigio. Pero Elío se avino a negociar por la promesa de los cancilleres argentino y brasileño Saavedra Lamas y Macedo Soares de que la cuestión de fondo se discutiría o bien en la Conferencia de Buenos o bien en la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Como resultado, Bolivia accedió a firmar los protocolos del 12 de junio de 1935 que formalmente terminaban las hostilidades en el Chaco. Ver respecto de la actitud boliviana R. Querejazu Calvo, op. cit., p. 437.
Texto del protocolo del 12 de junio de 1935 citado en inglés y en forma íntegra en L.B. Rout, Jr., op. cit., Appendix II, pp. 221-225; en castellano y hasta artículo III en C.A. Silva, op. cit., pp. 367-368.
Texto del protocolo Adicional sobre fin de las hostilidades entre los gobiernos de Bolivia y Paraguay, 12 de junio de 1935, cit. en C.A. Silva, op. cit., pp. 368-369.
R. Querejazu Calvo, op. cit., p. 439.
Ibid., p. 439. Para detalles acerca de la recepción del protocolo del 12 de junio en el Parlamento paraguayo ver Antonio Salum-Flecha, Historia diplomática del Paraguay. De 1869 a 1938, Asunción, Emasa, 1972, pp. 175-180.
R. Querejazu Calvo, op. cit., pp. 448-449.
I. Ruiz Moreno, op. cit., p. 279.
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